裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第2136號判決
裁判日期：民國94年10月11日
裁判案由：徵收補償
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第2136號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○○戊○○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○寅○○卯○○辰○○巳○○午○○未○○申○○酉○○○戌○○亥○○○天○○○地○○宇○○宙○○○玄○○黃○○Ａ○○Ｂ○○Ｃ○○Ｄ○○Ｅ○○Ｆ○○Ｇ○○Ｈ○○Ｉ○○Ｊ○○○Ｋ○○Ｌ○○Ｍ○○Ｎ○○Ｏ○○Ｐ○○○Ｑ○○Ｒ○○Ｓ○○Ｔ○○Ｕ○○Ｖ○○Ｗ○○Ｘ○○Ｙ○○共同訴訟代理人ｃ○○被告臺北縣政府代表人Ｚ○○代理縣長）訴訟代理人ｂ○○
ａ○○ｄ○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國93年4月20日台內訴字第0930003156號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：原告等共有臺北縣板橋市○○段第4崁小段103地號土地及其地上物（下稱系爭土地），經被告以民國（下同）92年11月13日北府地用字第0920683247號公告徵收作為臺北縣側環河快速道路第5標江翠路段工程用地，被告並以92年11月13日北府地用字第09206832473號函通知原告，原告等對地價補償僅按公告現值每平方公尺34,000元補償，而未予加4成補償，認損害渠等權益，於公告期間提出異議，被告乃提請93年1月2日臺北縣地價及標準地價評議委員會93年第1次會議復議，經決議：「一、本案經綜合考量結果，確有民眾所陳為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況發生，在本府相關單位及本評議會宥於內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函示，評議確定之加成補償成數不得更正相關單位間應互為協調溝通，而有一體之作為，故決議建請需地機關以公告現值之4成標準加發給救濟金．．．」，嗣原告等未待被告對渠等所提之異議案有所答復，即提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造之聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按憲法第22條、第23條，中央法規標準法第5條、第6條之
規定，及司法院釋字第390號解釋意旨，土地徵收之行政處分，有設定地位之效力，係屬創設處分，又其徵收須因公告或通知而成立，係屬要式處分。然被告於徵收案成立前，以都市計畫已辦理公開展覽與公開說明會為由，未依規定舉辦公聽會，確立其具體之徵收範圍與徵收之詳細理由，僅於協議價購會議簡略說明，然原告等因相關官員之怠忽公告與通知，均無法知悉，由被告無法提出各次都市計畫說明會之會議記錄可知，被告徵收聲請顯有違法。⒉又被告以區段徵收之補償方式，進行一般徵收之事實，實
不合理。系爭土地雖被劃設於區段徵收區，然其實際徵收目的確為進行道路用地之取得，依土地法僅得以一般徵收方式取得。被告雖於原告異議後，就加成補償費額改以救濟金方式給予，然其徵收補償方式究屬違法。
⒊系爭土地自70年被告辦理防洪三期工程，多次辦理徵收，
如「北區防洪三期工程中板橋堤防、中原堤防興建」、「板橋江翠區段徵收開發案」、「板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫」、「臺北縣側環河快速道路第五標江翠路段工程」等案，致原告無法確知其期程、範圍與工程細節。又相關都市計畫之限制，致系爭土地所有人土地利益與機會成本之喪失。被告以受到政府限制與政策影響之之不正常房屋交易價量估定系爭土地之公告現值，並按此金額估計徵收補償費額，未依照地價調查估計準則還原市場價格，致土地被徵收後，不足購回同等品質、同等面積與同等利用價值之土地。
⒋按被告原處分已違反法定之土地徵收要件：⑴徵收聲請過
程具有瑕疵。⑵徵收補償不合理。⑶徵收執行將妨害人民生存權。原告等訴請撤銷訴願決定及原處分顯有違誤，自屬有理。
㈡被告主張之理由：
⒈查系爭土地位屬板橋（江翠地區）都市○○○區○○○○
○道路第5標江翠路段工程用地，係於86年2月發布實施之「變更板橋都市計畫（部分行水區為都市發展用地）暨擴大板橋都市計畫（江翠地區）」所劃設，並按都市計畫法第19條及都市計畫法臺灣省施行細則第6條之法定程序，自83年9月5日起至83年10月4日辦理公開展覽30天，於83年9月23日假板橋市公所舉行公開說明會，並將公開展覽及說明會之日期與地點刊登於83年9月6日之台灣新聞報。
又本件已依都市計畫法舉辦公開展覽及說明會，故需地機關板橋市公所依土地徵收條例第10條第2項及土地徵收條例施行細則第14條第2項之規定，於報請目的事業主管機關許可前免舉行公聽會。
⒉次查系爭土地原屬非都市土地一般農業區用地（其中五福
新村為甲種建築用地），被告於86年6月23日發布實施「變更板橋都市計畫（部分行水區為都市發展用地）暨擴大板橋都市計畫（江翠地區）案」，將其納入板橋都市計畫內，考量該地區之計畫人口、公共設施容受力、整體開發上之效益等因素，該地區須提供公共設施上之回饋負擔始得維護該地區之整體環境品質。又為顧及區內現住居民之權益及該地區業已成為合法密集聚落之現況，業於91年12月18日發布實施之「變更板橋都市計畫（江翠北側地區）細部計畫（事業及財務計畫）配合變更主要計畫」案規定：「計畫區內公共設施用地必要時得改一般徵收方式取得」。被告以92年11月13日北府地用字第0920683247號函公告徵收，依土地徵收條例第30條規定以92年公告土地現值（不加成）作為徵收補償依據，原告等認不加成補償造成損害，於徵收公告期間提出異議，因同一徵收案之其他業主，亦於徵收公告期間提出異議，經被告查處後，仍為不服，因其異議訴求相同，乃併同提請臺北縣地價評議委員會93年第1次會議復議，被告並以92年12月26日北府地價字第0920779852號函請原告等列席陳訴意見，經該會審議略以：「依內政部訂頒『辦理更正公告地價、公告土地現值作業注意事項』之要件，有地價區段劃分錯誤及區段地價計算錯誤，本案屬公共設施保留地，依土地徵收條例第30條規定，以毗鄰非公共設施保留地平均計算，無上述要件，故無法辦理更正」，本件經綜合考量結果，確有民眾所陳同為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況發生，被告相關單位及臺北縣地價評議會因內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函釋「評議確定之加成補償數不得更正」，仍無法解決。被告基於評定當時不加成背景已不存在，應比照臺北縣其他預定徵收地區加4成補償，始為公平合理，故決議建請需地機關板橋市公所以公告現值之4成標準加發給救濟金補償。
⒊復查原告等於公告期間以補償費偏低及未予加4成補償為
由提出異議，經被告依土地徵收條例第22條規定提請臺北縣地價及標準地價評議委員會93年第1次會議復議結果：
「爰土地使用管制係為都市整體發展需要而訂定之規範，然就估價理論而言，效用決定價格，故土地使用強度為影響地價訂定之首要條件，合先敘明。查該區原屬都市計畫外一般農業區甲種建築用地，86年擴大板橋都市計畫納入江翠北側地區都市計畫，五福新村部分為縣側環快之道路用地，屬區段徵收區，餘經編為再發展區，其建蔽率為50%、容積率160%，92年公告土地現值為每平方公尺34,000元，目前多為老舊建物，亟待更新，相較於鄰近一般住宅區（板橋都市計畫）建蔽率為60%、容積率300%，92年公告土地現值為每平方公尺56,100元，其使用強度差異近2倍，其地價當有不同」，另按最高行政法院89年度判字第3134號判決，原告等認為地價偏低之情形，亦經臺北縣地價評議委員會再次審議並無不當，原處分自無不合。
理由
一、按土地徵收條例第30條第1項、第2項規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價」；「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之」又土地徵收條例第22條第1項、第2項規定：「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人」；「被徵收土地權利關係人對於徵收補償額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」
二、經查，本件原告等原有系爭土地，經被告以92年11月13日北府地用字第0920683247號公告徵收，被告乃按每平方公尺34,000元，提交臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會91年第8次會議評定以上開公告土地現值作為補償標準，不加成。原告等於公告期間以補償費偏低及未予加4成補償為由，提出異議，經被告依首揭條例22條規定提請93年1月2日臺北縣地價及標準地價評議委員會93年第1次會議復議結果仍維持原議，被告遂據以93年1月30日北府地價字第0930051003號函復原告等情，有上開徵收案函、通知函及公告可稽，並為兩造所不爭，堪認為實，原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張如事實欄所載。其中原告主張理由關於「原處分已違反法定之土地徵收要件及徵收聲請過程是否具有瑕疵」之爭議，屬對徵收行政處分不服，應由徵收行政處分之訴願管轄機關作成訴願決定後，再另案處理，不在本件審理範圍。是本件兩造爭執之要點為：本件補償費計算是否偏低，未予加4成補償是否合法？
三、本院判斷如下：
㈠、本件補償費計算是否偏低？
①、按土地徵收條例施行細則第31條規定：（第1項）「本條例
第三十條第一項規定之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，指毗鄰各非公共設施保留地區段地價之平均數；於每年編製土地現值時，依平均地權條例施行細則第六十三條規定計算之。」
②、經查，本案屬公共設施保留地，此有無妨礙都市計畫證明書
可稽，因徵收之道路用地屬帶狀保留地劃屬第304地價區段，依平均地權條例施行細則第63條第1項第4款規定，應以其毗鄰兩側非保留地之區段地價平均計算其補償地價，因第304地價區段毗鄰一側為非都市土地，而毗鄰另一側為住宅區區，其土地公告現值為每平方公尺34,000元，被告乃按每平方公尺34,000元，提交臺北縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會91年第8次會議評定以上開公告土地現值作為補償標準，並無不合。
③、原告雖主張：參考之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地
現值不合理云云，惟據為計算基礎之毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，既於當年度1月1日公告，該公告即為一般處分，原告並未於法定期間內為不服之表示，此經原告於言詞辯論期日自承在卷可稽，顯已發生形式確定力，則本件據以依平均地權條例施行細則第六十三條規定計算之系爭土地補償地價，自無從再爭執其取樣之違法與否，原告就補償費之主張，自屬無理。
④、原告等訴稱毗鄰之公共設施保留地與非公共設施保留地之公
告現值每平方公尺約在50,000至80,000元之間云云，查系爭土地原屬都市計畫外一般農業區甲種建築用地，92年公告土地現值為每平方公尺34,000元，目前多為老舊建物，亟待更新，相較於鄰近一般住宅區即板橋都市計畫，92年公告土地現值為每平方公尺56,100元，其使用強度差異近2倍，其地價當有不同，原告等所主張地區之繁榮程度或土地使用強度均較系爭土地為高，地價自當有所差異，併予指明。
㈡、未予加4成補償是否合法？
1、茲查憲法第七條所定平等原則，係為保障人民在法律上地位之實質平等，亦即法律得依事物之性質，就是事實情況之差異及立法之目的而為不同之規範，法律就其所定事實上之差異，亦得授權行政機關發布施行細則為合理必要之規定，此觀司法院釋字二一一、四一二號解釋意旨甚明。因此，平等原則之真意乃在於禁止恣意，要求「相同事情為相同處理；不同事情不同處理」，國家機關不得將與事物性質無關之因素納入考量，而作為差別處理之基準。另按行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的，且須依照平等及行政法上原理原則，與事物性質相關之因素納入考量，就具體案件事實上之差異及立法目的作合理不同處理，否則即構成裁量瑕疵之違法。蓋行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。惟裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有三種類型：「裁量怠惰」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第四條第二項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第二百零一條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，即為「裁量逾越」與「裁量濫用」所做規定，另基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「裁量怠惰」之瑕疵類型。
2、次按土地徵收條例第30條第2項之所以規定「必要時得加成補償之。」考其目的係因公告現值與市價尚有差距，為平衡地主權益，法律上因而有加成補償之規定。所稱「必要時得加成補償」係屬行政裁量之範圍，惟其裁量仍應受上開平等原則之拘束。則被告就系爭土地不予加成之裁量，為何有差別待遇之依據及理由，自應是否符合公平原則，否則即構成「裁量怠惰」、「裁量濫用」之違法。原處分及訴願決定認系爭土地不應加成其理由為：評議確定之加成補償成數不得更正。將系爭土地應比照區段徵收區不加成。系爭土地不加成補償符合時值。被告已建請需地機關以公告現值之4成標準加發給救濟金等等，為不加成之理由。玆就原處分及訴願決定之各項理由，分述如下：
⑴、評議確定之加成補償成數是否不得更正？
按行政程序法第117條第1項前段規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。」蓋基於依法行政原則，處分既屬違法，除非授益行政處分有信賴保護原則之考量外，自應予以撤銷，補償加成之成數如有違法，自無不得撤銷之理。雖內政部89年5月8日台內地字第9064896號令修正之土地徵收補償地價加成補償注意事項第7點規定：「直轄市、縣（市）地價評議委員會評定加成補償成數時應於評議當期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正」，內政部92年12月29日台內地字第0920017099號函釋亦同旨，無非係著眼於法律安定性及被徵收土地所有權人信賴保護之考量，惟該函未慮及依法行政原則，是以若係加成數大於原評議確定成數者，無礙信賴保護原則，自得更正撤銷之，上開內政部函，在加成數大於原評議確定成數部分，本院自得拒絕適用，不受其拘束。況內政部上開函意旨為「評定加成補償成數時應於評議當期公告土地現值時評定，已評議確定之加成補償成數，不得更正」，顯指評議當期公告土地現值不得更正而言，若係不同期或係因被徵收土地所有權人依土地徵收條例第22條異議提請地價及標準地價評議委員會復議，當然可以更正，否則土地徵收條例規定之異議、復議相關程序即形同具文，殊非立法本意。是以原處分及訴願決定以評議確定之加成補償成數不得更正為由，拒絕加成，應係違法。被告將之列入裁量因素，顯有「裁量濫用」之違法。
⑵、被告是否得將系爭土地比照區段徵收區不加成？
經查，本件原評議不加成之理由係以：「歷年一般徵收地區加成補償成數為4成、區段徵收區則為不加成，故評議會於審議本案加成數時除考量公告現值查定情形外，亦慮及同一區段徵收區內分有一般徵收及區段徵收二種徵收方式，如評定不同的加成數，恐將遭受質疑欠缺公平性。及當時期盼能推動以公告現值3成獎勵金協議地主同意先行提供使用，保留日後參與區段徵收開發之權利，以節省公共建設經費，遂作成本案不加成補償之決議。」惟「江翠區段徵收區（即本件系爭土地原告劃定之區段）已於91年4月1日決議暫緩辦理開發，以公告現值3成獎勵金協議地主同意先行提供使用方案，亦因開發期程不定等諸多因素，造成執行面之困難而作罷，使本案以一般徵收報奉核准公告徵收，」93年1月2日臺北縣地價及標準地價評議委員會93年第1次會議決議亦自承：「有鑑於全縣預定徵收地區均一律加4成補償，惟獨本案評定不加成，確未符公平正義原則。」「本案經綜合考量結果，確有民眾所陳為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況發生」等記載，此有93年1月2日臺北縣地價及標準地價評議委員會93年第1次會議復議結果可稽，則被告既基於評定當時不加成背景已不復存在，應比照臺北縣其他預定徵收地區加4成補償，始為公平合理。被告得將系爭土地比照區段徵收區決議不加成補償，有違平等原則，自具「裁量濫用」之瑕疵。
⑶、系爭土地不加成補償是否符合時值？
經查，被告亦認為系爭土地確有同為一般徵收方式取得，因所處區位及徵收期程不同而有不同加成成數補償之情況，自應就與本件事物性質相關之因素為考量。被告僅泛稱因系爭土地區內市價成數維持10成，符合時值云云。惟並無任何調查資料，足資依據，對於其他同為一般徵收方式取得土地加四成補償，其標準為何，均未見有任何證據，顯見被告評定本件公共設施用地之補償，未盡客觀合理，應有「裁量怠惰」之違法。
⑷、被告已建請需地機關以公告現值之4成標準加發給救濟金是
否為不加成之理由？按救濟金並非法定補償範圍，與土地徵收條第30條第2項加成補償係屬法定補償項目不同，內政部七十七年二月十一日台（七七）內地字第五七二八四○號函所明示：「有關加發獎勵金、轉業輔導金、救濟金等，並非法定補償範圍，應由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，法令並不禁止」亦同旨，救濟金與法定補償項目既不相同，自不得將應於法定補償項目之被償項目轉由非法定補償項目給付，況救濟金係由各需地機關自行斟酌財力狀況及實際情形發給，而加成補償依土地徵收條例第19條及30條規定係由直轄市或縣（市）主管機關提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定後發給之，二者主管機關、決定程序均不相同，殊不可混為一談。原處分及訴願決定以被告已「建請需地機關以公告現值之4成標準加發給救濟金，已對系爭土地未予加發4成地價補償有所補救」認不必再依土地徵收條例第30條第2項為加成補償，顯係不得將與本件徵收事物性質不相關之因素，納入考量，應有「裁量濫用」之瑕疵。
四、綜上所述，本件被告就系爭土地不予加成補償之處分，應有「裁量怠惰」「裁量濫用」之瑕疵，自有未合，訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。原告執以指摘，為有理由，原告聲明求為撤銷訴願決定及原處分，即無不合，應予准許，應由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，著由被告遵照本院判決之法律見解就系爭土地加成補償作成決定。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國94年10月11日
第七庭審判長法官劉介中
法官黃秋鴻法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年10月11日
書記官林苑珍