裁判字號：臺中高等行政法院106年訴字第433號判決
裁判日期：民國108年02月20日
裁判案由：區段徵收領回抵價地
臺中高等行政法院判決
106年度訴字第433號108年1月30日辯論終結原告 趙聰仁
李衍慶 黃怡婷 黃麗君 陳玉柳 邱萾琪 邱萾惠 陳品蓁 上一人法定代理人 陳玉玲 原告陳玉玲
賴素梅 陳隆順 鄭佩真 陳金隆 林燕珠 翁淑霞 葉和昇 胡翠鑾 胡碧珍 胡啟文 胡雅雪 胡祥文 洪常恆 張鈺娸 張彥彤 張 杜筠慧 張毓峯 張惠珺 張靖欣 陳美紅 張鈞智 趙耿德 趙耿祥 大河里福德祠代表人 劉坤湧 原告 廖文堆
廖文田 廖文鎮 廖文棋 廖天佑 廖天生 王睿暘 張和忠 張哲耀 共同訴訟代理人 李平勳 律師被告臺中市政府代表人 盧秀燕 訴訟代理人 楊榮富 律師上列當事人間區段徵收領回抵價地事件，原告不服內政部中華民國106年9月28日台內訴字第1062200417號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：被告代表人原為 林佳龍 ，嗣變更為盧秀燕，業據其具狀聲明承受訴訟（本院卷697-699頁），核無不合，應予准許。
二、事實概要：
（一）被告為辦理水湳機場原址南側及北側等2區段徵收開發案，依土地徵收條例第39條第2項及同條例施行細則第40條第1項規定，報經內政部以民國99年9月16日內授中辦地字第0990725448號函（本院卷157頁），核定臺中市水湳機場原址區段徵收北側及南側2區段徵收案抵價地總面積占徵收總面為40%。另依土地徵收條例第4條第1項第1款、第3款規定、於99年12月向內政部提出區段徵收計畫書，報奉內政部以100年2月25日內授中辦地字第1000041378號函（本院卷171頁），准予徵收臺中市○○區○○○段○○○○○○○號等私有土地，合計面積6.2928公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物。被告據以100年4月7日府授地區二字第1000060666號公告（本院卷173-177頁）徵收，公告期間：100年4月8日起至100年5月9日止。
嗣被告因辦理上開區段徵收計畫，依區段徵收實施辦法第26條規定抵價地分配作業程序，以101年11月6日府授地區二字第1010196882號函通知各土地所有權人，訂於101年11月17日召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會（本院卷69、251頁之訴願書及下述被告105年12月2日函參照）。
（二）嗣因原規劃供土地所有權人選配之抵價地分配街廓調整，被告重新核算各土地所有權人應領抵價地權利價值後，以105年12月2日府授地區二字第1050259457號函（本院卷251-253頁，下稱前處分），廢止前開101年11月6日函附抵價地權利償值計算表，隨函檢附重新核定之抵價地權利價值計算表。部分原告不服，提起訴願，並於106年3月3日到內政部陳述意見，經內政部以106年5月25日台內訴字第1060023020號訴願決定（本院卷255-265頁）駁回，提起行政訴訟，亦經107年9月29日本院106年度訴字第280號判決（本院卷561-678頁）駁回在案。
（三）被告並依據區段徵收實施辨法等相關規定辦理抵價地分配程序，分別以105年12月15日府授地區二字第10500274852號函（本院卷267-268頁）、105年12月30日府授地區二字第1050287881號函（本院卷277頁），辦理協調說明會及配地座談會等程序。被告遂以106年3月3日府授地區二字第10600430931號公告（本院卷285-286頁）南側區段徵收抵價地分配成果清冊及結果圖，並以106年3月3日府授地區二字第10600430932號函（下稱原處分1，訴願卷325-326頁），通知原告已公告分配成果（公告期間自106年3月9日起至106年4月7日止）。原告不服，提出異議（本院卷287-288頁），經被告審查後，認該針對抵價地比例與權利價值計算表所提異議，尚不影響公告之土地分配結冊所示內容，遂以106年4月21日府授地區二字第1060081711號函（下稱原處分2，本院卷289-291頁，以下原處分1及2合稱原處分或後處分）復查處結果。原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回（本院卷67-77頁），遂提起本件行政訴訟（本院卷13-55頁）。
三、原告主張略以：
（一）原處分係基於被告105年12月2日府授字地區二字第1050259457號函所附之「臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤分配作業說明書」及其附件6「土地所有權人應領抵價地權利價值計算表」（下稱前處分）所作成，倘若前處分有不法、不當情事而需予以撤銷時，基於前處分所作成之行政處分，亦應認同屬違法而應予撤銷。
（二）前處分抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40%」計算方式已違反法律保留原則：
1、系爭區段徵收範圍內土地包含公有土地面積122.0774公頃與私有土地面積6.2926公頃，被告應使「徵收範圍內各地主」獲得公平、合理且相當之補償。系爭區段徵收既已將公有土地與私有土地一併徵收，使全區土地均列○○○區段徵收範圍內，則公、私有地理應一視同仁，「合併計算」應發回抵價地之面積。被告卻以平均地權條例施行細則第67條第2項：「前項徵收總面積之計算，不包括公有土地在內。」之規定，未將區內公有土地納入抵價地之分配中，顯有違誤。蓋平均地權條例施行細則係由其母法平均地權條例概括授權行政機關訂定施行細則，自應符合母法之立法意旨與授權範圍，不得牴觸母法。
2、按平均地權條例第54條第1項或土地徵收條例第39條第2項，皆已明文規定「抵價地總面積，以徵收總面積50%為原則，若因情形特殊，經上級主管機關核准者，不得少於40%」，上開規定既稱「總」面積，自係包括全區徵收範圍內之全部土地，亦即無論公、私有土地均屬之。平均地權條例施行細則竟於母法從未授權或有任何相關條文旨意之情形下，逕行於第67條第2項中，將公有土地剔除之，顯已逾越母法之授權，且與母法牴觸，又增加人民財產自由權利上之無端限制，顯違反法律保留原則而屬無效，因此，被告自不得據此無效之平均地權條例施行細則規定辦理分配作業。原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40%」計算方式，已違反法律保留原則，原處分之前行為顯有違誤而應予撤銷。
（三）原處分之前處分即抵價地分配方式，顯使被告違法取得遠大於開闢公共設施及支應開發成本所需面積之土地，嚴重侵害人民之財產權，更違反比例原則：
1、按平均地權條例第54條及土地徵收條例第39條規定抵價地總面積，以徵收總面積百分之50%為原則。此係為保障土地所有權人之權益，除非有特殊不得已之情況，否則抵價地比例應不得低於50%。是區段徵收範圍內之土地，扣除需用土地機關取得所需土地、以及用以支應開發費用之可標讓售土地外，其餘部分之土地即無徵收之必要，政府即無取得該等土地之正當性，自應將之返還予人民。惟原處分之抵價地分配方式顯使被告違法取得遠大於開闢公共設施及支應開發成本所需面積之土地，顯然違反憲法第23條所定比例原則，及平均地權條例第54條、土地徵收條例第39條規定，嚴重損害原告之財產權。
2、被告對外公告之「98年12月變更台中都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書」中已公告敘明：「本件區段徵收實際開發費用為新臺幣（下同）381億元（南北兩側合計）．．．開發單為成本為38,604元/㎡，開發完成後土地標售價格為38,604元/㎡即可達財務自償」等語。被告嗣後對外公告之「100年9月擬定台中都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）細部計畫書」之內容亦記載：「本件區段徵收實際開發費用為380億元（南北兩側合計）．．．開發單為成本為38,700元/㎡，開發完成後土地標售價格為38,700元/㎡即可達財務自償」，而被告於原處分說明書附件2所載區段徵收後各使用分區之評定地價可知，本案各使用分區區段徵收後之平均評定地價已高達149,587元/㎡，足足為前述原預定標售價格之3.8倍之多，顯見本件區段徵收開發結果絕不僅僅能達成財務自償，更將使被告獲得高於開發成本之3倍獲益，則被告理應將超過支應開發費用之可標讓售土地外之其餘無徵收之必要土地，返還予土地所有權人，方符合我國憲法保障財產權之意旨及比例原則。
3、被告於送請內政部審查之「99年南側區段徵收抵價地評估報告書」第34頁謊稱「南側開發成本為224億元，抵價地比例為42%時財務不可行，抵價地發還比例應以40-41%始具可行性」，以及於「99年北側區段徵收抵價地評估報告書」第38頁謊稱「北側開發成本為152億元，抵價地比例為41%時財務不可行，抵價地發還比例應以40%始具可行性」云云，刻意壓低成本回收狀況之描述，以致內政部受到被告欺瞞，而例外核准將本件抵價地比例壓至法定最低比例40%，被告所為實已嚴重侵害原告之財產權無疑。
4、況依前行為所載區段徵收後各使用分區之評定地價計算，被告僅須取得17.44983公頃（26,175,190,000元149,587元＝17.4983公頃）之標讓售土地，即可達到財務收支平衡，其餘超過開發成本所需之土地自應由地主領回，否則被告強佔高達60%土地之結果，將使被告以超過徵收必要性之手段，額外從原屬土地所有權人所有之土地中，獲得
600億元至800億元之鉅額利潤，被告等同強取人民土地以變賣牟利，嚴重違反我國憲法保障人民財產權之意旨及比例原則，此觀103年5月16日及106年11月14日新聞報載，本區段徵收開發案可為市庫入帳近百億元、千億元收入等語，足證被告確因本案而獲有開發成本以外之鉅額暴利，被告以不當之方法強取土地、與民爭利，實已違法。
（四）前處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面積40%，顯違反平等原則：
1、按行政程序法第6條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」我國區段徵收早期雖以「漲價歸公」之概念開始，然於66年修訂「平均地權條例」，明訂原土地所有權人得按其原有土地價值比例優先買回土地後，已轉型為「開發利益共享」型之區段徵收，此外，69年內政部頒訂「實施區段徵收改進要點」時，確立2項原則：1、以抵價地抵付補償地價。2、放寬原土地所有權人領回土地面積之限制，使原土地所有權人與參加市地重劃所獲得之權益盡量接近，並將上開原則於75年具體化訂入「平均地權條例」後，更已確立我國區段徵收制度之「公私合夥開發」、「開發利益共享」之制度目的。是被告於本區段徵收案中，自應秉持合夥開發、利益共享之宗旨，將本案之開發後獲益平均分配予土地所有權人及需地機關，始能達到區段徵收制度基於平等原則所應實現之「公平補償」。換言之，於分配抵價地作業中，被告理應將一併徵收之公、私有土地面積，均納入土地所有權人所得配回之抵價地總面積，始符合平等原則，惟被告僅以區段徵收範圍內「私有土地」面積40%計算得以配回之抵價地面積，顯已嚴重違反平等原則。
2、系爭區段徵收範圍內之公有土地面積為122.0774公頃，而私有土地面積則僅有6.2926公頃，然依100年間之公告土地現值，公有土地平均公告現值約為8,713元/㎡、臺中市之市有土地平均公告土地現值約為7,000元/㎡，而私有土地之平均公告土地現值則約為23,740元/㎡。是本案私有土地面積雖遠小於公有土地面積，但其開發前土地價值卻遠高於公有土地2.7至3.4倍，故被告將公、私有土地分別計算得配回土地面積，即係利用價值較高之私有土地提高整區之土地價值後，再將公有地與私有地之面積與權利價值分開計算，導致相同性質、位階相同、條件完全相同之土地，僅因公、私有土地所有權人身分之不同，而產生可分配之抵價地權利價值高達2.75倍之鉅額差異。被告不僅毫無合法依據，更與區段徵收全區開發、公平自償、合夥開發利益共享等之制度目的相悖，被告顯已違反平等原則。
3、系爭區段徵收範圍之公有土地亦係一併徵收，此由土地登記謄本上登記「區段徵收」即知。系爭區段徵收內之公有土地倘非徵收，其法律關係為何？且公有土地倘無徵收之概念，被告何需將公有土地地價補償費、地上物補償費及遷移費、公共設施費用、土地整理費用、貸款利息納入系爭區段徵收之內？而被告係以全部土地之開發成本作為系爭區段徵收開發案之成本，然於計算私有土地可申請發還抵價地時，卻以私有土地總面積40%計算，顯有違誤。
4、另以公平原則而言，被告倘以徵收「私有」土地總面積計算發回抵價地之比例，而將公有土地面積排除在外，則計算系爭區域計畫之開發成本時，亦應將公有土地地價款、公有土地地上物之拆遷補償費、整理費用、貸款利息剔除，重新計算開發成本後，再基於區域徵收並非謀求機關利益，而係共享開發利益之精神，重新核定發回抵價地比例，再據此核算權利價值計算表。內政部係准被告以抵價地總面積佔「徵收總面積」40%辦理，顯非核准被告以抵價地總面積佔「私有土地總面積」40%辦理，被告所為亦屬違反內政部核准之內容。
（五）原處分之抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地」總面積之40%計算方式，違反誠實信用原則、信賴保護原則：
1、100年4月公告之系爭區段徵收計畫書中明確記載：「肆、徵收範圍內土地權屬及面積統計一、私有土地面積：6.2696公頃。二、公有土地面積：122.0774公頃。三、以上面積合計：128.37公頃。」可見本件之「徵收範圍」乃整個南側區包含公有地及私有地共128,37公頃，此足使原告產生正當與合理之信賴。被告於99年9月25日召開之區段徵收說明會中，有地主問及土地分配面積乙事，被告於該次會議中亦答覆：「本區段徵收預計發還原土地所有權人之抵價地總面積定為區段徵收『總面積』40%。」顯見被告當初告知民眾時，係以區段徵收內公有地加計私有地之「總面積」來計算地主的權利價值。被告公告印製之「區段徵收說明會資料」中第10點關於權利價值計算，使用「全區徵收補償總地價」、「全區徵收總地價」等文字，未提及公有地係排除於「全區徵收範圍」之外，故被告之說明方式及書面資料均使原告合理信賴所謂「全區徵收總地價」、「全區徵收範圍」皆包含公有地在內。
2、被告上開作為與文件，已足使原告形成區段徵收土地範圍包含所有公有土地與私有土地在內之信賴基礎，則被告逕自將公有土地與私有土地分開計算，導致原告所能配得之抵價地面積及權利價值大幅減少，顯已嚴重違反誠實信用原則與信賴保護原則。原告主張應合併計算公私有土地之權利價值，並非主張私有土地發回抵價地之比例在40%之前提下，6.2926公頃之私有土地應發還超過6.2926公頃之抵價地，僅在計算可發還抵價地時，領回之之權利價值應依上開公私有土地核定計算，而依私有土地選擇分配發回抵價地之位置、地目計算實際可發回之土地面積。是在合併或分別計算抵價地發還比例均相同下，計算領回抵價地權利價值有所不同而已，亦即系爭區段徵收公私有土地合併計算時上漲率均為6,27643；分開計算時私有土地上漲率僅2.4427，而公有土地為6.8289，顯然不公平。造成此差別之原因在於公有土地原有價值較低、私有土地價值較高；依區段徵收之精神，本應公平補償參與區段徵收之土地，而被告認公有土地「僅位在區段徵收範圍內」而「非被區段徵收」，但又享受區段徵收之利益。如採分開計算之方式，顯然係犧牲參加區段徵收之私有土地所有權人之權利，而將利益不當移轉予「區段徵收範圍內」之公有土地，顯然違法侵害原告之權利，實屬違法而應予撤銷。
（六）前行為抵價地比例定為40%部分，未經內政部實質審查，且被告亦未依內政部之附帶決議逐年核實修正後報部，顯已違反正當法律程序及比例原則：
1、按最高行政法院96年度判字第1442號判決及本院101年度訴更一第47號判決意旨，可知被告及內政部於本件區段徵收之行政作為中，就評定地價、地價審議、發回抵價地比例等關乎人民財產權益之重要事項，自應於實質討論及具體審酌後予以「實質審查」，始符合正當法律程序及比例原則。
2、被告係於99年8月12日報請內政部核定系爭區段徵收發回抵價地比例為40%，內政部99年9月8日之土地徵收審議委員會第243次會議中併為審議，該次會議總時間4小時30分，包括各委員簽到就坐、宣讀前次會議紀錄、決議確認後，共審議決定「報告事項」2件、決議「討論事項」3件，又審查及決議其餘徵收案件共88件，會議中上包括委員用餐休息時間，是以，平均每案竟僅審議2.9分鐘，2.9分鐘之審議時間實連相關地價資料、評估報告皆不足以翻閱一遍，遑論「實質討論」或「具體審酌」？且該會議結論亦未記載審議委員會之相關討論或意見為何？審議委員為何同意？如何同意？不同意者之意見又為何？付之闕如，足證本件抵價地比例40%之決定未經實質審查與充分審議，內政部之核定以及原處分以抵價地比例40%為據之計算方式，均已違背正當法律程序及比例原則。
3、內政部100年1月26日土地徵收審議委員會第252次審議作成「附帶決議」，要求被告應「就預計收入之部分，應按開發年期核實修正後報部」。內政部既要求被告應將預計總收入部分，核實修正，即係指示被告應逐年按實際地價變動情形重新核計可能之收益，再與實際支出之狀態比較，以兼顧區域得以發展及區段徵收收支平衡之情形下，修正發還抵費地40%之比例。是該附帶決議除要求被告應按開發年期「核實」預計總收入部分外，尚要求被告「修正」發還抵價地之比例。內政部上開第252次審議會議所作成之附帶決議，既係對於先前99年9月8日第243次審議會議決議所增加之議決，並已發函予被告，是不論依後法優於前法、後命令變更原命令、後處分優於原處分之原則，被告自應依照內政部嗣後所作成之附帶決議辦理。亦即發回抵價地之比例固原經內政部於99年間議決，但該議決並非不得再由內政部撤銷或變更。內政部嗣後所作成之附帶決議自有拘束被告之效力。且上開252次審議會議之決議係就被告報請「維持」系爭抵費地總面積佔徵收面積40%案所為決議。顯然該次決議雖係核准被告徵收維持發回抵費地比例為40%，但已附加附帶決議；99年9月16日之核定縱無附帶決議，但其後之第252次會議既已作成新的決議，並為附帶決議，被告自應受最新之決議拘束，而應逐年檢討發還比例。惟被告從未依據內政部之要求逐年重新計算其總收入或重新陳報內政部，僅依據舊有資料一再主張抵價地比例業經內政部核准云云，顯不符合內政部核准之附帶決議內容，足證前行為以抵價地比例40%據之計算方式，違背正當法律程序及比例原則。
（七）被告所為101年11月之評定地價結果未經實質審查，違反正當法律程序原則及誠實信用原則：
1、關於抵價地之評定地價調整結果，涉及原告等地主所能配回之抵價地面積及權利價值，密切攸關於原告之財產權益，被告機關就此，即應依據合法程序「實質審議」，以公平維護人民權益。系爭地價評議委員會第1次會議因作業單位未能提供足夠之資訊資料予委員，委員並未充分討論，即決議退回。繼於101年9月7日再次審議地價時，雖由卓越不動產估價師事務所（下稱卓越事務所）簡報其估價內容，然於該事務所報告後，委員們紛紛表示估價資訊尚有不足，請提案單位補充相關資料以供各委員參考及評估，當時地政局長 曾國鈞 委員表示：「請業務單會詳列區段徵收開發案之各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，送委員參考。」業務單位表示：「．．．針對區段徵收開發案各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等相關資料，本局將依委員意見於彙整後另送委員卓參。」由此可知，因估價單位及業務單位未予提供鄰近開發案評定通過之地價資料、各項開發費用、平均開發成本及公告土地現值等地價評議之重要參考資料，致委員紛紛要求提供資料，則委員於無相關資料參考之情形下，根本無法進行實質審議，會議記錄又無其他委員討論內容，如何可認為委員會已充分討論？該地價評議委員會既未為充分、實質討論，該次會議紀錄竟仍記載「本案經經委員充分討論及查估單位簡報說明，照按通過」，顯與事實不符。
2、101年11月之評定地價調整根本未經評議委員實質審查，業務單位及查估單位事後亦未補提資料供評議委員再次審議討論，則參照本院101年度訴更一字第47號判決意旨，系爭地價評定既未經實質討論，依此瑕疵之會議結論所為之行政處分，即屬恣意所為，顯已違反正當法律程序及誠實信用原則，不得以行政機關之判斷餘地排除其違法之事實。是該次次會議結論及本件評定地價之調整結果，不應作為配回抵價地之計算基礎。
（八）被告所定99年南側區段徵收抵價地地價評估內容，有重大明顯之瑕疵，地價評議委員會依顯然錯誤之估價報告所為決議，顯屬恣意濫權行為，並無「應尊重其判斷餘地」之空間：
1、被告以「為達本開發案之收支平衡，降低抵價地發還比例為40%」為由報請內政部核准」，然被告所引用、報核之99年地價評估數據，未經合理、實質審議，其所引用之參考數據更有顯然之錯誤；被告有故意低估原告土地之地價，致損害原告之財產權。查被告於其99年「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」中，載明本件應以41,309元/㎡作為開發後之土地標售價格，並於報告書中逕稱該價格係參考自最近3年鄰近開發案之土地交易價格資料後所得云云，然依該報告書所附「附件1-附件3」之參考交易資料所示，該報告書所參考鄰近開發案之土地交易價格資料，主要即係指第10、11、12期，以及廍子區之土地標售價格。然而，廍子區、第10、11期之開發案距離與本開發案相距甚遠，且該等開發案所在地區較偏遠、地價顯然較低，「廍子區」甚至已位於大坑山區，與本開發案位於水湳精華高價地段顯然不同，且該等開發案亦無如同本開發案所規劃之大面積公園綠地，或大面積街廓之創研區、文教區等設計規劃，顯無法作為本案合理之地價參考資料，被告不顧兩者間地價、設計規劃之顯然差異，故意將地段較差、地價甚低之「廍子區」、「第10期」、「第11期」之數10筆交易資料納入本案參考資料，實有刻意低估地價之違法。又倘參考12期重劃土地之標售或交易價格，系爭土地之預估價值將達原訂價值之2.3倍以上。
2、被告又於其99年「南側區段徵收抵價地比例評估報告書」中係以預估宅地化程度為4至7年為基礎，故評估地價應由72,726元/㎡向下修正為41,309元/㎡云云，但此與本開發案地段最為接近者，即為鄰近之「第12期重劃區」，該重劃區於97年6月11日重劃完成並辦理土地登記完竣，被告於隔年98年11月26日即辦理公開標售，換言之，本開發案相鄰之第12期重劃區宅地化程度僅需1年，即能辦理公開標售。而系爭區段徵收案周遭土地均已開發完全，且係於第12期重劃公開標售後開始進行，則第12期重劃之宅地化進程自足供系爭區段徵收參考。但99年評估報告書未交代任何合理憑據或理由，無視於第12期重劃區之現有案例，竟刻意延長宅地化期限為4至7年，作為下修評估地價至41,309元/㎡之理由，則被告99年之評估地價基礎存有顯然錯誤，灼然甚明。
3、第12期重劃區位置鄰近本開發案，則其交易價格及標售價格自應作為本案之重要參考依據，而第12期重劃區之住二平均標售價格70,394元/㎡至172,451元/㎡平均10萬餘元/㎡；而本開發案之「創研一」、「創研二」之土地使用強度與第12期重劃區之住二土地近似，然被告竟將「創研一」土地預估價值低估為30,559元/㎡、「創研二」土地預估價值低估為46,905元/㎡，嚴重侵害原告等地主之抵價地分配權益。又估價時倘參考廍子區、10期、11期鄰近大大坑之較偏遠地區之地價，亦應加入參考第7、8、12期近都心地區之地價，始屬合理，所估之地價始能謂充分、合理之地價。另2年後即101年11月，地價評議委員會評定徵收後可供建築用地為148,750元/㎡，與99年評估地價相差達3.6212倍。而臺中市99年至101年間地價並無劇烈之變動，被告99年評估未來開發後可供建築用地土地為41,309元/㎡，有顯然低估之情形。
4、被告「98年12月變更台中都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）書」稱：「開發單位成本為38,604元/㎡，開發完成後土地標售價格為38,604元/㎡即可達財務自償」、「100年9月擬定台中都市計畫（配合水湳機場原址地區整體開發）細部計畫書」稱「開發單位成本為38,700元/㎡，開發完成後土地標售價格為38,700元/㎡即可達財務自償」，開發成本並無變化；詎料被告於99年間向內政部所提出之財務報告書中，僅僅南側區128公頃部分之開發成本，即無端暴增至240億元，顯有刻意高估成本至3、4倍。尤其系爭區段徵收之開發成本中，被告係以年利率3.5%估算貸款利息，但99、100年至102年間，類似銀行貸款利息絕對低於3.5%，可能連一半都不到，此為通常人所知之常識。又依被告於99年度第2次區段徵收委員會議臨時動議臨1提案說明一，可知被告辦理區段徵收除可向中美基金「無息」貸款外，尚可向平均地權基金、地方建設基金貸款，則被告平均貸款利率顯然較一般人貸款利息為低，不能以行庫之平均貸款利率估計。是被告顯有高估成本之情，被告又於該99年之財務計畫書中，故意壓低本案之評估地價，稱抵價地比例有降低至40%之必要云云，顯屬重大違誤並嚴重侵害原告之權益。
（九）系爭區段徵收權利價值計算係以臺中市政府地價評議委員會（下稱地評會）之審議結果為據，而地評會審議又係依據卓越事務所製作之「不動產估價報告書」為據。惟該估價報告書有下列明顯錯誤，致地評會之審議結論生重大錯誤，亦影響原處分權利價值計算產生重大違誤：
1、估價報告書選擇採用「土地開發分析法」作為估價方法，有重大錯誤：
⑴估價報告書第38頁敘明採行之估價方法為「採行比較法及
成本法之土地開發分析等2種估價方法」，惟依不動產估價技術規則第70條規定，土地開發分析法係用於「建築前」之土地，並就土地建築利潤、成本進行分析；○○○區段徵收「後」地價評定所欲達成之劃○○○區段○○○○路街路線價格之目的完全不同，顯見估價報告書所採行之估價方法已有重大錯誤。
⑵估價報告書第53頁記載「選定編號A7-2地價區段為基準地
價區段」，再以成本法中之土地開發分析進行評估，推估金額為341,871元。然編號A7-2乃「第一種生態住宅專用區」，現實係被劃分為數筆土地，並非單一個別之土地，不得適用不動產估價技術規則第70條之土地開發分析法，而應將其視為單一土地以進行開發評估及分析，顯見本件估價報告書採用土地開發分析法之舉，具有重大謬誤。
2、估價報告書第54頁基準地價區段比較案例表中所採用之之比較案例3土地，以及比較標的4、5、6，均屬不動產估價技術規則第23條所稱不應採用之比較標的，估價單位逕與採用顯造成估價結論之重大錯誤：
⑴估價報告書第54頁所載基準地價區段比較案例表案例3之
土地位置為○○○區○○○街，上墩路與黎明路間」，價格種類為「待售價」，不僅位置不明，且交易價格亦不明確，是估價單位理應依據不動產估價技術規則第22條詳為查證其「交易價格」、「交易條件」、「比較標的狀況」、「交易日期」之比較標的。另估價報告書第62頁所列比較標的4、5屬成屋，價格種類亦僅為「待售價」而非成交價。在未查證前，理應依不動產估價技術規則第23條之規定不予採用。然估價單位依然草率採用作為比價案例，顯有重大違誤並導致據此所作出之比價結論更生錯誤，而無可採。
⑵估價報告書第62頁所列比較標的6，主要結構部分記明「
結構中」，足見該標的僅屬「預售屋」而非成屋，其交易價格自無法與成屋相為比擬，然估價報告竟將僅為預售屋之比較標的6與已為成屋之比較標的4、5放置於同一分析方式進行試算，甚至於63頁將此3種比較標的進行推估而得出堪估標的價建坪單價為298,000元云云，則估價報告書於採用之比較標的上實有違背不動產估價技術規則之重大錯誤。
3、依不動產估價技術規則第26條，估價師於計算出試算價格後，若有差距達20%以上之情形，則應排除該試算價格之適用。查估價報告書59頁所列比較標的1之試算價格為299,891元、比較標的2之試算價格為381,267元、比較標的3之試算價格為336,940元，比較標的1與比較標的2之試算差距已達20%以上，應排除該試算價格之標的；然估價報告竟仍予以採用作為試算堪估標的之基準，則此試算價格及結論顯已違背估價規則而具重大錯誤，絕無可採。
4、估價報告書62頁所採用比較標的4、5、6之交易狀況未經調整，顯嚴重違背不動產估價技術規則第23條之規定，未具明確交易價格及條件，係屬「特殊交易」類型，倘欲將該待售價作為日後成交價之推算基礎，至少應依據不動產估價技術規則第23條第13款之規定，先做適當之調整，然而，估價報告書63頁記載「交易情況調整率100%」，足見此交易狀況完全未經調整，則估算報告書就此部分之估算顯又嚴重違背不動產估價技術規則第23條規定。
5、估價報告書就利息成本分析之計算存有重大錯誤：估價報告書60-61頁「利息成本分析」部分提及，依融資利率3.50%、1年期定存利率1.19%，在開發使用資金40%為自有資金，60%為貸款資金，開發年期為12個月條件下，土地成本占總成本之71%，及建築成本佔總成本之29%等語。則土地成本應為71%、建築成本則為29%，但估價報告卻將土地成本佔總成本列為75%、建築成本佔總成本列為25%，顯有高估開發前土地價格之重大錯誤。
6、就地價區段A21-1、B5、B9、B7、F3、D4-1、C7、C6之勘估違反不動產估價技術規則：
⑴估價報告書81頁比較標的15係屬建地，價格種類為「待售
價」，並非確認之成交價，僅為賣方欲出售之價格，尚未經市場交易行情之最終檢驗確認，根本尚非最終市場交易價格，系爭估價報告書逕行採納該標的作為比較標的之舉，已違背不動產估價技術規則第23條之規定。
⑵系爭估價報告書84、85頁所示，其中比較標的13、14、15
個別因素調整分別為-23%、1%、-1%，其中就標的13個別因素調整已大於15%，故應排除適用。然系爭估價報告書仍將之列入適用，且未說明為何在違反估價技術規則第25條情形下，仍得適用，是系爭報告書之價格推估，已有重大疑義。況比較標的13之區域因素及個別因素總調整率為-31%，已調整率大於30%，則依不動產估價技術規則第25條之規定，標的13根本不得列入比較標的之試算價格，系爭估價報告書予以採用顯有重大違誤。
⑶系爭估價報告書99、100頁比較標的19、20、21區域因素
調整分別為-20%、-20%、-20%，而個別因素調整，分別為-18%、-27%、-30%，則標的19、20、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15%，此比較標的試算價格即應排除適用，然系爭估價報告書仍將之列入適用，違反估價技術規則第25條之規定。
⑷比較標的19、20、21之區域因素及個別因素總調整率均大
於30%，則依不動產估價技術規則第25條之規定，標的25、20、21不得列入比較標的之試算價格。
⑸比較標的25、26、21依報告書113、114頁所示，其中比較
標的25、26、21區域因素調整分別為-20%、-20%、-20%，而個別因素調整，則分別為-48%、-44%、-31%，則就標的
25、26、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15%，3個比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，顯違反估價技術規則第25條規定。
⑹比較標的25、26、21之區域因素及個別因素總調整率均大
於30%，則依不動產估價技術規則第25條之規定，則標的2
5、26、21根本無法列入比較標的之試算價格。⑺比較標的25、30、21依系爭估價報告書128、129頁所示，
其中比較標的25、30、21區域因素調整分別為-20%、10%、-20%，而個別因素調整，則分別為-44%、-9%、27%，則就標的25、21之個別因素調整與區域因素調整已大於15%，2個比較標的試算價格即應排除適用，然系爭估價報告書仍將之列入適用，顯違反估價技術規則第25條之規定。
⑻比較標的32依報告書143頁所示，其中比較標的32個別因
素調整為23%，已大於15%，該比較標的試算價格即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，顯違反估價技術規則第25條。
⑼系爭估價報告書153頁就比較標的32屬建地，價格種類為
「待售價」，換言之，比較標的32之價格均非成交價，根本無從作為比較標的。且依系爭估價報告書157頁比較標的31、8個別因素調整分別為-16%、-18%，其個別因素調整已大於15%，故應排除適用，然報告書仍將之列入適用，違反估價技術規則第25條規定。
⑽比較標的35、36、37依報告書170、171頁，比較標的35、
36、37區域因素調整分別為-20%、-20%、-20%，個別因素調整分別為-25%、-16%、-14%，已大於15%，即應排除適用，然報告書仍將之列入適用，違反估價技術規則第25條規定。又比較標的35、36、37之區域因素及個別因素總調整率均大於30%，則標的35、36、37不得列入比較標的之試算價格。
（十）被告將系爭區段徵收作業分為南區與北區，致使原告權益受損。此等違法之前行為，造成原告受損權益，系爭行政處分自應予以撤銷：
1、南區及北區2區緊密相鄰，且在同一級貿園區特定專用區區域內，又計畫同時開發，有何分為2區之必要？又既分為2區，卻同時同步作業，甚至連最終評定抵價地單位地價之作業程序及結果均相同。被告分為南北2區之裁量目的為何？依據為何？就區域建設與發展而言，強將此單一區域分為2區徵收，顯與區段徵收統合徵收且統一建設之目的不符。
2、一個開發計劃可否分區段徵收？只有在極為例外之情況，如：計劃開發面積過大，無法一次完成而有分段進行之必要，或是政府基於行政效能目標之考量，為了避免抗爭，願意犧牲自己之利益，而採取分區徵收之方式。本件被告在同一時段內，針對同一開發計劃，重疊地實施2個區段徵收，明顯違法。而南區位置接近逢甲大學、台灣大道、7期市都心，土地價值比北區高，原告所有位於南側區之土地本屬都市計劃範圍內○住○區○鄰○○○路，區段徵收前之公告地價約為31,000元，較北側區土地平均地價約14,000元，高出至少1倍多。被告將系爭區段徵收分為南北2側區之結果，造成南北2側區發回抵價地之價值相同。
則較高價值之南側區土地所有權人，竟然僅取得與顯然較低價值之北側區土地所有權人所取得之抵價地價值相同，此結果顯然不公平。
3、區段徵收所謂合理充分之補償，必須依照區段徵收範圍內土地之價值，給予合理充分之補償。系爭南側區之地價既然較北側區高出甚多，所應獲得之合理充分之補償亦應較高，詎料被告為稀釋南側區地主之權益，竟將系爭區段徵收區分為南北兩側，自屬損害南區地主而挹注補貼北區地主權益。被告將系爭區段徵收分為南北2區造成原告之實際損害，依照被告製作之土地所有權人應領抵價地權利計算表，造成原告領回抵價地之權利價值減少達3分之1，有損害南區地主而挹注補貼北區地主權益之情形。且被告於開發南北2區時，一併開發、成本合併計算，例如同時發包之工程（第2、4-2標），施工範圍涵蓋南北2區，益見被告將系爭區段徵收區分為南北2側，係損害南區地主而挹注補貼北區地主權益。
（十一）區段徵收是一種成本回收原則的自償性開發事業，成本回收是指政府與私人均以回收成本為原則而參與開發事業，初期由政府墊支開發費用（現金），末期由政府藉標售地變現回收成本，而私人則藉抵價地回收成本。自償性，簡言之，是指收支平衡。從財務計畫觀點，區段徵收為自償性之投資計畫，政府取得可標售之可建築用地，以回收開發成本，故可無償取得公共設施用地，原土地所有權人則取得面積較小，但價值至少相當之可建築用地。此由「平均地權條例第2次修訂草案總說明」修正要點第17點即知，在區段徵收時，政府目的在「無償取得公共設施用地」，並非以區段徵收獲得更多土地以獲得利益；區段徵收後倘因而使土地價值增加，其利益應由政府與原地主公平獲得利益。被告故意低估系爭區段徵收內私有土地之價值，及高估開發成本之方式，使被告獲得鉅額利益，顯然違反區段徵收之立法目的。
又區域內開發前後之效益衡量，是成本與收入之比較。
而抵價地制度之設計無非是讓被徵收土地所有權人能加入開發計劃，與國家共同承當開發風險與享有開發獲利，減輕區段徵收時開發費用之現金支出。從而，區段徵收應檢討其所創造效益之內部分配，其分配原則即應如同合夥事業按其出資比例計算。
（十二）被告稱先前處分已確定，原告不得再就分○○○區○○區段徵收、權利價值計算表、抽籤配地予以爭執，顯屬無據：
1、被告於本院102年度訴字第526號、最高行政法院105年度判字第7號案件中，已主張「抵價地之分配結果必待分配結果公告並通知原土地所有權人，始生法律上之效果，而屬行政處分。」則抵價地抽籤配地作業說明書所附權利價值計算表，經被告依區段徵收實施辦法第27條規定，寄發召開臺中市水湳機場原址南側區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會通知單時，一併送達給原告時，即對外發生效力。原告申請辦理抵價地分配之申請，即對被告得申請分配之抵價地面積大小、補償金多寡直接發生影響其權益之具體法律效果，應屬行政處分，而非單純之事實通知。被告區段徵收計畫書中僅概略記載「抵價地總面積占徵收總面積為40%」，並未具體說明每位地主得以分配之抵價地權利價值及面積如何計算，原告如何知悉40%之抵價地實際上對於原告所造成之損害多寡，原告如何請求救濟。
2、原告於100年4月間，向被告申請發給抵價地，雖經被告分別於100年6-8月間核准。然此屬被告核准原告申請之行為，縱認此屬行政處分，亦係對於原告有利之處分，原告如何可對之提起行政救濟？從而被告並未就「抵價地發還比例為40%」作成行政處分，亦無所謂「抵價地發還比例為40%」之行政處分已確定之問題。尤其本院102年度訴字第526號及最高行政法院105判字第7號判決已明確表示：「並未排除當事人在『計算各土地所有權人應領抵價地之權利價』階段之救濟權利。基於權利即時保護原則，上訴人在作成原處分之後，被上訴人認為其權利或法律上之利益受到損害，自得依據訴願法及行政訴訟法之規定，提起訴願及行政訴訟。」原告提起本件訴訟，並無不合。
3、內政部核定被告以南北2側區徵收，僅係對被告之內部行為，其核定函並未送達於原告，自非對原告之行政處分，原告無法對內政部之核定處分提起救濟。又被告提出南側區區段徵收計畫書報請內政部核准徵收，同屬對被告之內部行為，並非對原告之行政處分。而被告於100年4月7日辦理南北2側區區段徵收之公告，並非被告對原告等地主之行政處分，原告於當時亦尚且不知被告分○○○區○○區段徵收將造成何等損害，必待被告作出具體之發給週收補償金或發還何處之抵價地、發還抵價地之面積時，原告等始能知悉其權利是否受有損害，而提起行政救濟。縱認被告於100年4月7日辦理南北2區段徵收之公告為行政處分，亦應與將來之分配結果（即係權利價值計算表及及本件抽籤配地之作業），作為一行政處分，由權利受損害者（即原告）提起行政救濟。
4、按最高行政法院91年度判字第2319號判例意旨，行政處分之作成，須2個以上機關本於各自職權共同參與者，為多階段行政處分。此際具有行政處分性質者，原則上為最後階段之行政行為，即直接對外發生法律效果部分。人民對多階段行政處分如有不服，固不妨對最後作成行政處分之機關提起訴訟，惟行政法院審查之範圍，則包含各個階段行政行為是否適法。是本件仍應就區分為南○○○區○○區段徵收、抵價地發還比例為40%等是否合法？是否有應撤銷之事由？加以審究，被告辯稱前處分已確定，不得再於本件爭執云云，顯無足採等語，並聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
四、被告略以：
（一）按最高行政法院97年度判字第1086號、101年度判字第676號、104年度判字第365號、104年度判字第382號判決意旨，可知多數最高行政法院判決均肯認，先前之行政處分除有自始無效之情形外，在未經撤銷、廢止或因其他事由而失其效力前，其效力繼續存在。且有效之先前行政處分成為後行政處分之構成要件事實之一部時，則該先前之行政處分因其存續力而產生構成要件效力。當事人如以後行政處分為訴訟客體，而非以有效之先前行政處分為訴訟客體，提起行政訴訟救濟時，則該先前行政處分之實質合法件，並非受理訴願機關與受訴行政法院審理之範圍。
（二）原告係對被告之抵價地分配成果此一行政處分，因不服查處之結果，循序提起訴願及本件行政訴訟，則本件經內政部都市計畫委員會審議通過及奉內政部核定，並經區段徵收公告採同期、分區辦理之南、北2側區段徵收開發方式，與本件區段徵收有關辦理抵價地抽籤暨配地作業說明會之說明書所附權利價值計算表等先前處分，並非本件之訴訟客體，其實質合法件自非本件訴訟所應審理之範圍。且此先前處分既未經撤銷、廢止，則對本件之分配結果產生構成要件效力，被告以此先前處分作為分配成果之基礎構成要件事實，自屬合法妥適。
（三）原告雖以抵價地分配成果為訴訟客體而提起本件訴訟，惟其所主張之理由，卻係針對「先前」處分，即採同期、分區辦理及權利價值計算表有關之抵價地比例40%，與抵價地總面積為抵價地比例40%私有土地總面積、規劃供抵價地分配之總地價、預計抵價地總地價、各原土地所有權人應領回抵價地之權利價值、各原土地所有權人應領回抵價地之面積等事項為爭執，其所為之訴訟顯無理由，應予駁回。
（四）原告就本件訴訟形式上雖對抵價地分配成果表示不服，然實質上係針對「前處分」，即抵價地抽籤及配地作業說明會之說明書所附權利價值表之內容為爭執，並非對分配成果有何違法或不當之處而為指責。基此，原告就權利價值計算表所爭執事項（含採分區、同期開發及抵價地比例定為40%等事項），均於前案訴訟（即本院106年度訴字第280號判決）為主張，自不得再就同一事項提起本件訴訟重為爭執。
（五）原告所援引最高行政法院91年判字第2319號判例，係針對一個行政處分之作成，由兩個以上機關本於各自職權共同參與者之多階段行政處分而言，要與同一機關所為「先」、「後」處分之情形不同。依最高行政法院判決一致之見解，「同一機關」所為先、後處分，若先前處分未經撤銷或廢止而失其效力，則先前處分已對後處分產生構成要件效力，當事人如以後處分為訴訟客體，提起行政救濟時，則先前處分之實質合法性，並非法院審理之範圍，而無上開判例之適用餘地等語，並聲明求為判決駁回原告之訴。
五、本件事實欄所載事實，有上開證據可稽，應堪認定。本件兩造之爭點為：被告原處分是否合法？茲論述如下：
（一）本件應適用之法令：
1、土地徵收條例：⑴第4條第6項規定：「區段徵收範圍勘選、計畫之擬定、核
定、用地取得、拆遷補償、工程施工、分配設計、地籍整理、權利清理、財務結算及區段徵收與都市計畫配合等事項之實施辦法，由中央主管機關定之。」。
⑵第40條第1項規定：「實施區段徵收時，原土地所有權人
不願領取現金補償者，應於徵收公告期間內，檢具有關證明文件，以書面向該管直轄巿或縣（巿）主管機關申請發給抵價地。該管直轄巿或縣（巿）主管機關收受申請後，應即審查，並將審查結果，以書面通知申請人。」。
2、區段徵收實施辦法：⑴第1條規定：「本辦法依土地徵收條例（以下簡稱本條例）第4條第6項規定訂定之。」。
⑵第20條第1項規定：「土地所有權人依本條例第40條第1項
規定申請發給抵價地，應檢具抵價地申請書及證明文件於規定期間至指定地點辦理，或以掛號郵寄方式向直轄市或縣(市)主管機關申請。」。
⑶第26條第1項規定：「抵價地分配作業程序如下：一、計
算抵價地總面積。二、規劃抵價地分配街廓、分配方向及訂定各街廓最小分配面積。三、劃定區段徵收○○○區段○○○區段徵收後地價。四、計算各分配街廓面積、單位地價及抵價地總地價。五、計算各土地所有權人應領抵價地之權利價值。六、訂定抵價地分配作業要點。七、召開抵價地分配作業說明會。八、受理合併分配之申請。九、訂期通知土地所有權人辦理抵價地分配。十、依配定之位置，計算各土地所有權人領回抵價地面積，繕造分配結果清冊。十一、公告抵價地分配結果。十二、繳納或發給差額地價。十三、囑託辦理抵價地所有權登記並通知受分配之土地所有權人。」。
⑷第27條第1項規定：「主管機關通知土地所有權人召開抵
價地分配作業說明會時，應同時檢送下列資料：一、抵價地分配作業要點。二、土地所有權人應領抵價地之權利價值計算表。三、抵價地分配街廓位置圖說。四、合併分配申請書。」。
⑸第28條第1項規定：「抵價地分配以公開抽籤並由土地所有權人自行選擇分配街廓為原則。」。
⑹第31條規定：「（第1項）抵價地分配完竣後，直轄市或
縣（市）主管機關應將土地分配結果清冊、分配結果圖，於該機關之公告處所及區段徵收土地所在地公告30日，並通知受分配之土地所有權人。（第2項）前項通知應同時檢附該土地所有權人之土地分配結果。（第3項）土地所有權人對於分配結果有異議者，應於公告期間內以書面向直轄市或縣（市）主管機關提出。未於公告期間內提出者，其分配結果於公告期滿時確定。（第4項）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知異議人。（第5項）依本條例第42條規定申請於發給之抵價地設定抵押權或典權者，直轄市或縣（市）主管機關應於抵價地分配結果公告時，同時通知他項權利人。」。
（二）被告為辦理上述區段徵收開發案，前報經內政部99年9月16日函核定抵價地總面積占徵收總面為40%。另報奉內政部100年2月25日函准予徵收上述私有土地，合計面積6.2928公頃，並一併徵收範圍內公、私有土地上之私有土地改良物。被告據以100年4月7日公告徵收，公告期間：100年4月8日起至100年5月9日止。被告以101年11月6日函通知各地主於101年11月17日召開系爭區段徵收抵價地抽籤暨配地作業說明會。惟因原規劃供地主選配之抵價地分配街廓調整，被告重新核算各地主應領抵價地權利價值後，以105年12月2日函（即前處分）廢止前開101年11月6日函附抵價地權利償值計算表，隨函檢附重新核定之抵價地權利價值計算表。原告不服，提起訴願，經內政部訴願決定駁回，提起行政訴訟，亦經107年9月20日本院106年度訴字第280號判決駁回在案（現上訴中，本院卷411、694頁之準備程序及言詞辯論筆錄參照）。被告分別以105年12月15日及105年12月30日函，辦理協調說明會及配地座談會等程序後，被告以106年3月3日公告本件區段徵收抵價地分配成果清冊及結果圖，並以106年3月3日函（即原處分1），通知原告已公告分配成果（公告期間自106年3月9日起至106年4月7日止）。原告不服，提出異議，經被告106年4月21日函（即原處分2）復查處結果等情，已如前述，是被告原處分依上開法令規定，核無違誤。
（三）原告雖以前揭情詞以資爭議，然查：
1、按行政處分除非具有無效之事由而無效外，具有存續力，在未經撤銷、廢止或未因其他事由失效前，其效力繼續存在（行政程序法第113條第3項參照）。又行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，包括法院，除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎，因而有效行政處分（即前處分）之存在及內容，成為作成他行政處分（即後處分）之前提要件時，前處分作成後，後處分應以前處分為其構成要件作為決定之基礎，後處分成為行政訴訟之訴訟對象時，由於前處分並非訴訟對象，後處分之受訴行政法院，並不能審查前處分之合法性，前處分之合法性應由以前處分為程序對象或訴訟對象之訴願機關或行政法院審查之（最高行政法院99年度裁第2152號裁定、100年度判字第77號、98年度判字第31號、第1472號、102年度判字第253號、106年度判字第705號、107年度判字第57號判決意旨參照）。
又行政處分之存續力所指涉者為原處分機關及行政處分之相對人（或關係人）間之關係；而行政處分之構成要件效力或確認效力則指涉行政處分對其他機關、法院或第三人之拘束效果而言。無論行政處分之內容為下命、形成或確認，均有產生一種行政法上法律關係之可能，不僅應受其他國家機關之尊重，抑且在其他行政機關甚至法院有所裁決時，倘若涉及先前由行政處分所確認或據以成立之事實（通常表現為先決問題），予以承認及接受，是故稱為確認效力，上述事實既為嗣後其他機關裁決之既定構成要件，故又稱為構成要件效力（ 吳庚 先生著，行政法之理論與實用372-373頁，三民書局104年10月出版）。
2、查本件原告主張之理由，與本院106年度訴字第280號事件之理由均相同（即均係對重新核定抵價地權利價值計算表有無違法），業據兩造分別陳述在卷（本院卷411、695頁之準備程序及言詞辯論筆錄參照）。
3、次查，本件原處分（後處分）之先決問題，為被告105年12月2日函附之重新核定抵價地權利價值計算表（即前處分），被告依據前處分，重新核定本件抵價地權利價值計算表而作成原處分（後處分），依上述法令規定及說明，核屬有據。且前處分既未經撤銷、廢止或因其他事由而失效，自具有構成要件效力，並不能逕行否定前處分之效力。又原處分（即後處分）成為本件行政訴訟之訴訟對象時，由於前處分並非本件訴訟對象，後處分之受訴行政法院之本院，並不能審查前處分之合法性，前處分之合法性應由以前處分為訴訟對象之本院106年度訴字第280號事件審查之。
4、是原告主張：前處分抵價地分配僅以區段徵收範圍內「私有土地總面積之40%」，其計算方式已違反法律保留原則、平等原則、誠信原則、信賴保護原則；被告地價評議委員會之評定及內政部之核定均未經實質審查，該委員會評估內容及憑據之「不動產估價報告書」皆有重大明顯瑕疵及錯誤，致系爭抵價地權利價值計算表產生重大違誤，嗣被告未核實修正逐年向內政部報備，有違正當法律程序、誠信原則及比例原則；又被告違法將系爭區段徵收分成南北2區辦理，且違反區段徵收自償性開發原則，低估區內私有土地價值，高估開發成本，而取得遠大於開闢公共設施及支應開發成本所需面積之土地，違反比例原則，導致原告之權益受損等等，均係本院106年度訴字第280號事件之爭點（即原告主張前處分違法應予撤銷之理由），前處分並非本件訴訟對象，本院依法不能審查其合法性，故原告上述主張均有誤解，不足採取。
5、又按行政訴訟法第177條規定：「（第1項）行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。（第2項）除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」上述第2項規定之適用範圍係指行政訴訟之裁判與民事訴訟、刑事訴訟或其他行政爭訟雖無本案與先決關係，但互有牽涉之情形。因此，該項規定可謂為受理個別具體案件之行政法院於裁判時之自制要求，亦即，該項係要求行政法院內部不同審級或不同繫屬法院間、或不同系統法院外部相互間，宜互相尊重彼此權限，以防止發生裁判歧異或矛盾。因此，是否停止訴訟程序，必須兼顧人民有效權利保護之要求，亦即，得依本條規定停止訴訟程序之情形，宜限於行政法院自行認定該相牽連之事項有困難，而該民事、刑事或行政爭訟之案件已繫屬，停止訴訟程序不致造成訴訟程序不當延滯時，始得為之。蓋此時縱不停止訴訟程序，解釋上仍非不得於其後以聲請再審方式以為救濟之故（ 翁岳生 先生主編，行政訴訟法逐條釋義，107年7月2版，523-524頁參照）。原告雖主張本件應以本院106年度訴字第280號事件之裁判結果為斷，而請求本院裁定停止本件訴訟程序云云（本院卷695頁之言詞辯論筆錄參照）。然查，本件原告起訴理由係對重新核定抵價地權利價值計算表有無違法而為爭議，核與本院106年度訴字第280號事件主張之理由相同，已如前述。換言之，本件原告除主張該重新核定抵價地權利價值計算表違法外，並無其他理由，且就前處分是否違法之爭議，並非本件訴訟對象，本院依法不能審查其合法性，亦如前述。又經本院依職權審查結果，被告原處分亦無其他違法情形（前處分本院不能審理，故不包括之），則本件與本院106年度訴字第280號事件之間並無相牽連事項之存在，本院自無不能自行認定該牽連有困難之情形，依上述規定及說明，本件依法並無裁定停止之必要。
6、另本件事證已臻明確，且兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
六、結論：本件原處分依法核無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
中華民國108年2月20日
臺中高等行政法院第三庭
審判長法官王德麟
法官蔡紹良法官詹日賢以上正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（均須按他造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書，但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人：
┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│（一）符合右列情形│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││之一者，得不│格或為教育部審定合格之大學或獨││委任律師為訴│立學院公法學教授、副教授者。││訟代理人│2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│（二）非律師具有右│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││列情形之一，│二親等內之姻親具備律師資格者。││經最高行政法│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││院認為適當者│。││，亦得為上訴│3.專利行政事件，具備專利師資格或││審訴訟代理人│依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合（一）、（二）之情形，而得為強制律師代理之例││外，上訴人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出（二）所││示關係之釋明文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國108年2月20日
書記官詹靜宜