裁判字號：臺北高等行政法院96年訴字第1171號判決
裁判日期：民國96年10月03日
裁判案由：全民健康保險
臺北高等行政法院判決
96年度訴字第01171號原告甲○○訴訟代理人 文聞 律師
許玉娟 律師 彭若晴 律師被告中央健康保險局代表人乙○○總經理）住訴訟代理人 劉師婷 律師複代理人 蔡雅瀅 律師上列當事人間因全民健康保險事件，原告不服行政院衛生署中華民國96年2月2日衛署訴字第0960002714號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告係「保晟中醫診所」負責醫師，於全民健康保險特約期間，經被告所屬台北分局於民國（下同）94年11月4日至同年12月13日派員訪查該診所及 林姓 等多位保險對象，發現有保險對象未實際就診或有多刷保險對象健保IC卡換取貼布，虛報醫療費用之情事，被告爰依全民健康保險法第72條、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條第1項第
6款、第8款、第9款及第70條規定，以95年3月21日健保醫字第0950059312號函，處以該診所虛報醫療費用2倍罰鍰計新台幣（下同）31,258元，並自95年6月1日起至95年7月31日止停止特約2個月，原告及負有行為責任之執業醫師 王儷臻 於停止特約期間，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。原告不服，申請複核，亦經被告以95年4月4日健保醫字第0950009151號函，仍維持原核定，向全民健康保險爭議審議委員會（下稱爭審會）申請爭議審議，經該會以95年9月6日（95）權字第14935號審定書審定駁回，提起訴願，亦遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：原告之訴駁回。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)按違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不予處罰，行政罰法第7條第1項定有明文。其立法理由揭示，現代國家基於「有責任始有處罰」之原則，對於違反行政法上義務之處罰，應以行為人主觀上有可非難性及可歸責性為前提，如行為人主觀上並非出於故意或過失情形，應無可非難性及可歸責性，故第1項明定不予處罰。
(二)被告認原告有督導不周之責，惟查：
１、全民健康保險法第72條前段規定，以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰。然對此項違反行政法上義務之行為，依行政罰法第7條第1項規定，仍須以行為人具有故意或過失始予處罰。原告雖為保晟中醫診所之負責醫師，但對受僱醫師王儷臻利用其個人問診時間，以其親友林姓等多位保險對象之健保IC卡掛號由其個人看診，斯時原告或與之同時在不同看診間看診、或與之在不同時間看診，自無可能在掛號櫃檯前一一檢視王儷臻醫師之病人是否確實前來看診，事後亦無法透過病歷表或掛號單據等相關資料查證王儷臻醫師有無對病人實際看診，殊無將其個人之行為強令原告負責。原告自執業以來，均未有何不法行為，主觀上殊難想像醫師會有此種不法行徑，自無犯意聯絡；客觀上亦無法注意及此，原告所營診所為一小型診所，非僅受僱醫師必須看診，原告亦以看診為首務，因醫師看診之獨立性及隱密性極高，原告實無可能察覺受僱醫師之個人虛報犯行而予糾正，況其目的即在擴張業績領取獎金，原告診所乃立於對向之關係，若其刻意隱瞞趁機作偽，則原告不論在事前、事中、事後均甚難注意及此，自無注意義務違反或督導責任疏失。
２、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條第1項第
6款、第8款、第9款規定，關於保險醫事服務機構有「登錄保險對象保險憑證，換給非對症之藥品、營養品或其他物品；未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用；其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用者，保險人應予停止特約1至3個月」之規定，亦應以行為人具有故意或過失，始應受此不利益處分。原告既不具故意或過失，保晟中醫診所即不應受停止特約2個月之處分。
(三)全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條有關停止特約之規定，違反法律保留原則及法律授權明確性原則，逕行訂定對保險醫事服務機構裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，與憲法保障人民權利之意旨不符，依司法院釋字第
394號解釋意旨，應屬違憲而不應適用：
１、按「建築法第15條第2項規定：『營造業之管理規則，由內政部定之』，概括授權訂定營造業管理規則。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就營造業登記之要件、營造業及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對營造業者所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。營造業管理規則第31條第1項第9款，關於『連續3年內違反本規則或建築法規規定達3次以上者，由省（市）主管機關報請中央主管機關核准後撤銷其登記證書，並刊登公報』之規定部分，及內政部中華民國74年12月17日（74）台內營字第357429號關於『營造業依營造業管理規則所置之主（專）任技師，因出國或其他原因不能達行職務，超過1個月，其狀況已消失者，應予警告處分』之函釋，未經法律具體明確授權，而逕行訂定對營造業者裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，與憲法保障人民權利之意旨不符，自本解釋公布之日起，應停止適用。」司法院釋字第394號解釋參照。
２、查全民健康保險法第55條第2項規定：「前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之。」，概括授權訂定「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法」。此項授權條款雖未就授權之內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，就保險醫事服務機構之資格、要件、保險醫事服務機構及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，以資規範。至於對保險醫事服務機構所為裁罰性之行政處分，固與上開事項有關，但究涉及人民權利之限制，其處罰額構成要件與法律效果，應由法律定之；法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符憲法第23條法律保留原則之意旨。
３、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條第1項第
6款、第8款、第9款規定，關於保險醫事服務機構有「登錄保險對象保險憑證，換給非對症之藥品、營養品或其他物品；未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用；其他以不正當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用者，保險人應予停止特約1至3個月」之規定，未經法律具體明確授權，而逕行訂定對保險醫事服務機構裁罰性行政處分之構成要件及法律效果，被告驟為執行停止特約處分，則診所之「健保特約」招牌必須拆下，看診病患無法利用健保給付看診費用而必須自費，然原告看診病患主要來自社子、大同、三重地區，以老人、勞工、中、低收入戶及自由業者為主，均無法負擔自費看診，一旦停止健保特約，病患勢均移往附近另二家有健保特約之中醫診所，對原告及診所而言，間接造成強制歇業之效果，與憲法保障人民生存權、營業權之意旨不符，參照司法院釋字第394號解釋意旨，自屬違憲而不應適用。
(四)縱認保晟中醫診所應為王儷臻醫師個人行為受罰，惟被告處保晟中醫診所虛報醫療費用2倍罰鍰之處分，違反一事不二罰原則；處停止特約2個月之處分亦違反比例原則，並有裁量權濫用之違法：
１、關於罰鍰處分部分：
⑴、按一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定
罰鍰額最高之規定裁處。但裁處之額度，不得低於各該規定之罰鍰最低額，行政罰法第24條第1項定有明文，即所謂行政法上一事不二罰原則。
⑵、查台北市衛生局前已以原告為保晟中醫診所負責醫師，對所
屬受僱醫師王儷臻督導不周，違反醫療法第18條第1項、第57條規定，依同法第103條第1項第1款規定，處50,000元罰鍰，並已繳納完畢。此次被告復以原告對所屬受僱醫師王儷臻督導不周之同一行為，另依全民健康保險法第72條前段規定，處保晟中醫診所虛報醫療費用2倍即31,258元罰鍰之處分，依行政罰法第24條第1項規定，即屬一事二罰而違法。蓋就客觀上原告同一督導不周之行為，違反上開醫療法及全民健康保險法之規定而應處罰鍰，應從一重之醫療法規定處罰即已足。
２、關於停止特約處分部分：查被告於96年2月8日發布「全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準」，並自00年0月0日生效。前開裁量基準第1條即揭示訂定裁量基準之目的係：「為使中央健康保險局（以下簡稱本局）暨所屬各分局遇有保險醫事服務機構違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法（以下簡稱本辦法）、全民健康保險法及全民健康保險特約醫事服務機構合約規定，處停止特約時，能符合比例之原則，並達成處分一致性，爰訂定本裁量基準。」，即該裁量基準特別揭示處停止特約時，應符合比例原則。以本件所涉之虛報醫療費用僅15,629元觀之，被告即逕處停止特約2個月，相較於林口長庚醫院90年間曾虛報電腦斷層攝影
（CT）及磁振造影（MRI）高達8,000,000元，卻只停約1個月；另士林同慶中醫診所負責人 王承源 於95年間亦有違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條規定之行為，卻僅停止特約1個月，足見被告就本件之裁罰顯然違反比例原則，而有裁量權濫用之違法，蓋二者虛報醫療費用金額相差達511倍之多，原告負責之診所遭處停止特約時間卻較林口長庚醫院為久。
二、被告主張之理由：
(一)原告對所屬醫事人員負有督導責任，督導不周自應負責：
１、負責醫師及醫療機構依法就所屬醫事人員負督導責任：醫療法第18條第1項前段明定：「醫療機構應置負責醫師1人，對其機構醫療業務，負督導責任」、同法第57條：「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務」，原告無論立於負責醫師或醫療機構之地位，均應對所屬醫事人員王儷臻醫師醫療業務上之行為負督導責任。原告未善盡督導責任，任由王儷臻醫師違反全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條第1項第6款、第8款、第9款，登錄保險對象憑證，換給非對症之藥品、營養品或其他物品；未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用；並以其他以不當行為或以虛偽之證明、報告或陳述，申報醫療費用，自有過失。
２、原告就所屬醫事人員之行為有監督可能性，其疏於督導顯有過失：
⑴、原告於94年12月13日業務訪查時稱：「王儷臻醫師係領取固
定薪」，與原告狀稱之王儷臻醫師「擴張業績領取獎金」，似有矛盾。
⑵、訴外人王儷臻醫師於94年12月12日業務訪查時供稱：「．．
．本診所提供之病歷首頁（病患基本資料）與初診記載，筆跡一致相符者，為親友介紹前來提供健保卡，經取卡後之後，換取貼布數片不等，非因病就醫．．．」，可知王儷臻醫師自創就醫紀錄部分，病患之基本資料係由其自行填寫，與一般正常初診時，由病患填寫基本資料之情形不同，原告對於諸多病患之基本資料均為王醫師之字跡，均未察覺虛報異狀（或察覺仍未制止），顯未盡督導之責。
⑶、王儷臻醫師登錄保險憑證換給非對症之藥品（如貼布）、自
創就醫紀錄虛報醫療費用等違法行為，就原告診所之藥品存量控管、病歷管理、有無實際掛號及掛號費收入等，均應與正常就醫情形不同，非王儷臻醫師可隻手遮天。
３、原告診所就從業人員之故意、過失，依法負推定故意、過失責任：
行政罰法第7條第2項明定：「法人、設有代表人或管理人之非法人團體、中央或地方機關或其他組織違反行政法上義務者，其代表人、管理人、其他有代表權之人或實際行為之職員、受僱人或從業人員之故意、過失，推定為該等組織之故意、過失」。查原告自承所屬醫事人員王儷臻有虛報醫療費用之違法行為，實際行為之從業人員王儷臻之故意、過失，推定為原告診所之故意、過失。
(二)全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條有關停止特約之規定，未違反法律保留及授權明確性原則：
１、司法院釋字第394號解釋係針對營造業管理規則所為解釋，而非針對全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法所為，本件無法直接適用該號解釋。
２、依司法院釋字第612號解釋：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷，迭經本院解釋闡明在案。中華民國74年11月20日修正公布之廢棄物清理法第21條規定，公、民營廢棄物清除、處理機構管理輔導辦法及專業技術人員之資格，由中央主管機關定之。此一授權條款雖未就專業技術人員資格之授權內容與範圍為明確之規定，惟依法律整體解釋，應可推知立法者有意授權主管機關，除就專業技術人員資格之認定外，尚包括主管機關對於專業技術人員如何適當執行其職務之監督等事項，以達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的。行政院環境保護署依據前開授權於86年11月19日訂定發布之公民營廢棄物清除處理機構管理輔導辦法（已廢止），其第31條第1款規定：清除、處理技術員因其所受僱之清除、處理機構違法或不當營運，致污染環境或危害人體健康，情節重大者，主管機關應撤銷其合格證書，係指廢棄物清除、處理機構有導致重大污染環境或危害人體健康之違法或不當營運情形，而在清除、處理技術員執行職務之範圍內者，主管機關應撤銷清除、處理技術員合格證書而言，並未逾越前開廢棄物清理法第21條之授權範圍，乃為達成有效管理輔導公、民營廢棄物清除、處理機構之授權目的，以改善環境衛生，維護國民健康之有效方法，其對人民工作權之限制，尚未逾越必要程度，符合憲法第23條之規定，與憲法第15條之意旨，亦無違背」。
３、查全民健康保險法第55條第2項明定：「前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之」，依法律整體解釋，應可推知立法者就保險人與醫事服務機構間之特約、不予特約、停止特約、終止特約、不得特約等事項，有意授權主管機關定之，以達成有效管理醫事機構之授權目的。同法第72條規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除」，可知虛報醫療費用、詐領保險給付，係全民健康保險法所明文禁止之行為，以之作為停止特約之要件，自符合該法授權主管機關定訂全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之授權目的。況原告亦不爭執立法者有意授權主管機關就醫事保險服務機構及其從業人員之行為準則、主管機關之考核管理等事項，依其行政專業之考量，訂定法規命令，而保險人如於醫事服務機構或其從業人員有此等危害健保財務健全之重大違法行為時，仍不得停止特約，顯無從達到遏止違法行為、有效管理醫事服務機構之授權目的。
４、原告可資服務之病患來源多端，非必以被告之被保險人為唯一對象，且停止特約期間，病患得自費看診，原告仍可執行業務。且僅停止特約2個月，縱使原告收入暫時減少，影響亦屬有限，不致對原告之生存權、營業權造成重大危害。況上開權利並非不得加以限制，原告既未盡督導責任，致所屬王儷臻醫師虛報醫療費用、詐領保險給付，為維持醫療秩序、增進全民健保財務健全之公共利益，停止特約2個月，對原告生存權、營業權之限制，尚未逾必要之程度，符合憲法第23條之規定。
(三)被告處原告虛報醫療費用2倍罰鍰，未違反一事不二罰：
１、數行為違反不同行政法上義務之規定者得分別處罰：行政法罰第24條第1項前段：「一行為違反數個行政法上義務規定而應處罰鍰者，依法定罰鍰額最高之規定裁處」、第25條：「數行為違反同一或不同行政法上義務之規定者分別處罰」。可知僅「一行為」始有一事不二罰原則之適用，如屬「數行為」則無該原則適用。
２、按行政法上之「一事不二罰」之原則，係指行為人同一事實行為，違反數法律規定，而此法律規範之對象及所欲達成之行政目的係屬同一，行政機關對此同一行為，不得再為重複處罰而言。如數法律規定處罰之行為、要件、依據及目的並非相同，行為人之同一事實行為均違反數法律規定，行政機關分別予以裁罰，自不生一事數罰之問題（台中高等行政法院92年度訴字第815號判決參照）。
３、查醫療法第18條第1項前段：「醫療機構應置負責醫師1人，對其機構醫療業務，負督導責任」、同法第57條：「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務」、同法第103條第1項第1款：「有下列情形之一者，處新台幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：1、違反．．
．第57條．．．」，而全民健康保險法第72條第1項規定：
「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以
2倍罰鍰」。前者處罰之行為在疏於督導，範圍較廣，後者則在虛報而領取保險給付或醫療費用；前者構成要件為負責醫師或醫療機構未善盡督導責任，後者則為有虛報醫療費用之事實，並因而詐得保險給付或醫療費用；前者依據醫療法，後者依據全民健康保險法；前者管制目的在課予負責醫師及醫療機構督導責任，後者則重在懲罰虛報費用、詐領保險給付或醫療費用之行為；前者違反時之處罰方式為處5萬元以上25萬元以下固定範圍之罰鍰，後者則按詐領數額處以2倍罰鍰，詐領數額越多，罰鍰金額越高。二者處罰之行為、要件、依據及目的均不相同，自不生一事二罰之問題。
４、「督導不周」與「虛報、詐領醫療費用」屬不同行為：
⑴、原告稱其因對所屬受僱醫師王儷臻督導不周，違反醫療法第
18條第1項、第57條規定，遭台北市衛生局依醫療法103條第1項第1款處5萬元罰鍰云云，此部分未見原告提出相關資料，以實其說。
⑵、違反醫療法第57條「督導不周」任由所屬醫事從業人員未依
各該專門職業法規（即醫師法）執行業務，其範圍涵蓋甚廣，諸如：違反醫師法第25條第3款「非屬醫療必要之過度用藥或治療行為」、同條第4款「執行業務違背醫學倫理」、同條第5款「前4款及第28條之4各款以外之業務上不正當行為」、同法第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書」等。查王儷臻醫師給予病患非醫療必要之藥品、製作不實之病歷，違反醫師法上開規定，原告因「未善盡督導責任」，任由所屬從業人員未依醫事專門職業法規（即醫師法）執行業務，而受台北市衛生局處罰鍰（原告就被台北市衛生局處罰鍰、罰鍰數額及繳納事實均未舉證）。
⑶、原告以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而「領取保
險給付或申報醫療費用」，經被告依全民健康保險法第72條第1項規定按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰。
⑷、原告「未善盡督導責任」，任由王儷臻醫師給予病患非醫療
必要之藥品、製作不實之病歷等未依醫事專門職業法規執行業務，嗣又持虛偽之證明、報告、陳述而向被告「詐領保險給付及虛報醫療費用」。上開2行為有先後之別、構成要件亦不相同，原告未善盡督導責任，任由所屬醫師未依醫師法執行業務，雖致病患於健保IC卡中留下不實之就診紀錄，影響病患日後於其他醫療院所就診時，無法獲得正確的診斷或於請領商業保險金時，權益受損等；惟如原告無後續虛報醫療費用及詐領保險給付之行為，健保資源即不致遭到濫用，是兩者顯係各別行為，依行政法罰第25條應分別處罰，自無一事不二罰之適用。
５、全民健康保險法第72條第1項所定罰鍰，係按領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰並非定額，無法與醫療法第103條第1項所定「新台幣5萬元以上25萬元以下」定額罰鍰相較，自無行政法罰第24條第1項前段所稱之「法定罰鍰額最高」可言。
(四)被告處原告停止特約2個月部分，未違反比例原則：
１、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條：「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1至3個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1至3個月：．．．6、登錄保險對象保險憑證，換給非對症之藥品、營養品或其他物品．．．8、未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。9、其他以不正當行為或以虛偽之証明、報告或陳述，申報醫療費用．．．」，又依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準第2點：「保險醫事服務機構經查有本辦法第66條第1項第1款至第4款情事之一者，處停止特約1個月。如有同條項第5款至第9款情事之一者，依其情節處停止特約1至3個月」，本件停止特約2個月，仍在上開辦法及裁量基準所定範圍內。
２、依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準第6點：「依第3點或第4點規定，應處停止特約1個月或2個月之保險醫事服務機構，如其主要違規類型有下列情事之一時，得加重其停約之月數：1、收集保險對象之保險憑證。2、登錄保險對象之保險憑證，而換給其全民健康保險不給付、非對症之藥物或物品。．．．5、未診治保險對象，卻自創就醫序號，而虛報醫療費用」。查本件原告所屬醫事人員王儷臻醫師自承有收集保險對象 林蓮海 、 陳彩鳳 、 蕭美惠 、 林郭麗華 、 林幸慧 、 梁介聰 、 梁羽承 、 梁安杰 、 邱智仁 、 秋瑀辰 、 邱昱晴 等多人之保險憑證之行為，原告亦自承王儷臻醫師登錄保險對象之保險憑證（即刷健保卡）以換取貼布之情形，渠2人均表示保險對象並未就醫，且渠等所述與保險對象之供述相符，原告既符合3項加重事由，依上開基準自應加重其停約月數，是本件停止特約2個月，未違反比例原則。
３、依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準第7點：「保險醫事服務機構於本局訪查時，坦承違規事實，態度誠懇友善，並配合繳回其不當申報之費用者，得減輕其停約之月數」，並非強制規定，被告就是否減輕停約之月數仍有裁量空間。又王儷臻醫師就被告隨機抽查而查獲部分，雖曾坦承違規事實，惟就被告未查獲部分（一般而言隨機抽查僅能發現小部分），則未坦承，難認其已坦承所有違規事實，並配合繳回其不當申報之費用。另被告就原告診所隨機抽查24名病患，即查獲13人有違規情事，比例非低，如以違規之查獲率觀之，並無減少停約月數之必要。
４、被告就長庚醫院放射線科虛報案，原處停止特約3個月，嗣因全民健康保險審議委員會考量長庚醫院全院各科別所屬急診、門診及住院診療業務之運作遂行，兼顧醫療公益目的，而改予停止特約放射線科之全身型電腦斷層造影（CT）、磁振造影（MRI）檢查項目1個月。此乃因該院放射線科該檢查項目停止特約影響病患人數眾多，而經健保爭審會核減停止特約期間，並非被告本意。兩者情形不同，自無違反比例原則。
理由
壹、兩造陳述要旨：
一、原告主張全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條有關停止特約之規定，違反法律保留原則及法律授權明確性原則，伊對其受僱醫師王儷臻並未督導不周，原告就系爭「詐領保險給付及虛報醫療費用」行為並無故意或過失，原處分違反一事不二罰原則、比例原則等語。
二、被告則以全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條有關停止特約之規定，未違反法律保留及授權明確性原則，原告對系爭「詐領保險給付及虛報醫療費用」顯有過失，且原告前因「未善盡督導責任」，任由王儷臻醫師未依醫事專門職業法規執行業務，因而台北市政府認定違反醫療法第57條，及本件「詐領保險給付及虛報醫療費用」而被停止特約，係不同之2行為，並未違反一事不二罰原則，原處分亦未違反比例原則等語置辯。
貳、兩造不爭之事實及兩造爭點：如事實概要欄所述之事實，業據提出保晟門診收入月報表、業務訪查訪問紀錄、受理檢舉違規案件登記表、受理民眾電話反映事項處理紀錄單、病歷表、就醫紀錄明細表為証，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條有關停止特約之規定，是否違反法律保留原則及法律授權明確性原則？
二、原告就「詐領保險給付及虛報醫療費用」之行為有無故意或過失？
三、原處分是否違反「一事不二罰原則」？
四、原處分是否違反「比例原則」？叄、本院之判斷：
一、本件應適用之法條與法理：
（一）全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第72條前段規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰；．．．。」
（二）全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條第1項規定：「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1至3個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1至3個月：．．．6、登錄保險對象保險憑證，換給非對症之藥品、營養品或其他物品。．．．8、未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。9、其他以不正當行為或以虛偽之証明、報告或陳述，申報醫療費用者。．．．」
（三）全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第70條規定：「保險醫事服務機構受停止或終止特約者，其負責醫事人員或負有行為責任之醫事人員，於停止特約期間或終止特約之日起1年內，對保險對象提供之醫療保健服務，不予支付。．．．」
二、全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條有關停止特約之規定，未違反法律保留及授權明確性原則：
（一）依司法院釋字第612號解釋：「憲法第15條規定人民之工作權應予保障，人民從事工作並有選擇職業之自由，如為增進公共利益，於符合憲法第23條規定之限度內，對於從事工作之方式及必備之資格或其他要件，得以法律或經法律授權之命令限制之。其以法律授權主管機關發布命令為補充規定者，內容須符合立法意旨，且不得逾越母法規定之範圍。其在母法概括授權下所發布者，是否超越法律授權，不應拘泥於法條所用之文字，而應就該法律本身之立法目的，及整體規定之關聯意義為綜合判斷‧‧‧。」
（二）全民健康保險法第55條第2項明定：「前項保險醫事服務機構之特約及管理辦法，由主管機關定之」，依法律整體解釋，應可推知立法者就保險人與醫事服務機構間之特約、不予特約、停止特約、終止特約、不得特約等事項，有意授權主管機關定之，以達成有效管理醫事機構之授權目的。同法第72條規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰；其涉及刑責者，移送司法機關辦理。保險醫事服務機構因此領取之醫療費用，得在其申報應領費用內扣除」，亦可知虛報醫療費用、詐領保險給付，係全民健康保險法所明文禁止之行為，以之作為停止特約之要件，不違反該法授權主管機關定訂全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法之授權目的。蓋若保險人如於醫事服務機構或其從業人員有此等危害健保財務健全之重大違法行為時，仍不得停止特約，顯無從達到遏止違法行為、有效管理醫事服務機構之授權目的，全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條有關停止特約之規定，自未違反法律保留及授權明確性原則。
三、原告就「詐領保險給付及虛報醫療費用」之行為縱無故意亦有過失：
（一）按一般商業保險制度之給付程序，係於保險事故發生時，先由保險人認定約定之保險事故是否發生，並依個別保險契約決定是否及如何理賠，因而保險人在事故認定及給付決定上，縱令受到保險契約之限制，仍處於優勢或主導之地位。反觀全民健保制度因屬於社會保險之一環，而其制度設計雖亦係從保險之觀點出發，惟在制度上其保險事故實際上是由被保險人自行認定，並由於實際提供給付者係保險醫事服務機構，因而不待保險人之核定，即由保險醫事服務機構先行提供醫療及藥品之給付，保險人無法掌控保險給付之過程，且負擔甚高之風險與責任。因此在健保制度設計上，必須「透過對保險醫事服務機構之嚴格監督」，以強化保險人之角色功能。易言之，在健保制度所具有之社會保險之特質下，人數眾多、需求各異之被保險人既然在理論上及實務上，均難於受領保險給付時受到保險人之掌控，則為求健全經營，乃被轉化成保險人對保險醫事服務機構之掌控，即保險人透過數量較為有限的保險醫事服務機構的管理，以回復前開保險法律關係現實不對等性，並進而抑制保險給付之不法與不當的需求，從而直接提供健保給付之醫事服務機構，必須以嚴格之標準把守給付關口，健保給付既係由醫事機構所受領，非受僱醫師所受領，醫事服務機構於受領健保給付之同時，自不得輕易以「無法監督受僱醫師行為」為由，而免除特約之責任。
（二）本件訴外人王儷臻醫師於94年12月12日業務訪查時供稱：「．．．本診所提供之病歷首頁（病患基本資料）與初診記載，筆跡一致相符者，為親友介紹前來提供健保卡，經取卡後之後，換取貼布數片不等，非因病就醫．．．」，可知王儷臻醫師自創就醫紀錄部分，病患之基本資料係由其自行填寫，與一般正常初診時，由病患填寫基本資料之情形不同，原告對於諸多病患之基本資料均為王醫師之字跡，均未察覺虛報異狀（或察覺仍未制止），因而導致「詐領保險給付及虛報醫療費用」之結果，縱無故意亦有過失。何況原告就其診所之藥品存量控管、病歷管理、有無實際掛號及掛號費收入等，均應有所控管，原告並未舉証証明已盡監督之能事，其就王儷臻醫師登錄保險憑證換給非對症之藥品（如貼布）、自創就醫紀錄虛報醫療費用進而導致「詐領保險給付及虛報醫療費用」之行為，原告自應負故意、過失之責任，原告主張其不知情也非共犯，不應受罰云云，不足採信。
四、原處分並未違反「一事不二罰原則」：
（一）按行政法上之「一事不二罰」之原則，係指行為人同一事實行為，違反數法律規定，而此法律規範之對象及所欲達成之行政目的係屬同一，行政機關對此同一行為，不得再為重複處罰而言。如數法律規定處罰之行為、要件、依據及目的並非相同，行為人之同一事實行為均違反數法律之規範目的，行政機關分別予以裁罰，自不生一事數罰之問題。
（二）按醫療法第18條第1項前段：「醫療機構應置負責醫師1人，對其機構醫療業務，負督導責任」、同法第57條：「醫療機構應督導所屬醫事人員，依各該醫事專門職業法規規定，執行業務」、同法第103條第1項第1款：「有下列情形之一者，處新台幣5萬元以上25萬元以下罰鍰：1、違反．．．第57條．．．」，其範圍涵蓋甚廣，諸如：
違反醫師法第25條第3款「非屬醫療必要之過度用藥或治療行為」、同條第4款「執行業務違背醫學倫理」、同條第5款「前4款及第28條之4各款以外之業務上不正當行為」、同法第28條之4第5款「出具與事實不符之診斷書」等，其構成要件為負責醫師或醫療機構未善盡督導責任，所處罰之行為在「疏於督導」，與健保資源無關，處罰方式則為處5萬元以上25萬元以下固定範圍之罰鍰。而全民健康保險法第72條第1項規定：「以不正當行為或以虛偽之證明、報告、陳述而領取保險給付或申報醫療費用者，按其領取之保險給付或醫療費用處以2倍罰鍰」，其構成要件則需「虛報醫療費用，並因而詐得保險給付或醫療費用」，處罰目的則在於虛報而領取保險給付或醫療費用，以避免健保資源遭到濫用，並按詐領數額處以2倍罰鍰，詐領數額越多，罰鍰金額越高，二者處罰之行為、要件、依據及目的均不相同，自不生一事二罰之問題。原告主張同一行為業經台北市衛生局依反醫療法第103條第1項第1款規定，處50,000元罰鍰，原處分再為處罰，係一事二罰云云，尚不足採。
五、原處分並未違反比例原則：
（一）按全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條：「保險醫事服務機構於特約期間有下列情事之一者，保險人應予停止特約1至3個月，或就其違反規定部分之診療科別或服務項目停止特約1至3個月：．．．6、登錄保險對象保險憑證，換給非對症之藥品、營養品或其他物品．
．．8、未診治保險對象，卻自創就醫紀錄，虛報醫療費用。9、其他以不正當行為或以虛偽之証明、報告或陳述，申報醫療費用．．．」，又依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準第2點：「保險醫事服務機構經查有本辦法第66條第1項第1款至第4款情事之一者，處停止特約1個月。如有同條項第5款至第9款情事之一者，依其情節處停止特約1至3個月」，本件停止特約2個月，仍在上開辦法及裁量基準所定範圍內。
（二）依全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第66條違規處分裁量基準第6點：「依第3點或第4點規定，應處停止特約1個月或2個月之保險醫事服務機構，如其主要違規類型有下列情事之一時，得加重其停約之月數：1、收集保險對象之保險憑證。2、登錄保險對象之保險憑證，而換給其全民健康保險不給付、非對症之藥物或物品。．
．．5、未診治保險對象，卻自創就醫序號，而虛報醫療費用」。查本件原告所屬醫事人員王儷臻醫師自承有收集保險對象林蓮海、陳彩鳳、蕭美惠、林郭麗華、林幸慧、梁介聰、梁羽承、梁安杰、邱智仁、秋瑀辰、邱昱晴等多人之保險憑證之行為，符合前揭基準之3項加重事由，依上開基準自應加重其停約月數，本件僅停止特約2個月，未違反比例原則。
（三）至長庚醫院放射線科虛報案，經被告處分停止特約3個月，嗣因全民健康保險審議委員會考量長庚醫院全院各科別所屬急診、門診及住院診療業務之運作遂行，兼顧醫療公益目的，而改予停止特約放射線科之全身型電腦斷層造影
（CT）、磁振造影（MRI）檢查項目1個月，乃因公益目的，與本件情形有別，原告主張應比照處罰云云，尚無足採。
（四）又原告可資服務之病患來源甚多，非必以被告之被保險人為唯一對象，且停止特約期間，病患得自費看診，原告仍可執行業務。其雖經停止特約2個月，縱令原告收入暫時減少，尚不致對原告之生存權、營業權造成重大危害。原處分處以停止特約2個月，對原告生存權、營業權之限制，亦未逾必要之程度。
六、從而，原處分並無不法，爭議審定及訴願決定遞予維持，亦稱正確。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國96年10月3日
第二庭審判長法官徐瑞晃
法官蕭惠芳法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年10月3日
書記官簡信滇