裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4832號判決
裁判日期：民國93年09月15日
裁判案由：就業服務法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第四八三二號
原告甲○○訴訟代理人 廖振洲 律師被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）訴訟代理人丙○○右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年九月九日勞訴字第○九二○○四三一九三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告以其妻許 倪花梅 為受監護人，前於民國（以下同）九十一年八月十九日檢具財團法人彰化基督教醫院所出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，委託詠致有限公司（以下簡稱詠致公司）向行政院勞工委員會（以下簡稱勞委會）申請外籍家庭監護工之聘僱許可，惟查該醫院於九十二年一月六日以
（九二）彰基病歷字第九一一二○五五號函復前開診斷證明書非該醫院所開立。勞委會遂於九十二年三月二十四日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處。嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第五條第二項第五款、第六十五條第一項規定，於九十二年六月十九日以府勞外字第○九二○一三四一五五號處分書處原告新臺幣（以下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：求為判決如主文所示。
叁、兩造爭點：
原告得否以其委託他人代為申請外籍家庭監護工之聘僱許可，所檢附之不實診斷證明書非其提供為由，免除其違反就業服務法第五條第二項第五款、第六十五條第一項規定之責任？
一、原告陳述：
１、原處分略謂：原告提供偽造不實之診斷證明書向勞委會申請聘僱家庭外籍監護工，違反就業服務法第五條第二項規定云云，此有原處分書在卷可稽。
２、惟查：受監護人 許倪花梅 於九十一年七月初因身體不適，徵得外傭同意後，通知詠致公司欲將原申請之家庭幫傭轉換為家庭監護工，以符政府法令。詠致公司之法定代理人 馮騰旭 告知申請家庭監護工須提供醫院診斷證明書，而原告年事已高，不懂醫師診斷書一事，亦不便帶許倪花梅前往醫院看診，故委託詠致公司帶許倪花梅就診，而馮騰旭告知公司人員不足，無法提供此項服務，但可委託他人帶至醫院就診並取得醫師診斷證明，故原告就委託詠致公司代為聯絡、安排就診醫院及時間；但原告等候多日後仍未接獲任何來電，亦將此事遺忘，直至該名女傭期滿離境時原告仍不知詠致公司已經送件勞委會，且於九十一年九月三日已將原告所申請之幫傭轉換成監護工，此觀馮騰旭於談話紀錄中陳稱「（雇主是否委託詠致公司申辦聘僱外籍監護工？承辦人員是何人？雇主是否有持財團法人彰化基督教醫院之診斷證明書提出申請聘僱外勞？詠致公司是否有向雇主收取任何費用？）有委託詠致公司申辦聘僱外籍監護工。由我本人承辦本件。經雇主同意後，由我委託 黃玉榮 處理受監護人至醫院就診並取得診斷證明書等事宜，經黃玉榮親交該診斷證明書及醫院掛號單給我本人，我於事後向雇主代收接送病人車馬費及看診時各項費用，合計新臺幣二五、○○○元，又將該費用轉交黃玉榮。」及黃玉榮稱謂「（詠致公司是否有委託你處理受監護人許倪花梅至醫院就診並取得診斷證明書等事宜？詠致公司是否有向雇主收取任何費用？詠致公司有無給予你任何佣金或報酬？）是。我將受監護人資料交予一名自稱 林國成 辦理，林國成將診斷書、醫院掛號單、健保卡、掛號證等資料交給我，我再將資料交給馮騰旭，然後詠致公司馮先生轉交接送病人車馬費及看診時各項費用合計新臺幣二五、○○○元給我本人，我又將該費用轉給林國成。」等語自明，準此，原告委託詠致公司辦理家庭監護工，但詠致公司因人力不足，故委請訴外人黃玉榮載受監護人至醫院就診並開立診斷証明書，而黃玉榮未親自為之，轉託一名自稱「林國成」辦理，嗣「林國成」不但沒有載受監護人許倪花梅至醫院就診，反而偽造診斷證明書，並將偽造的診斷書、醫院掛號單、健保卡、掛號證等資料交給黃玉榮，黃玉榮再交給詠致公司，詠致公司即向勞委會申請，可見原告從未見過該診斷證明書，完全不知診斷證明書係屬偽造，原告毫無故意或過失。
３、次查：司法院釋字第二七五號曾作成解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。行政法院六十二年度判字第三○號判例謂：『行政罰不以故意或過失為責任條件』，及同年度判字第三五○號判例謂：『行政犯行為之成立，不以故意為要件，其所以導致偽報貨物品質價值之等級原因為何，應可不問』其與上開意旨不符部分，與憲法保障人民權利之本旨牴觸，應不再援用。」解釋文所稱「不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」，將行之多年不問有無故意或過失一概處罰之原則，一舉加以變更。其理由不外基於憲法保障人民權利之意旨，因為「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因」（引自該號解釋理由書），始得加以處罰。原告既無故意亦無過失，揆諸上開司法院釋字第二七五號解釋，被告之罰鍰處分，顯與法不合。其次，本件提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故亦不應遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。
４、復查：行政秩序罰草案第五條規定「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」立法理由：
⑴、以罰鍰及管制罰為制裁手段而處罰行為人者，應以行為人主觀上有可非難性為前
提，而行為人主觀上有可非難性者，乃行為人為行政不法行為出於故意。如行政不法行為出於過失者，其可非難性較輕，此種可非難性較輕之過失行為，如有處罰之必要，應由立法者衡量後加以明定。
⑵、按刑法對過失行為之處罰，以法律有明文為必要（刑法第十二條第二項），且其
所處罰者多屬重大法益之侵害行為，輕微之過失侵害行為則不加以處罰。行政不法行為之不法內涵及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，所以對過失行政不法行為之處罰，更應以法律明文規定處罰者為限。如對所有之過失行政不法行為一律予以處罰，顯然輕重失衡，不宜採納，此有草案條文可憑。
⑶、再者，就業服務法第五條第二項第五款規定「雇主招募或僱用員工，不得有下列
情事：辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體」，依文義解釋及參照司法院釋字第二七五號解釋，自應解為雇主不得「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之謂，並非不問故意與否均構成該法條之違法。原告不知黃玉榮再轉託「林國成」代辦，顯然原告欠缺不法故意，況且，原告之前即有家庭幫傭，只不過為符法令，欲將轉換成家庭監護工，無故意偽造之必要，而就業服務法第五條第二項第五款未明文處罰過失，按上開行政秩序罰第五條規定及學者見解，原告不應受罰。
５、綜上所述，原處分及訴願決定有嫌速斷，於法不符，爰請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、按「為保障國民就業機會平等．．．雇主招募或僱用員工，不得有下列情事．．．五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第五條第一項、第二項．．第五款．．規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款及同法第六十五條第一項所明定。
２、本件原告以其妻許倪花梅為受監護人，於九十一年八月十九日檢具財團法人彰化基督教醫院所開具之診斷證明書，委託詠致公司向勞委會申請外籍家庭監護工，惟查該醫院九十二年一月六日（九二）彰基病歷字第九一一二○五五號函復前開診斷證明書非該醫院所開立。原告提供不實診斷證明書辦理外勞之申請許可，違法事實洵堪認定。核其行為違反就業服務法第五條第二項第五款，爰依同法第六十五條第一項規定處三十萬元罰鍰，核與首揭法條之規定洵無不合。
３、本件原告雖辯稱：「原告委託詠致公司辦理家庭監護工，但詠致公司因人力不足，故委請訴外人黃玉榮載受監護人至醫院就診並開立診斷證明書，而黃玉榮未親自為之，轉託一名自稱『林國成』辦理，嗣『林國成』不但沒有載受監護人許倪花梅至醫院就診，反而偽造診斷證明書，並將偽造的診斷書、醫院掛號單、健保卡、掛號證等資料交給黃玉榮，黃玉榮再交給詠致公司，詠致公司即向勞委會申請，可見原告從未見過該診斷證明書，完全不知診斷證明書係屬偽造，原告毫無故意或過失。本件提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故亦不應遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。行政秩序罰草案第五條規定『行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。』．．．」。勞委會九十二年九月九日勞訴字第○九二○○四三一九三號函訴願決定：「．．．三、惟查本件訴願人所檢附之『雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書』業經財團法人彰化基督教醫院以九十二年一月六日（九二）彰基病歷字第九一一二○五五號函稱該證明書上之字跡與診治醫師不符等語，相關申請資料即『雇主聘僱外籍勞工申請表』之雇主名稱一欄復有訴願人之印文，則訴願人提供不實診斷書向本會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定。另查司法院釋字第二七五號解釋「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」刑法與行政法所規範之目的及法令構成要件不同，兩者不可相提並論。被告依行政程序法第三十六條、第三十八條、第三十九條及第四十三條之規定辦理，並注意原告有利及不利事項，斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，作成行政處分，於法有據。
４、綜上，揆諸首揭規定，原告違法事實洵堪認定，原處分及訴願決定應予維持，爰請判決如被告答辯之聲明。
理由
一、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：．．．五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「雇主聘僱外國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可．．．」、「違反．．
．第五條第二項第五款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」分別為就業服務法第五條第二項第五款、第四十八條第一項及第六十五條第一項所明定。復按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須這反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．．」為司法院釋字第二七五號解釋有案。
二、本件原告以其妻許倪花梅為受監護人，前於九十一年八月十九日檢具財團法人彰化基督教醫院所出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」，委託詠致公司向勞委會申請外籍家庭監護工之聘僱許可，惟查該醫院於九十二年一月六日以（九二）彰基病歷字第九一一二○五五號函復前開診斷證明書非該醫院所開立。勞委會遂於九十二年三月二十四日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處。嗣經被告審查屬實，乃依就業服務法第五條第二項第五款、第六十五條第一項規定，於九十二年六月十九日以府勞外字第○九二○一三四一五五號處分書處原告三十萬元罰鍰。原告不服，循序提起訴願及本件行政訴訟。
三、原告於本件行政訴訟中訴稱，原告委託詠致公司辦理家庭監護工，但詠致公司因人力不足，故委請訴外人黃玉榮載受監護人至醫院就診並開立診斷證明書，而黃玉榮未親自為之，轉託一名自稱「林國成」辦理，嗣「林國成」不但沒有載受監護人許倪花梅至醫院就診，反而偽造診斷證明書，並將偽造的診斷書、醫院掛號單、健保卡、掛號證等資料交給黃玉榮，黃玉榮再交給詠致公司，詠致公司即向勞委會申請，可見原告從未見過該診斷證明書，完全不知診斷證明書係屬偽造，原告毫無故意或過失。且本件提供不實資料應受行政罰之行為，類似刑法上行使偽造文書罪，屬於實害犯、結果犯，並非僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件，故亦不應遽為推定有過失而認為原告不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。何況行政秩序罰草案第五條規定「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之云云。惟查：
１、本件原告以許倪花梅為受監護人名義，檢具由財團法人彰化基督教醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請外籍監護工之聘僱許可，惟該醫院於九十二年一月六日以（九二）彰基病歷字第九一一二○五五號函復前開診斷證明書非該醫院所開立。勞委會遂於九十二年三月二十四日以勞職外字第0000000000Ｂ號函移由被告查處，嗣經被告審查屬實，此有財團法人彰化基督教醫院九十二年一月十六日（九二）彰基病歷字第九一一二○五五號函、原告所委託辦理之詠致公司負貴人馮騰旭之談話紀錄及其所檢送之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」影本等附卷可稽，並經被告答辯甚詳如事實欄所述，是被告依首揭規定科處原告罰鍰處分，於法尚無不合。
２、本件原告所檢附之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」業經財團法人彰化基督教醫院以九十二年一月六日（九二）彰基病歷字第九一一二○五五號函稱該證明書上之字跡與診治醫師不符等語，相關申請資料即「雇主聘僱外籍勞工申請表」之雇主名稱一欄復有原告之印文，則原告提供不實診斷證明書向勞委會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定。另查「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」為司法院釋字第二七五號解釋有案。經查受監護人許倪花梅並未至醫院就診，而原告卻於事後給付接送病人車馬費及看診時各項費用予 逢騰旭 ，此觀諸原處分卷附之馮騰旭、黃玉榮之談話紀錄自明，則原告就檢具上開偽造之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請外籍家庭監護工之聘僱許可，縱無故意，亦難謂無過失，原告之行為已違反就業服務法第五條第二項第五款之規定，依上開司法院大法官會議解釋意旨，原告自難以「係委託仲介公司馮騰旭代辦診斷書」一節，執為其免除同法第六十五條第一項罰責之論據。
四、綜上所述，原告之陳詞均不可採，而原處分揆諸首揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷訴願決定及原處分，並無理由，應予駁回。
五、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中華民國九十三年九月十五日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官李得灶
法官蕭惠芳法官吳慧娟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年九月十五日
書記官劉道文