裁判字號：臺北高等行政法院96年簡字第347號判決
裁判日期：民國96年09月12日
裁判案由：廢棄物清理法
臺北高等行政法院判決
96年度簡字第00347號原告輝山建材有限公司代表人甲○○（董事）被告桃園縣政府環境保護局代表人 陳嘉興 （局長）訴訟代理人丙○○
乙○○兼送達代收上列當事人間因廢棄物清理法事件，原告不服桃園縣政府中華民國96年3月28日府法訴字第0960093954號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告為公民營廢棄物清除機構，屬行政院環境保護署（以下簡稱環保署）94年4月1日環署廢字第0000000000A號公告，應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業。惟經被告查核環保署事業廢棄物管制中心系統資料庫，查得原告未依規定於95年
2月10日以前上網連線申報95年1月份營運情形，核已違反廢棄物清理法第31條第1項第2款規定，被告爰依同法第52條規定，以96年1月8日桃環廢字第0950807810號函附裁處書處以法定最低罰鍰新台幣(以下同)6,000元整，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告係因未執行清除工作而未上網申報資料：原告業務
皆以經營建築材料買賣為主，清理營建剩餘土石方為輔，期間均未收受非屬公告事業廢棄物或屬公告廢棄物，更無收受管制事業機構之事業廢棄物，因無此營運資料可供上網申報該類資料及營運紀錄，對於收受非列管事業機構之營運紀錄上網之項，原告亦未收受非列管事業機構之營建廢棄物，故亦無資料可供填寫，是原告乃未於95年2月10日前上網申報資料。查，原告係因無相關資料可供上網申報而未申報，而申報之目的，依照廢棄物清理法之立法意旨原為保護環境，是原告雖未申報，然因實際本身未執行清除業務，是原告之未申報動作實未造成任何人損害或環境之污染，請鈞院明鑑。
⒉環保局適用之公告，疑似逾越法律授權範圍：按法律就
人民權利之剝奪皆須以法律定之，雖可授權行政機關以行政命令補充規範，惟行政命令之補充仍不得創設法律未規範剝奪人民權利之規定或明顯違反授權法律之立法意旨。廢棄物清理法第三十二條第一項第二款之規範為「依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣(市)主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、輸入、過境或轉口情形。」，其條文皆著眼於廢棄物產出之處理流程，此與廢棄物清理法之立法出發點相同，是原告認申報本身即應侷限於「產有廢棄物」之情況方有申報之必要，是行政院公告環廢字第0930045670號之內容（如無相關營運情形時，亦應申報無營運之狀況）顯然與本法立法意旨無關，其除增加業者困擾，本身之合法性亦顯有疑義，此乃母法所無對人民自由權利之限制。另就營建剩餘土石方而言，乃有用資源，非為廢棄物，於內政部營建署營署綜字第950053610號解釋函（詳證二）內容可知：「……建築物拆除工程所產生之剩餘土石方、磚塊、混凝土塊，為有用資源，非屬廢棄物範圍」，臺灣桃園地方法院刑事庭作成95年訴字第2803號判決（詳證三），亦採同一見解。是以本個案而論原告實無依廢棄物處理法申報之必要，請鈞院查察。
⒊本案應可免於罰鍰處分：行政行為本身即具有彈性，並
非行為人之行為符合法令之處罰要件，行政機關即須依法科罰，此觀行政罰法之相關規定即可得知，而依照行政程序法第七條規定：「行政行為應依下列原則為之：一採取之方法有助於目的之達成。二有多種同樣能達到目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三採取之方法所造成之損害不得與欲達成之利益顯失均衡。」是以本案論，縱使本案原告客觀之行為符合廢棄物清理法之裁罰要件，然行政機關仍可採用宣傳、警告之方式以促使原告此後依法申報資料，而如此做法，亦同樣可達行政目的，於本案中實無須適用廢棄物處理法之硬性罰鍰對待原告，是原告亦懇請鈞院能審酌相關情事而為相關決定。綜前所述，原告前依法提起訴願，惟遭桃園縣政府裁以訴願駁回，是原告爰依法提起本案訴訟。
㈡被告主張之理由：
⒈原告係屬公民營廢棄物清除機構，領有桃園縣政府核發
廢棄物清除許可證（92桃廢清字第0358號），屬環保署94年4月1日環署廢字第0000000000A號公告，應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業，另依行為時環保署93年
6月29日環署廢字第0930045670號公告，公告事項八，略以：「公民營廢棄物清除機構，接受委託清除廢棄物
(含指定公告事業委託清理屬公告事項十之廢棄物及非指定公告事業委託清理之所有廢棄物)時，應於每月十日前依規定主動連線申報其前月之營運情形(如無相關營運情形時，亦應申報無營運之狀況)」。
⒉原告訴狀理由一表示：「因業務皆以經營建築材料買賣
為主，清理營建剩餘土石方為輔，期間均未收受非屬公告事業廢棄物或屬公告廢棄物，因此無營運資料可供上網申報該類資料及營運紀錄，對於收受非列管事業機構之營運紀錄上網之項，原告未收受非列管事業機構之營建廢棄物，故無資料可供填寫。」等語，按前開公告八之（四），原告即使清除業務屬附加業務或業務量不多或前開期間未進行清除業務，仍應於每月十日前依規定主動連線申報其前月之營運情形(如無相關營運情形時，亦應申報無營運之狀況)。
⒊原告95年1月份雖無從事許可代碼清除業務，仍應依公
告規定於同年2月10日前申報無營運之狀況，雖原告於同年5月12日完成補申報作業「零營運」，係視為違反規定後改善事項，並不能成為不予處分之依據。
⒋依據90年11月23日(90)環署廢字第0075173號令訂定發
布「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」第三章管理─第23條規定：「清除、處理或清理機構終止廢棄物清除、處理業務者，應向核發機關申報廢止許可證；其暫停營業在一個月以上者，應於滿一個月後十五日內，向核發機關申報。」，第24條第2款規定：「喪失從事業務能力或一年內無從事廢棄物清除、處理業務者。」，為有效管理公民營廢棄物清除處理機構，故於上揭公告事項：八、(四)列有「如無相關營運情形時，亦應申報無營運之狀況」。綜上，原告顯已違反廢棄物清理法第31條第１項第2款規定，被告95年7月4日桃環廢字第0950803466號函請提出陳述意見，經原處分機關審酌認定，違規事實客觀上明白足以確認，爰依同法第52條規定，處罰鍰6千元正，並無不合。
理由
一、按「經中央主管機關指定公告一定規模之事業，應於公告之一定期限辦理下列事項：..二、依中央主管機關規定之格式、項目、內容、頻率，以網路傳輸方式，向直轄市、縣（市）主管機關申報其廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出、過境或轉口情形。..」、「貯存、清除、處理或再利用一般事業廢棄物，違反..第31條第1項..處新臺幣6千元以上3萬元以下罰鍰。」廢棄物清理法第31條第1項第
2款及第52條分別定有明文。又行政院環境保護署93年6月
29日環署廢字第0930045670號公告，其公告事項八略以：「..公民營廢棄物清除機構，..接受委託清除..廢棄物（含指定公告事業委託清理屬公告事項十之廢棄物及非指定公告事業委託清理之所有廢棄物）時，應於每月10日前依下列規定主動連線申報其前月之營運情形：..（四）如無相關營運情形時，亦應申報無營運之狀況。」
二、緣原告為公民營廢棄物清除機構，屬行政院環境保護署（以下簡稱環保署）94年4月1日環署廢字第0000000000A號公告，應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業。惟經被告查核環保署事業廢棄物管制中心系統資料庫，查得原告未依規定於95年
2月10日以前上網連線申報95年1月份營運情形，核已違反廢棄物清理法第31條第1項第2款規定，被告爰依同法第52條規定，以96年1月8日桃環廢字第0950807810號函附裁處書處以法定最低罰鍰6,000元整，原告不服，提起訴願遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。兩造分別為前揭事實欄所載之陳述。本院針對兩造爭點，判斷如下。
三、查本件原告領有桃園縣政府核發之92桃廢清字第0358號廢棄物清除許可證，此有卷附列管清除者基本資料在卷可憑（見訴願卷第52頁），為公民營廢棄物清除機關，屬環保署94年
4月1日五環署廢棄字第0000000000A號公告，應以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形之事業（見本院卷第84頁）。而依首揭行為時環保署93年6月29日環署廢字第0930045670號公告之公告事項八之規定，公民營廢棄物清除機構，接受委託清除廢棄物
(含指定公告事業委託清理屬公告事項十之廢棄物及非指定公告事業委託清理之所有廢棄物)時，應於每月10日前依規定主動連線申報其前月之營運情形，即使無相關營運情形時，亦應申報無營運之狀況。但經被告查核環保署事業廢棄物管制中心系統資料庫，發現原告未依規定於95年2月10日以前上網連線申報其95年1月份之營運情形，此有清除、處理、再利用機構收受未列管事業之營運資料查詢表在卷可考（見訴願卷第54頁），且為原告所不爭執，準此，原告違反廢棄物清理法第31條第1項第2款規定，事證明確，被告依同法第52條規定裁處原告最下限罰鍰6千元，核無不合。
四、原告主張因其業務皆以經營建築材料買賣為主，清理營建剩餘土石方為輔，期間均未收受非屬公告事業廢棄物或屬公告廢棄物，因此無營運資料可供上網申報該類資料及營運紀錄，對於收受非列管事業機構之營運紀錄上網之項，原告未收受非列管事業機構之營建廢棄物，故無資料可供填寫云云；惟按環保署90年11月23日(90)環署廢字第0075173號令訂定發布「公民營廢棄物清除處理機構許可管理辦法」第三章有關管理之規定，其第23條規定：「清除、處理或清理機構終止廢棄物清除、處理業務者，應向核發機關申報廢止許可證；其暫停營業在一個月以上者，應於滿一個月後十五日內，向核發機關申報。」第24條第2款規定：「喪失從事業務能力或一年內無從事廢棄物清除、處理業務者。」又觀廢棄物清理法第1條開宗明義，即知該法之立法目的，係為有效清除、處理廢棄物，改善環境衛生，維護國民健康。而以網路傳輸方式申報廢棄物之產出、貯存、清除、處理、再利用、輸出及輸入情形，係針對事業單位產生廢棄物污染源所為預防性管制措施，以利主管機關管理及監督，避免對環境產生重大損害，從而，為有效管理公民營廢棄物清除處理機構，故於前揭公告事項八、(四)列有「如無相關營運情形時，亦應申報無營運之狀況」。此種主管機關經法律授權所訂定有關管理、監督之有效措施，並未剝奪人民之權利，更未違反授權之法律意旨，原告主張首揭公告逾越法律授權範圍，洵不足採。本件原告既未將其95年1月份之營運情形，於同年2月10日前向被告申報，揆諸前揭規定及說明，即屬違規，要無疑義。
五、原告主張營建剩餘土石方，乃有用資源，非為廢棄物，有內政部營建署營署綜字第950053610號解釋函可證云云；但查內政部營建署上開函說明三明載：查行政院86年12月31日台86內字第52110號函指示分工原則：「一、在主管權責劃分方面，營建廢棄土（後更名為營建剩餘土石方）包括建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘土石方、磚瓦、混凝土塊，為有用資源，非屬廢棄物範圍，..其主管機關仍為內政部營建署。至於因施工所附帶產生之金屬屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑瀝青等廢棄物，則屬一般事業廢棄物，依廢棄物清理法規定，由本（行政）院環保署主管。二、營建廢棄土如未能妥善處理，則形成一般廢棄物，應由各目的事業主管機關確實依照相關法規予以清理。」（見本院卷第14、15頁）。次查本件原告之營業項目為：「..四、J101030廢棄物清除業，五、J101040廢棄物清除業..」有桃園縣政府營利事業登記公示詳細資料表在卷可稽（見訴願卷第51頁），足徵原告營業項目包括廢棄物之清除，並非僅有營建剩餘土石方之清除至明。再查本件原告既負責廢棄物之清除業務，而未依照前揭環保署之公告，遵限申報其廢棄物清除業務之營運情形，即屬合致首揭廢棄物清理法第31條第1項第2款規定之要件，原告此項主張，洵不足採。
六、原告主張縱使本案原告客觀之行為符合廢棄物清理法之裁罰要件，然行政機關仍可採用宣傳、警告之方式以促使原告此後依法申報資料，而如此做法，亦同樣可達行政目的，於本案中實無須適用廢棄物處理法之硬性罰鍰對待原告云云；惟按「依法行政」乃行政機關依據法律所應行使之權力，且亦為其義務，本件原告既違反廢棄物清理法第31條第1項第2款規定，依同法第52條之規定，被告即負有裁處罰鍰之義務，此觀該第52條規定並無裁量之空間至明，從而，被告依法裁罰，並無違誤，且無違反行政程序法第7條比例原則可言，原告此項主張，顯不足採。
七、綜合上述，本件原告起訴論旨均不足採，其未依環保署公告，於95年2月10日前就其同年1月之營運清形以網路連線申報，已構成廢棄物清理法第31條第1項第2款之違規，被告依同法第52條裁處罰鍰6千元，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告徒執前詞及一己主觀見解，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
八、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第1項，判決如主文。
中華民國96年9月12日
第六庭法官闕銘富上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國96年9月13日
書記官孫筱晴