臺北高等行政法院99年度訴字第248號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第248號判決

裁判日期：民國99年06月17日

裁判案由：撤銷土地徵收

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第248號99年6月3日辯論終結原告甲○○
乙○○丙○○被告內政部代表人戊○○○○○○住同上訴訟代理人辛0000000000
庚○○上列當事人間撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國98年12月14日院臺訴字第0980098624號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：原告丙○○經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第218條、民事訴訟法第38
6條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、事實概要：臺北市政府為興辦臺北都會區大眾捷運系統新莊線民權西路站、中山國小站、松江南京站、忠孝新生站工程，報經被告以民國（下同）91年11月7日台內地字第0910062063號函核准徵收取得臺北市○○區○○段○○段86-1地號（分割自同小段86地號，86地號重測前為蓬萊段315號）等17筆土地地上權，交由臺北市政府91年11月15日府地四字第09125944000號公告。旋臺北市政府發現臺北市○○區○○段○○段86-1地號土地（下稱系爭土地）於49年辦理拓築民權路工程，已完成徵收所有權，無需徵收取得地上權，報經被告內政部以98年4月6日台內地字第0980065856號函准予撤銷徵收取得地上權之處分（下稱原處分），交由臺北市政府於98年5月19日以府地四字第09831324900號公告，同日以府地四字第09831324901號函請系爭土地原土地所有權人 劉煙 輝之繼承人 陳美雪 、 陳成受 、 陳偉仁 、 董陳麗花 、陳慶宗、 陳素紅 、 陳麗嬌 、 陳志偉 、 陳黃彬 、 陳俊仁 及原告等繳回系爭土地徵收取得地上權之補償費。原告不服，以臺北市政府於49年間完成系爭土地徵收，惟迄97年間始辦理所有權移轉登記，間隔長達近50年，相關人員應負行政疏失之責；撤銷徵收取得地上權，罔顧人民對行政機關行使徵收及土地登記公示原則之信賴利益，系爭土地是否於49年間即由被告臺北市政府完成徵收，年代久遠，原土地所有權人之繼承人無法知悉，臺北市政府於91年間公告徵收取得系爭土地地上權，其等或本人或被繼承人具領徵收地上權補償款，並無行政程序法第119條信賴不值得保護之情形，本案撤銷徵收取得地上權之處分，對維護政府公信力之公益顯有重大危害，符合同法第117條不得撤銷之要件，本案復違反同法第121條2年除斥期間之規定，請查核臺北市政府49年間完成徵收之相關憑證云云，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
三、本件原告起訴主張略以：原告丙○○未於言詞辯論期日到庭，據其與其他原告提出之書狀及真意陳述略以：
（一）有關臺北市政府地政處是否有明顯行政疏失，以及若有行政疏失是否應負行政疏失責任之爭議。
１、按我國現行民法規定，不動產物權之變更以完成地政機關之相關登記為要件，從而維護土地登記之公示原則，乃為我國各級政府地政機關責無旁貸之職責，即使是政府運用公權力介入徵收土地，可依民法第759條原始取得其所有權，仍不得有違不動產物權變更以登記為要件之公示原則。蓋根據現行土地登記規則第99條規定「因徵收或照價收買取得權利者，直轄市、縣（市）地政機關應於補償完竣後一個月內，檢附土地清冊及收受之權利書狀，囑託登記機關為所有權登記或他項權利之塗銷或變更登記」。據此原告認為，臺北市政府雖宣稱早於49年已完成 劉煙輝 系爭土地所有權之徵收，但卻延遲至97年才完成辦理其所有權移轉登記，其完成徵收與辦理所有權移轉登記之期間竟間隔長達近50年。由此顯示，臺北市政府明顯有未依土地登記規則第99條規定，囑託相關機關辦理該徵收土地所有權移轉登記之行政疏失。為此原告認為，臺北市政府應依土地法第68條及其他相關法規之規定，負所有行政疏失責任。
２、尤有甚者，嗣後臺北市政府在經查知，劉煙輝該筆土地已於49年完成所有權徵收，從而知悉其明顯有前述行政疏失。為此，臺北市政府本應自行檢討其應負行政疏失責任，並尋求其他更合理之行政救濟措施。惟被告內政部在97年臺北市政府逕行完成補辦該筆徵收土地所有權移轉登記之後，乃罔顧人民對政府運用公權力行使土地徵收的信賴利益，以及人民對地政機關土地登記公示原則的信賴利益，更逕行爰引土地徵收條例及其施行細則相關條款，提出本案撤銷徵收之行政處分，從而嚴重損害政府憑以施政之公信力，此當為臺北市政府及被告內政部更應被予以追究之行政疏失。
（二）有關本案91年11月15日臺北市政府捷運局對於前揭劉煙輝系爭土地地上權之徵收是否為有法定效力之合法徵收，以及合法徵收之行政處分是否不得撤銷並應改採廢止處分之爭議。
１、雖然依原始徵收憑證資料足以證明，系爭土地所有權確實已於49年為臺北市政府所徵收，從而依土地法第235條規定，被徵收土地之所有權人劉煙輝對於其土地之權利義務，於應受補償發給完竣時之49年終止；另依民法第759條規定，臺北市政府亦得以原始取得該筆土地之物權。惟在97年臺北市政府補辦完成該筆徵收土地所有權移轉登記前，臺北市政府捷運局於91年對該筆土地之地上權再次徵收為他項權利設定之處分，是否為無法定效力而得以撤銷其徵收，仍可能違反民法第759條後段規定「非依法律行為（如公用徵收）取得物權者，非經登記，不得處分其物權」之規定效力。蓋參照大法官謝在全之見解，非因法律行為（如本案之原公用徵收）而取得之物權，物權人如未經登記即為處分，其處分之當事人與土地登記簿之記載不符，地政機關因失誤而完成其處分登記，如本案核准臺北市捷運局為徵收其地上權之他項權利登記，其效力究為如何，此乃涉及民法第759條規定「非經登記，不得處分」之規範意旨。按民法第759條之規範意旨，應係在貫徹不動產物權變動之公示原則。就此而論，非因法律行為取得物權者，未經登記而處分其物權，雖係違反民法第759條之強制規定，但如其處分行為業已完成時，應適用民法第71條但書之規定，視為有效。事實上，此種完成處分之情形，如非出於地政機關疏失或錯誤，通常不致發生。茲既因登記而完成處分行為，乃應承認其效力，以確保法律行為之安定性；且倘屬有權處分，亦無僅因處分前未登記其物權而否定其效力之必要。（參照謝在全「民法第759條爭議問題研究」）
２、此外，依土地法第228條以及土地徵收條例第24條之規定「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿為準。……」。準此原告認為，91年臺北市捷運局對劉煙輝原所有土地地上權徵收，因在其公告徵收當時土地登記簿所載該筆土地所有權人仍為劉煙輝，故基於維護土地登記公示原則之公信力，該筆土地地上權徵收雖屬重複徵收，但在臺北市捷運局徵收當時仍應為有法定效力之合法徵收，臺北市政府及內政部不得任意予以撤銷。
３、再者，即使事後核實劉煙輝系爭土地為錯誤之重複徵收，從而臺北市政府在97年完成所有權登記後，本於行政權得依法爰引土地徵收條例第49條，對該筆土地地上權提出撤銷徵收之處分。惟根據大法官翁岳生之見解，土地徵收條例第49條專章所載「撤銷徵收」係由原核准土地徵收之機關，於一定要件下，將原本合法之徵收處分，嗣後除去其效力，其性質應屬於行政機關依職權對合法行政處分所為之「廢止」，與行政機關本於職權就「違法」之行政處分嗣後予以除去之「撤銷」有所不同，特別是新制定之行政程序法對此已有明定，故為避免概念上之混淆，且合乎行政程序法之規定，實應將「撤銷徵收」改為「廢止徵收」，始為正辨（參翁岳生「行政法」下冊頁000000000）。
準此，就本案有關撤銷臺北市捷運局依法徵收劉煙輝原所有土地地上權之合法行政處分，臺北市政府亦應遵照行政程序法規定，將其撤銷徵收處分改為廢止徵收處分。
（三）有關本案劉煙輝各相關繼承人，是否應負返還已領徵收補償費之責任，以及其再繼承人應負返還責任範圍之爭議。
１、依行政程序法第127條規定，基於撤銷與廢止行政處分乃與公法上不當得利請求權相連結而不可分。因此，若本案91年臺北市政府捷運局對於前揭劉煙輝原有土地地上權之徵收，非為無法定效力之違法徵收，從而依行政程序法不得為撤銷徵收之行政處分，而應改採廢止徵收之處分，則依行政程序法第125條有關廢止處分無溯及既往效力之一般原則性規定，本案臺北市政府基於該撤銷處分（實為廢止處分），要求原受領劉煙輝系爭土地地上權徵收補償費之各相關繼承人返還原領補償款，亦將因此而喪失其請求權，為此本案各繼承人應無返還已領補償款之責任。
２、再者，就本案許多再繼承人而言，因其當時均未具領相關徵收補償款，再繼承人對於本案所涉之收受補償款若有返還責任，依民法第1148條與1153條之規定，其責任範圍亦應僅以因繼承所得遺產為限，負清償責任。從而若本案所涉原具領補償款之繼承人並無可供繼承之財產所得遺留給其再繼承人，則本案再繼承人即應無代其返還已領徵收補償款之責任。
３、另依行政程序法第121條規定，本件台北市政府91年間即辦理土地徵收登記，但被告延遲至97年完成辦理劉煙名下土地所有權移轉登記，再於98年5月報准撤銷本件土地地上權徵收之原處分，早逾行政程序法2年除斥期間，故被告依行政程序法所為之撤銷處分違法。
（四）綜上所述，原告之訴有理由，依法提起撤銷訴訟，聲明求為判決：１、撤銷訴願決定及原處分。２、訴訟費用由被告負擔。
四、被告內政部答辯略以：
（一）查行為時民法第759條規定：「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」土地徵收係原始取得土地所有權，不以完成徵收登記為生效要件。次查土地徵收條例第57條第1項規定：「需用土地人因興辦第三條規定之事業，需穿越私有土地之上空或地下，得就需用之空間範圍協議取得地上權，協議不成時，準用徵收規定取得地上權。……」本案既經臺北市政府查明，系爭土地已由該府於49年完成土地徵收程序，即由該府原始取得土地所有權。惟當時未辦理徵收登記，該府於91年為興辦捷運系統工程，將系爭土地誤為私有土地而錯誤徵收地上權，違反前開法律規定。至原告提出臺北市政府違反土地登記規則第99條規定，未於補償完竣1個月內囑託辦理徵收登記乙節，查行為時35年10月2日公布施行之土地登機規則第19條規定：「因徵收土地為所有權移轉之登記，得僅由權利人聲請之。」次依行政院61年10月14日台61內9954號令規定：「凡政府機關依法徵收土地公告期滿補償完畢，該管市縣地政機關應於1個月內將被徵收土地列冊同原土地所有權狀令由該管地政事務所依職權逕為所有權移轉之登記。」次查69年1月23日修正之土地登記規則第78條規定：「因徵收或照價收買取得土地權利者，市縣地政機關應於補償完竣後一個月內，連同被徵收或收買土地清冊及權利書狀，囑託登記機關為所有權登記，或他項權利之塗銷或變更登記。」臺北市政府於49年完成徵收程序後遲至97年始將系爭土地登記為市有，僅生未經登記不能處分其物權之情事，徵收前原土地所有權人權利並未受到損害。
（二）依行政程序法第117條規定，違法行政處分，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷。次依土地徵收條例第57條第1項規定，需用土地人得徵收「私有土地」之地上權。
被告內政部91年11月7日台內地字第0910062063號函核准徵收系爭土地地上權部分，係錯誤徵收公有土地之地上權。被告內政部98年4月6日台內地字第0980065856號函撤銷徵收系爭土地地上權，依法並無不合。
（三）綜上所述，原告之訴為無理由，聲明求為判決：１、駁回原告之訴。２、訴訟費用由原告負擔。
五、本件應適用之法律及本院見解：
（一）按「國家因左列公共事業之需要，得依本法之規定徵收私有土地。……（第2款）二、交通事業。……」為土地法第208條第2款定有明文。「不動產物權，依法律行為而取得、設定、喪失及變更者，非經登記，不生效力。」又「因繼承、強制執行、徵收、法院之判決或其他非因法律行為，於登記前已取得不動產物權者，應經登記，始得處分其物權。」民法第758條第1項、第759條亦定有明文。另參照土地徵收條例第20條、21條法律規定可知，公用徵收之土地，於補償費發給完竣完畢時，用地機關關取得被徵收土地之所有權，僅未經登記不得加以處分而已。
（二）「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「第一百十七條之撤銷權，應自原處分機關或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」行政程序法第117條、第121條第1項定有明文前行政程序法第121條第1項所謂「撤銷原因」，乃指行政處分係屬違法而應予撤銷之原因，包括認定事實及適用法規之瑕疵；至於行政程序法第117條但書各款所規定者，乃阻卻撤銷權發生之事由，並非「撤銷原因」，因此不論是受處分人或原處分機關或其上級機關，何時知悉行政處分存有阻卻撤銷權發生之事由，與開始起算撤銷權之除斥期間無涉，不得謂原處分機關或其上級機關對前開阻卻撤銷權發生事由併已知悉後，始得開始起算撤銷權行使之除斥期間。又上述違法行政處分是否依職權撤銷，原則上委諸行政機關裁量，但有該條但書之情形者，則不得撤銷。
（三）再按「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。
三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第123條定有明文。從而廢止行政處分乃係針對合法之行政處分而言，苟行政處分為違法，應對之為撤銷行政處分等，自無適用此廢止規定之餘地。
六、兩造對事實概要欄記載及下開事實均不爭執，並有原告提出之臺北市政府98年5月19日府地四字第09831324901號函、臺北都會區大眾捷運系統新莊縣民權西路站、中山國小站、松江南京站、忠孝新生站工程用地撤銷徵收土地地上權應繳還補償地價清冊、原告98年5月30日函、臺北市政府98年6月月18日府地四字第09831532200號函、臺北市政府92年7月2日府地三字第09215675300號函、劉煙輝繼承系統表乙份、臺北市○○區○○段○○段86-1、86-0號土地登記第二類謄本、訴願決定書、內政部98年8月11日台內訴字第0980150307號函、臺北市政府98年5月19日府地四字第09831324
900號公告、內政部99年3月26日台內訴字第0980148670號訴願決定書（案號：0000000000）；被告及臺北市政府提出之臺北市政府99年3月1日府地用字第09900558100號函、內政部91年11月7日台內地字第0910062063號函、臺北市政府91年11月15日府地四字第09125944700號公告、補償費保管專戶領款單、臺北市政府49年9月24日徵收公告剪報、 劉有妹 49年12月6日領款資料、內政部98年4月6日台內地字第0980065856號函、丙○○及甲○○臺灣郵政掛號郵件回執單、內政部72年7月29日台內地字第173605號函乙份、內政部98年3月25日內部簽稿、內政部土地徵收審議委員會第20
9次會議紀錄、臺北市政府98年3月11日府捷權字第0983497300號函、內政部98年1月23日台內地字第0980017646號函、臺北市政府97年1月17日府捷權字第09830102300號函、臺北市政府地政處97年11月2日北市地四字第09732907700號函、原告丙○○申請書、臺北市臺北都會區大眾捷運系統新莊縣民權西路站、中山國小站、松江南京站、忠孝新生站工程撤銷徵收土地地上權案卷、原告丙○○代領委託書、原告丙○○印鑑證明（以上均為影本）等件附本院卷及原處分卷可查，自足認為真實。
（一）系爭土地前於49年間臺北市政府為辦理拓築民權路（民權路打通）工程，以49年9月24日北市地用字第61019號公告徵收（徵收範圍包含劉煙輝所有重測○○○區○○段○○○○號土地；即重測後○○○區○○段○○段○○○號，91年間分割出本件系爭土地），而系爭土地之徵收補償費業由劉煙輝之繼承人即原告丙○○委託訴外人劉有妹於49年12月6日領畢，故系爭土地已完成徵收補償程序畢。惟尚未為徵收之土地登記。
（二）臺北市政府為興辦「臺北都會區大眾捷運系統新莊線民權西路站、中山國小站、松江南京站、忠孝新生站工程」後，嗣發現系爭土地早完成徵收補償程序，乃囑託臺北市建成地政事務所於97年11月11日辦竣系爭土地徵收移轉登記，故無需徵收前述91年間之地上權徵收，乃以98年3月11日府捷權字第09830497300號函報內政部，請求撤銷11月15日府地四字第09125944700號公告徵收，公告期間自91年11月16日起至91年12月15日止。嗣因系爭土地之徵收補償費逾期未領，臺北市政府乃依土地徵收條例第26條規定存入保管專戶，並由劉煙輝之繼承人（包含原告等人）按應繼分於92年7、8月間領訖。
（三）臺北市政府於97年間清理舊案，發現系爭土地早經徵收並核發補償金畢，乃由臺北市政府地政處以97年11月7日以北市地四字第09732359401號函囑託臺北市建成地政事務所，於97年11月11日將系爭土地以土地徵收為由移轉登記為臺北市政府所有。
（四）嗣臺北市政府系爭土地業於49年徵收，並於97年辦竣徵收前經報奉內政部以91年11月7日台內地字第0910062063號函，核准徵收系爭土地之地上權，並經臺北市政府以91年系爭土地之地上權徵收。嗣內政部經土地徵收審議委員會第208次會議決議，乃以98年4月6日台內地字第0980065856號函，核准撤銷系爭土地之徵收地上權。臺北市政府旋據以98年5月19日府地四字第09831324900號公告撤銷徵收系爭土地地上權，並以98年5月19日府地四字第09831324901號函通知劉煙輝之繼承人（含原告）略以：「…
三、查臺端係劉煙輝之繼承人，請臺端等於收到本通知之翌日起6個月內將原領之徵收補償價款〈詳附撤銷徵收土地地上權應繳還地價清冊〉繳回原用地機關本府捷運工程局…。」
七、經查本件事實經過詳如上述，即系爭土地所有權早經於49年間由臺北市政府依法發給土地徵收補償費而取得所有權，並於97年間登記完竣，從而被告91年間再就所有權為臺北市政府之系爭土地，被告再以91年11月7日台內地字第0910062063號函，核准徵收系爭地上權之部分，認為系爭土地仍屬劉煙輝之繼承人即原告等人所有，即有認定事實及適用法規之瑕疵，核屬違法之徵收行政處分，參照前揭法律規定及說明，被告以原處分將前開徵收地上權處分違法部分（即本件系爭土地地上權徵收部分）予以撤銷，即屬有據。
八、原告雖主張臺北市政府（地政處）本件應負行政疏失責任，且被告原處分違反原告對政府運用公權力行使土地徵收及土地登記公原則之信賴利益；而本件原處分不能撤銷而改採廢止處分，故被告不得任意撤銷原處分，而改為廢止徵收處分，同時原告等劉煙輝相關繼承人，無庸負返還已領徵收補償費之責任云云，惟查：
（一）按法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第
120條及第126條等關於行政處分之「信賴保護原則」相關規定之所由設。惟行政法上「信賴保護原則」，並不限於上開行政程序法之規定。凡人民因信賴行政機關所為「行政行為」之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，且無行政程序法第119條所列信賴不值得保護之情形，又其信賴利益保護之結果，並未對造成公益之重大危害者，且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則該行政行為即不得撤銷，以保護人民之信賴利益。查本件如前述，系爭土地之所有權，於49年間之土地徵收並發放補償費完竣時，即由用地機關即臺北市政府取得，僅因未經登記在97年11月11日以前尚不得加以處分而已。而原告等人為劉煙輝之繼承人，應概括繼受劉煙輝原登記於其名下之系爭土地所生之權利益務，且查被告為本件原處分時，系爭土地業已登記為臺北市政府所有，從而原告主張被告等政府機關運用公權力行使土地徵收及土地登記公示原則，足使其產生信賴利益云云，即因其不具有信賴基礎，無從構成信賴保護原則之要件及適用；又原告因概括承受劉煙輝就系爭土地之權利義務如上述，同理，系爭土地既於49年完成所有徵收程序，本件原告再主張土地登記公示效力，被告及臺北市政府不得要求返還91年間地上權徵收之補償費云云之主張，其信賴亦不值得保護，亦應敘明。
（二）本件91年間就系爭土地地上權之徵收之行政處分，因系爭土地所有權早為臺北市政府所有而明顯違法詳如上述；從而本件被告以原處分撤銷91年間違法之徵收地上權處分，自符合前開「廢止行政處分乃係針對合法之行政處分而言，苟行政處分為違法，應為撤銷行政處分等，自無適廢止規定之餘地」之法律說明。同理原告主張原處分應為廢止處分而非撤銷處分云云，自無所據。
（三）本件臺北市政府發現系爭土地未登記後，即行辦理系爭土地所有權之徵收登記如上述本院認定之事實，是並未逾越
2年除斥期間，參照前開行政訴訟法第121條、第117條規定之說明；是原處分尚無違背前開除斥期間。原告以臺北市政府早於91年間徵收時即應知悉，並認原處分逾越行政訴訟法第121條第1項期間云云，容有誤會。
（四）至原告主張本件系爭土地徵收登記，臺北市政府有疏失云云，尚非本件爭點，另查本件如前述，事證已臻明確，兩造間其餘攻搫、防禦方法，提出未經斟酌之證據，核均與判斷結果無涉，爰不一一敘明。
九、綜上，被告91年11月7日台內地字第0910062063號函核准臺北市政府徵收取得系爭土地之地上權，核有嚴重瑕疵，被告於法定除斥期間內以原處分加以撤銷，並未違法，訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷如聲明所示，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段判決如主文。
中華民國99年6月17日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官王立杰
法官楊得君法官洪遠亮上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年6月17日
書記官陳德銘