裁判字號：臺灣新北地方法院104年簡字第102號裁定
裁判日期：民國104年11月12日
裁判案由：加給事件
臺灣新北地方法院行政訴訟裁定
104年度簡字第102號104年10月29日辯論終結原告 郭振豐 訴訟代理人 郭俊廷 律師被告新北市立聯合醫院代表人 黃實宏 （院長）訴訟代理人 沈易儒 上列當事人間因追繳醫療獎勵金事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國104年6月2日104公審決字第0131號復審決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告原係任職於被告（原名稱臺北縣立醫院，於〈民國〉99年12月25日改制為新北市立聯合醫院）之課員，於95年7月3日退休生效，因審計部新北市審計處於101年間派員查核獎勵金提撥及發放情形，發現被告經中央健康保險局於96年至100年間陸續核定94年度至96年度醫療費用，乃據以核算應發放之獎勵金，有95年度因漏未認列年終獎金及考績獎金，致溢列事業收支餘額及96年度備抵醫療折讓數提列不足等情，爰函請被告處理，被告即據以辦理追繳該院相關人員95年度及96年度獎勵金事宜。嗣被告依100年7月28日會議決議，原告95年統籌點數2,350點，除以被告當年度已發統籌總點數2,229,520.431點，乘以被告當年度應收回統籌獎勵金1,506,823元，計新臺幣（下同）1,588元，扣除原告已繳回106元，應再追繳1,482元；又原告95年績效點數30
1.59點，除以被告已發績效總點數313,991.6299點，乘以3,515,918，計3,377元，扣除其已繳回之457元，應再追繳2,920元，合計原告應繳回之獎勵金為4,402元，被告爰以
101年5月31日新北醫行字第0000000000號函，請其繳回溢領之上開獎勵金計4,402元。原告不服，於101年7月2日提起復審，經決定駁回，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）本件被告以「行政處分」形式命原告返還公法上不當得利，顯係濫用行政行為「形式的選擇自由」，已造成人民基本權利之干預及重大影響，誠與法律保留原則有違；迺公務人員保障暨培訓委員會未遑詳察，逕為復審駁回之處分，顯罔顧人民之權益，殊無足取：
1、按「惟本件溢領建築物補償費返還請求權之行使，法令並未規定，誠難謂上訴人得以行政處分為溢領建築物補償費返還之核定，則上訴人前揭函命被上訴人其於一定期限內如數返還部分尚難認係行政執行法第十一條第一項規定所規定義務人依法令或本於法令之行政處分得執行之情形。從而溢領建築物補償費返還請求權之行使仍應由上訴人提起給付訴訟。」，最高行政法92年度判字第777號判決足資參照。復根據當今基本權利理論，只要是公權利措施，並可視為影響基本權保護法益的原因時，無論是間接或事實上之影響也可能成立基本權之干預，此時應符合法律保留的要求，法律之具體授權即不可避免，而作為一種法律行為下位概念的行政處分，除實質內容一定是直接、有目的性的對於相對人之權利產生影響外，單純行政處分的行為形式也將因連結法規範而直接導致法律效果的產生，甚至於救濟期間經過後，基於法安定性的考量，具體化的權利義務內容就會發生存續效果，加以，行政處分的名義功能或強制執行功能，一有行政處分作成等於引發了相對人必須提起訴願或訴訟救濟的負擔，這種對於相對人而言即為一種不折不扣的干預效果，故單就行政處分這種行為形式所包含的負擔效果，法律保留原則對之即不得輕易加以放棄。
2、經查，公務人員保障暨培訓委員會103年6月12日104公審決字第0131號復審決定既認定：「如所屬人員有溢領獎勵金情事，即屬欠缺法律上之原因而受有利益，構成公法上之不當得利…。」等語。
3、惟查：⑴系爭復審決定援引全民健康保險法第63條所授權主管機關
制定之「全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法」，其中關於「追扣全民健康保險特約醫院申報醫療服務點數」一節，不論該母法或授權主關機關所制定之子法，全無明訂（授權）被告得以「行政處分」形式，向人民請求返還公法上不當得利，被告之作為，誠與法律保留原則相乖違，是被告以行政處分形式向原告追償，已非適法。
⑵再者，被告以「行政處分」方式向人民追償，並無法律授
權為之，則關於原告有無溢領獎勵金一事，依前開最高法院見解及說明，原處分顯違反法律保留原則，並造成原告基本權利之干預及重大影響，是基於法律保留原則的戒命，尚不得逕認被告未經授權即得以行政處分方式實現其實體權利，進而以行政處分形式向原告追償。
（二）綜上所述，復審決定及原處分之認事用法確有前揭諸多違誤，為此，請判如訴之聲明，以維權利。
（三）補充理由：
1、被告無非辯以：伊與原告間屬特別權利關係，縱無法律授權，依德國聯邦法院基於反面理論之見解，自得逕以行政處分為之，而無法律保留之適用…云云。
2、惟查，關於被告主張應適用「德國聯邦行政法院所創設之反面理論見解」一節，並據此辯稱無法律保留之適用，核係其誤解法令的主觀之見，不足為採：
⑴按「作成授益處分機關撤銷授益處分，而依行政程序法第
127條請求受益人返還（公法上）不當得利，得否以行政處分命返還？雖然國內學說引用部分德國判決及學說之『反面理論』（KehrseiteTheorie）（行政機關以行政處分為給付者，得以行政處分命返還）持肯定見解。惟此問題在德國學說上原屬相當有爭論之問題。反對見解認為，法律保留原則亦適用於行政行為之形式，行政機關對人民有請求權之實體法上依據，不能直接作為其有作成行政處分命給付之法律基礎。作成命給付之行政處分，因其為課人民以義務之處分，仍須法有明文，始得為之。嗣德國聯邦行政程序法於西元1996年修正，增訂第49條之1，於該條第1項規定：『行政處分撤銷或廢止溯及既往發生效果，或因解除條件成就而失其效力者，已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之。』（本項前段相似規定原規定於同法第48條第1項）該條項後段『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』，即是賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。是以作成授益處分機關撤銷授益處分，而請求受益人返還（公法上）不當得利，在法無明文情形下，得否以行政處分命返還，在德國非屬一致見解，最後係以法律規定解決之。我國行政程序法第127條繼受德國聯邦行政程序法第48條，並未有如該法第49條之1第1項後段之規定，尚不能以受益人依行政程序法第127條負有返還所受領給付之義務，而認處分機關得以行政處分命其返還。」，最高行政法院10
2年度判字第600號判決，足資參照。準此可知，最高行政法院不僅未逕予適用「反面理論」，反而更進一步強調，應有法律明文規定（或至少有法律授權），始得以行政處分命人民返還受領給付；如此，在權力分立下，可避免人民被吸收進入行政內部，而形成「無法之空間」，構成「法治國家之漏洞」。
⑵經查，本件被告係以「行政處分」命原告返還所受領之給
付；惟查，不論行政程序法第127條或全民健康保險法第63條授權主管機關制定之「全民健康保險醫療費用申報與核付及醫療服務審查辦法」等規定，全無明訂或授權被告得以「行政處分」形式，向人民請求返還所受領之給付，則揆諸前揭說明，被告以「行政處分」命原告返還之作為，毫無任何法令依據，誠與法律保留原則相乖違。迺被告於程序上即未依法作成正確行政行為，更有甚者，其竟捨我國法令與判解為據，而另援引德國聯邦行政法院之見解…云云，無異視我國為德國之內國，此等恣意行政之作為，已無視於法治國原則對於國家行為之規範，實令人匪夷所思！
3、退萬步言，縱被告得以「行政處分」形式命原告返還所受領之給付；惟查，被告仍應先撤銷原先之「行政處分」，方得另以「行政處分」命返還受領給付：
⑴依行政程序法第110條第3項：「行政處分未經撤銷、廢
止，或未因其他事由而失效者，其效力繼續存在。無效之行政處分自始不生效力。」、同法第127條第1項：「授予利益之行政處分，其內容係提供一次或連續之金錢或可分物之給付者，經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形時，受益人應返還因該處分所受領之給付。其行政處分經確認無效者，亦同。」之規定可知，非無效之授益行政處分之相對人受領處分內容之給付，在該授益處分未經撤銷、廢止或條件成就而有溯及既往失效之情形前，相對人尚未負有返還因該處分所受領給付之義務。
⑵經查，被告前所決定核發給獎勵金性質既屬「行政處分」
，且為被告所自認；然查，觀諸被告101年5月31日新北醫行字第0000000000號函，全無「撤銷」原告所受領獎勵金之意旨，僅一昧命繳回溢領獎勵金，則依上開說明，被告未撤銷原核定溢發獎勵金之授益行政處分前，自不得僅命原告返還受領給付，至為灼然。
4、本件原處分係指被告101年5月31日新北醫行字第0000000000號函關於要求原告繳回溢領獎勵金部分，且該函並無撤銷原來授益處分之意思。
（四）原告並聲明：
1、復審決定及原處分均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則答辯：
（一）被告對原告溢領之獎勵金，得以「行政處分」之方式促其繳回：
1、在法律明確授權的情況下，行政主體自得以「給付決定」命相對人返還，此「給付決定」為行政主體就具體事件所為對外直接發生法律效果之單方意思表示，其性質為侵益行政處分。反之，在無法律授權下，依德國聯邦行政法院歷來見解認為，行政主體向人民請求返還公法上不當得利，如在欠缺法律明確授權下，通常固然不能以行政處分命相對人返還。惟在行政主體與相對人處於權力服從之「從屬關係」時，縱無法律明確授權，行政主體仍得以行政處分命相對人返還，如軍人或公務員者；或若給付原係依行政處分而提供，其後法律上原因消滅，行政主體請求返還公法上不當得利時，亦得逕行作成行政處分命相對人返還，此即所謂「反面理論」。我國學者及實務見解亦採之。
2、本案獎勵金之發給係由公立醫療機構按照非醫師經評定之服務成績等事項，在相關醫療基金預算範圍內予以計算核發，乃公立醫療機構就具體事件，所為發生決定發給獎勵金之「授益行政處分」或是「暫時效力之行政處分」，如因發現獎勵金有溢發情事，所為返還溢發部分之通知，前者則認其性質上屬該違法溢發授益行政處分之撤銷，後者則認以行政機關於給付行政中為保留嗣後審查及另為終局決定，該終局之行政處分取代了原來之暫時效力行政處分。爰此，無論採何說，均不改變後函之性質為行政處分。
3、基於「反面理論」，行政處分因撤銷、廢止、條件成就等而溯及失效者與不當得利返還請求權間，具有相連接而不可分及必然關連性，亦即具有創設請求權之效果，僅回復公法上不當財產損益變動前狀態，並未對人民產生侵害自由或權利不利益之情形，無法律保留原則之適用。
4、原告不爭執溢領獎勵金應返還之數額（已於復審程序中詳細說明）及被告有請求其返還之權利，反爭執被告向其請求返還之方式（且此方式已行之多年，為被告所熟知），無異彰顯其自認受有公法上不當利益卻藉詞拖延返還。退步言之，被告乃一機關組織，尚須考量行政效率、行政主體自我實現行政目的之職能、訴訟經濟等因素，宜認採行政處分之方式，促成原告返還溢領獎勵金之目的為妥。
（二）綜上所述，原告之請求無理由。請判如答辯聲明，以維權益。
（三）補充理由：
1、退步言之，縱不提「反面理論」，被告發放員工醫療獎勵金之行為，其性質為「暫時效力之行政處分」，於終局行政處分作成時即被取代：
⑴按「公立醫療機構人員獎勵金發給要點」第4條第1項本
文規定︰「本要點所需獎勵金，由各公立醫療機構在其醫療藥品循環基金或醫療作業基金內有關科目項下支應，其提撥總額不得超過年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數百分之八十。」、第7條第1項規定︰「各公立醫療機構應成立績效評估小組，依績效評核原則及客觀、量化之具體績效指標，評估單位或個人之貢獻程度及工作績效，分等第發給獎勵金，不得平均分配。」、第2項規定︰
「前項績效評核原則、績效指標、個人工作績效評估基準及其他發給規定，在不違反本要點原則下，由各主管機關另定之。」。臺北縣政府（現改制為新北市政府）衛生局前於93年4月23日依前揭要點第7條第2項規定，訂定「臺北縣政府衛生局所屬縣立醫院人員獎勵金發給原則」，該原則第2條規定︰「本原則所稱獎勵金，係指由縣立醫院在其醫療作業基金內有關科目項下提撥年度事業收支（不含事業外收支）總淨餘數百分之八十提撥支應。」及修正前「全民健康保險醫事服務機構醫療服務審查辦法」第
6條第2項規定：「保險醫事服務機構申報之醫療服務點數，未有全民健康保險醫事服務機構特約及管理辦法第33條、第34條及第35條規定之情事者，自保險人受理申報醫療服務案件、申復案件之日起逾2年者，保險人不應追扣。」、同條第3項規定：「對於支付標準及藥價基準有明確規範，於保險人受理申報案件2年內，經檔案分析發現違規者，保險人得輔導並追扣其費用，但不得回推放大，其經審查核減之同一部分不得重覆核扣。」。
⑵次按，全民健康保險係採醫院總額支付制度，即付費者與
醫事服務提供者，就特定範圍的醫療服務，如牙醫門診、中醫門診，西醫門診或住院服務等，預先以協商方式，訂定未來一段期間（通常為1年）內健康保險醫療服務總支出（預算總額），藉以控制醫療費用於預算範圍內的一種制度。而醫院實際提供之醫療服務須待年度終結後始得確定，故各項服務成本係採回溯計價方式，即由預算總額除以實際總服務量（點數）而得；當實際總服務量大於原先協議的總服務量時，每點支付金額將降低，反之將增加。⑶承前，被告按月所申報之醫療服務費用數額在健保局結算
確認前，其所得領取之醫療服務費用數額僅為暫定之性質，尚無從計算當年度之年度事業收入，亦無從計算當年度之獎勵金數額，故被告按月暫發所屬工作人員之獎勵金，於當年度結算前僅屬暫定性質，仍須俟被告嗣後依據健保局結算確認當年度之醫療服務費用數額，據以計算其年度事業收入後，始能終局確認當年度之獎勵金數額。則被告於年度結算完成前，每月「暫發」獎勵金之行為需俟被告結算該年度事業收入後，工作人員所得領取之獎勵金始告確定，被告依此核算工作人員所得領取獎勵金，並確定其正確之應領獎勵金數額而為追繳或補付之決定，始為一終局之授益行政處分。被告於95年間每月核定及發放予原告之獎勵金屬「暫發」性質，為行政機關於給付行政中保留嗣後審查及另為終局決定，而於調查事實終結前，先作成之暫時決定，學理上稱為「暫時效力之行政處分」或「暫時行政處分」，行政機關於作成暫時效力之行政處分後，如另作成終局之行政處分，則原來之暫時效力行政處分即被終局行政處分取代而了結（消滅），行政機關無須另行撤銷暫時效力行政處分。則被告於95年間每月核定及發放予原告獎勵金之決定，僅發生暫時確認原告得據以受領獎勵金數額之效力，被告仍保留嗣後依據健保局結算確認醫療服務費用數額，據以審核計算被告年度事業收支數額後，始終局確定原告獎勵金數額之權。
⑷據此，被告於年度結算後發現95年度有溢領獎勵金情形，
乃作成95年非醫師獎勵金第三次結算表，依該表作成101年5月31日新北醫行字第0000000000號函通知原告其95年度溢領獎勵金4,402元，此即為該年度獎勵金之終局行政處分，並以此終局行政處分取代95年間每月核定及發放獎勵金之暫時效力行政處分。原告依前揭終局行政處分核算之結果，有溢領之情形，即屬無法律上原因而受有利益，應構成公法上不當得利。是被告給付所屬醫師或行政、醫事人員之獎勵金，如年度結算後，有溢領之情形，所屬醫師或行政、醫事人員自應構成公法上不當得利，而負返還之責。
2、次按，被告主張「反面理論」而認溢領獎勵金收回通知為一行政處分，倘不獲法院採納，亦請審酌醫療院所發放獎勵金係為獎勵公立醫療機構人員，提高服務精神及醫療水準而設，採按月「暫發」（即暫時效力行政處分），待年度事業收支結算完成確定該年度獎勵金總額，並作成追扣補付之決定，始終局確定該暫時行政處分之效力。非如原告所陳逕以「行政處分」形式命原告返還公法上不當得利。
（四）被告並聲明：
1、原告之訴駁回。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件原告原係任職於被告之課員，於95年7月3日退休生效，因審計部新北市審計處前於101年間派員查核獎勵金提撥及發放情形，發現被告經中央健康保險局於96年至100年間陸續核定94年度至96年度醫療費用，乃據以核算應發放之獎勵金，有95年度因漏未認列年終獎金及考績獎金，致溢列事業收支餘額及96年度備抵醫療折讓數提列不足等情，爰函請被告處理，被告即據以辦理追繳該院相關人員95年度及96年度獎勵金事宜。嗣被告依100年7月28日會議決議，原告應繳回之獎勵金合計為4,402元一節，業為原告所不爭執，且有95年非醫師獎勵金第三次結算表影本1紙、卸職資料明細影本1紙（見復審卷第144頁、第166頁）附卷可稽，是此一事實自堪認定；則依二造之上開主張及答辯，本件首應探究者厥係：原告所訴請撤銷之被告101年5月31日新北醫行字第0000000000號函關於要求原告繳回溢領獎勵金部分是否具備「行政處分」之性質？
五、本院之判斷：
（一）按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟。」，行政訴訟法第4條第1項定有明文。而此所謂行政處分，依訴願法第3條第
1項規定係指「中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」而言。參諸上揭說明，若人民對機關之非行政處分提起撤銷訴訟，其起訴自非合法，且無從補正，即應依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定予以駁回，而此一規定依行政訴訟法第236條之規定，於簡易訴訟程序亦適用之。
（二）次按「行政程序法第127條第1項規定，目的在使行政機關所為授益行政處分因違法經撤銷等原因而溯及失其效力，受益人應返還因該處分所受領之給付，其條文立法原係繼受德國聯邦行政程序法第48條，但並未有如該法第49條之1第1項後段之規定『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』而賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。本件原告雖有將申購之優惠漁船油用於從事非漁業行為，而該當漁業動力用油優惠油價標準第13條第1項第7款之規定，惟該標準內並未另賦與主管機關得以行政處分命人民為給付之依據，該規定僅係重申漁業人應返還公法上不當得利之意旨，並不得解為主管機關有單方以行政處分裁量命漁業人返還不當得利之核定權。至行政執行法施行細則第2條第4款所稱之『其他公法上應給付金錢之義務』應指除該條第1至3款稅款等外，得由行政機關單方以行政處分裁量核定人民金錢給付而言，惟本件被告機關既未有得單方以行政處分裁量命原告返還不當得利之核定權，自無由依行政執行法第11條第1項以處分文書或書面通知限期履行作為執行名義，而須另行提起給付訴訟，以取得執行名義。本件被告機關以函文通知漁業人繳回優惠油價補貼款，並未對外直接發生下命原告繳回優惠油價補貼款或確認給付種類、金額之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分。」（參照最高行政法院104年度6月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議）。
（三）經查：
1、本件被告固依據公立醫療機構獎勵金發給要點第7點第2項及臺北縣政府衛生局所屬縣立醫院人員獎勵金發給原則等規定核發獎勵金予原告，然尚乏另賦與主管機關得以行政處分命人民為給付之依據，而被告雖以「反面理論」為據，惟按「公法上金錢給付義務之執行，須義務人依法令或本於法令之行政處分或法院之裁定，負有『公法上金錢給付義務』為前提；稱『公法上金錢給付義務』，係指稅款、滯納金、滯報費、利息、滯報金、怠報金及短估金、罰鍰及怠金、代履行費用或『其他公法上應給付金錢之義務』。觀諸前開規定所舉之稅款、滯納金、滯報費等，均屬可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付，準此可知，上揭所謂『其他公法上應給付金錢之義務』，係指具有與稅款、滯納金等相同性質，可由行政機關依法單方裁量核定之金錢給付而言〈司法院釋字第521號解釋參照〉。
授予金錢給付之行政處分，經主管行政機關撤銷變更或廢止，致受領人受有利益、行政機關受有損害時，因其受領給付之原法律上原因不存在，即發生公法上不當得利之關係。而行政機關本於公法上不當得利法律關係請求受利益之他方返還其利益，係準用民法有關不當得利之規定，其請求權之行使、返還之範圍等均須依民法第180條至第18
3條之規定，主管行政機關並無單方裁量之決定權，性質上非屬前揭行政執行法第11條之公法上金錢給付義務，行政機關尚不得以行政處分之方式命受領人返還，仍應由行政機關提起一般給付訴訟，以確定不當得利之範圍。」（參照最高行政法院102年度判字第243號判決）；「作成授益處分機關撤銷授益處分，而依行政程序法第127條請求受益人返還（公法上）不當得利，得否以行政處分命返還？雖然國內學說引用部分德國判決及學說之『反面理論』《KehrseiteTheorie》〈行政機關以行政處分為給付者，得以行政處分命返還〉持肯定見解。惟此問題在德國學說上原屬相當有爭論之問題。反對見解認為，法律保留原則亦適用於行政行為之形式，行政機關對人民有請求權之實體法上依據，不能直接作為其有作成行政處分命給付之法律基礎。作成命給付之行政處分，因其為課人民以義務之處分，仍須法有明文，始得為之。嗣德國聯邦行政程序法於西元1996年修正，增訂第49條之1，於該條第1項規定：『行政處分撤銷或廢止溯及既往發生效果，或因解除條件成就而失其效力者，已提供之給付應予返還。應返還之給付，以書面之行政處分核定之。』〈本項前段相似規定原規定於同法第48條第1項〉該條項後段『應返還之給付，以書面之行政處分核定之』，即是賦與行政機關得以行政處分命人民為給付之法律基礎。是以作成授益處分機關撤銷授益處分，而請求受益人返還〈公法上〉不當得利，在法無明文情形下，得否以行政處分命返還，在德國非屬一致見解，最後係以法律規定解決之。我國行政程序法第127條繼受德國聯邦行政程序法第48條，並未有如該法第49條之1第1項後段之規定，尚不能以受益人依行政程序法第127條負有返還所受領給付之義務，而認處分機關得以行政處分命其返還。」（參照最高行法院102年度判字第600號判決），且揆諸前揭最高行政法院104年度
6月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議意旨，本件被告101年5月31日新北醫行字第0000000000號函關於要求原告繳回溢領獎勵金部分，並未對外直接發生下命原告繳回溢領獎勵金或確認給付種類、金額之法律效果，核屬觀念通知，而非行政處分。
2、從而，原告針對非屬行政處分之觀念通知訴請撤銷，於法自有未合。
六、本件裁定基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資料經本院斟酌後，核與裁定結果不生影響，故無一一論述之必要，併予敘明。
七、據上論結，本件原告起訴不備合法要件，爰依行政訴訟法第
236條、第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國104年11月12日
行政訴訟庭法官陳鴻清上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本），抗告狀並應記載抗告理由，表明關於原裁定所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原裁定有違背法令之具體事實，並繳納抗告費新臺幣1,000元。
書記官傅淑芳中華民國104年11月12日