裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第1705號判決
裁判日期：民國92年06月26日
裁判案由：居留事件
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第一七○五號
原告甲○○訴訟代理人 廖正多 律師被告內政部警政署入出境管理局代表人 曾文昌 （局長）住同右右當事人間因居留事件，原告不服內政部 中華民國 九十一年四月二日台內訴字第０九００００九一０五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告於中華民國九十年三月三十日申請依其岳父 林柏伙 在臺灣地區定居案（收件號00000000）應予許可。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要︰緣原告以其為臺籍 馬祖 人員之眷屬身分，於民國（下同）九十年三月三十日申請依岳父林柏伙來臺定居，經被告審認，其岳父林柏伙雖前以臺籍馬祖人員身分，依其弟 林柏梅 獲准在臺定居，惟嗣後經福建省連江縣警察局及桃園縣警察局查證結果，林柏伙之出生地證明仍無法證實其確係於連江縣 南竿 鄉出生，其臺籍身分尚有存疑，被告乃以九十年九月十一日境孝香字第一００五００號處分書否准原告來臺定居之申請。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應許可原告在臺定居之申請。
㈡被告未於言詞辯論期日到庭，聲明及陳述依其答辯書所載：駁回原告之訴。
三、本案之爭點：被告能否在未撤銷准許訴外人林柏伙在臺灣地區定居之處分前，以其申請時所出具證明其在馬祖出生之證明書真實性有問題，而否准原告之申請依林柏伙來台定居？
甲、原告主張：
一、原告申請依訴外人林柏伙之眷屬關係來臺定居，完全合法，訴願決定有誤：㈠訴外人林柏伙，係原告之岳父，係因合於兩岸人民關係條例第十六條第二項第六
款規定「三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶、兄弟姊妹者」而獲准來臺定居。然因馬祖地區於四十五年以前並無戶籍登記，需依「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來臺送件須知規定」於鄉公所出具之證明函（原居地鄰居二人分別立具，證明當事人確係三十八年以前在馬祖出生之事實，經地方法院認證後，請鄉公所審查無誤後出具證明函），申請在臺灣地區定居。
㈡林柏伙確係出生於馬祖南竿鄉津沙村，依前揭規定，申請來臺定居之時，因規定
上係謂鄰居三人立據，而訴外人林柏伙係老實之鄉下人，並不知何種鄰居始為適格之保人，故請當時較有聯絡之鄰居作保，亦係人之常情。後雖被告謂鄰居 李伙財 稱年紀較林柏伙小，無法確認其出生地，另一保人 林銓妹 稱認識林柏伙，但也不確定其出生地是否為南竿鄉，而使被告懷疑林柏伙於南竿鄉出生之事實。
㈢被告依李伙財及林銓妹之稱，至少可確知該二人均認識林柏伙，亦均知林柏伙在
馬祖南竿鄉生活，林柏伙並未提供不正確資料（年齡、資料均正確無誤），李伙財及林銓妹所言亦均真實，所有之資料供被告審查。被告應可進一步查證，再決定是否懷疑林柏伙臺籍人民之身分，然被告完全不再調查，即完全否定林柏伙臺籍人民之身分。被告依行政程序法第一百十九條第二款之事由而認得予撤銷，係誤解法律之行為。
二、林柏伙之出生地事實，許多證據均可證實：㈠按「事實」殊不因李伙財及林銓妹僅能證明認識而有差異。因林柏伙確係出生於
馬祖南竿鄉津沙村，當時申請來臺定居時，實因不懂何種保人始為適格之保人始產生今日之波折，當時若知道需找年紀較長確知出生情形之人作保人，今日亦無此風波（事實上，當時申請時真的不知需找年紀較長者，若知，當時即可找到）。當時（八十三年時），被告亦負有審查權限，而李伙財之年齡較 林伯伙 小，林銓妹年齡與林柏伙相仿，此為當時被告顯而易見已知之事實，然當時被告既認定可依法核發許可定居，後來並給予身分證，可見當時行政機關有行政機關之裁量，現卻以同樣之年齡問題而認不得作為保人而予否定。前一個行政處分認為年齡不是問題，後一個行政處分卻認為年齡是問題，實前後矛盾，違反行政處分公定力之原則。行政處分之公定力，即言行政處分已然確定，即有公定力，不得任意否定，否則即違反行政處分公定力原則。被告顯然以後一個行政處分否定前一個行政處分之公定力，違法實甚。
㈡林柏伙出生於馬祖南竿鄉津沙村係真實之事， 林月嬌 於林柏伙先生時年已二十二
歲，協助接生林柏伙， 李顯良 於林柏伙出生時已十九歲，係林柏伙之舅舅，當時住於隔壁四間房屋，親身見聞林柏伙之出生情形， 林澄福 於林柏伙出生時已有十歲，住於津沙村距離林柏伙父母家約二百五十公尺左右，曾隨同父母前往林柏伙家賀喜，親見林柏伙嬰兒時之模樣。以上諸位，均可證明林柏伙出生於馬祖南竿鄉津沙村之事實，此由林月嬌、李顯良及林澄福之證明書，均經地方法院公證處予以認證，該三人均本人到場，經公證人詳加訊問後，確實無誤，始為認證。
㈢原告深知當時林柏伙申請來臺定居之保人李伙財及林銓妹，確實僅得證明「認識
」、「在一起玩」，而無法證明「出生」。然此並非林柏伙於申請時有智識得以瞭解要找何種保人。當時申請時若知，即可直接找上述之林月嬌、李顯良、林澄福。如今為證明此事，再次四處打聽何人曾親見林柏伙之「出生」情形，許多人均知道，亦均確信林柏伙係出生於馬祖南竿鄉津沙村。
㈣大陸地區曉澳派出所「常住人口登記表」登記當時林柏伙之出生情形，上載出生
日期為西元一九三四年五月二十四日，出生地為福建省連江縣馬祖南竿。被告謂當時林伯伙聲請許可定居所檢附之常住人口登記表出生地為福建省連江縣曉沃鎮，似經人塗改為連江馬祖南竿，惟該更正，係大陸地區中華人民共和國之公務員本於職務上之更正，係因查證得知出生地確係馬祖南竿始為之更正，並非被告所言，似經人塗改，而懷疑係原告所為，原告未曾塗改過任何文件，被告之言，絕不可信。
㈤再呈八十一年出版之福建省連江縣道澳忠義 林氏 旅台宗親族譜（時間較林柏伙申
請來臺之八十三年早），上載林柏伙出生地係馬祖，且註記一家均陷大陸。林柏伙之父親 林澄增 及祖父 林三妹公 之墓之相片，該墓均設於馬祖南竿津沙村，且祖厝亦位於馬祖津沙西爿山津沙村一鄰七號。林柏伙確實是道道地地的馬祖人，絕無任何虛假。
㈥林柏伙確實出生於馬祖南竿鄉津沙村之事實，經中華人民共和國福建省連江縣公
證處以（二００二）連證內字第九六五號「出生公證書」載明「茲證明林柏伙（男）于一九三四年五月二十四日在福建省連江縣馬祖南竿鄉津沙村出生。林柏伙的父親是林澄增（已死亡），林柏伙的母親是 李氏 （已死亡）」。此公證書並經中華民國財團法人海峽交流基金會證明「本件公證書正本經核對與福建省公證員協會寄交之（二００二）連證內字第九六五號公證書副本相符」，依台灣地區與大陸地區人民關係條例第七條規定：「在大陸地區製作之文書，經行政院設立或指定之機構或委託之民間團體驗證者，推定為真正。」既業經推定為真正，被告又無其他資料證明林伯伙非出生於馬祖，林柏伙出生於馬祖之事實，便足認定。
三、被告之作法，使原告一家分隔兩地，極違人權：原告係林伯伙之女婿。林伯伙先生一家，包括林伯伙、林伯伙之妻子、長子、長媳、次子、長女、三子、三媳、次女等，九人全部均已取得中華民國台灣之身分證明，然僅餘原告（長女婿）及另一訴訟之原告 邱德仙 （次媳）無法取得身分證明。同樣的依親，同樣依林伯伙之身分而進行之依親關係，被告竟使原告一家分隔兩地，造成人倫上之悲劇，極度違反人權。被告既依法核准林柏伙及其他人之身分，當然知道他們有小孩，小孩會再生小孩，此為人情之常，亦為身分之常，實不可因後來人多而即認為有問題。林伯伙一共有五個小孩，嫁娶後成為十個，非常正常，絕無任何問題。被告當時於八十三年時，若核准幾百人，現會產生幾千個左右之依親關係，亦係非常正常之事，此於身分關係之法政考量上，均應已有列入考量。正如本國核准不同膚色之外國人取得國籍之關係一樣，我國也必須接受該外國人後來所生之小孩，及小孩再嫁再娶再生小孩等之親屬關係，不應違背人倫而以人數來作考量。
四、林柏伙之出生地確實是馬祖，被告之認定有錯，依法應予糾正。請本於個案正義，依法判決如訴之聲明，實感公便。
乙、被告主張：
一、原告之依親對象林柏伙並不具馬祖臺籍人員身分：㈠依據「兩岸人民關係條例」第十六條第二項第六款規定：「大陸地區人民有下列
情形之一者，得申請在臺灣地區定居：．．．六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姐妹者、」另第四項規定：「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」原告之依親對象林柏伙即依上揭規定申請來臺定居，今原告亦以馬祖臺籍人員眷屬之理由申請來臺定居。據此，林伯伙之馬祖臺籍人員身分，為原告申請來臺定居之前提。
㈡緣馬祖於四十五年以前並無戶籍登記制度，有關原籍馬祖大陸地區人民，在無戶
籍資料之情形下，於八十五年五月五日前，均係由二人以上鄉親居民立具證明書，經戶政事務所核驗無誤後，核發原籍證明文件，據以為原籍馬祖臺籍人員之認定依據。
㈢惟嗣經內政部戶政司通知，依規定戶政事務所僅核發戶籍謄本證明，不核發其他
證明，是故被告無得認定原籍馬祖之人員是否為臺籍人員，為此，被告復於八十七年二月五日，邀集相關機關研商有關原籍馬祖大陸地區人民無戶籍資料情形下，申請來臺定居之要件，會中決議：當事人及眷屬申請來臺探親者應檢附經海基會完成驗證之大陸檔存原始戶籍資料，並由原居住地三人出具證明書、證明確係馬祖出生且原籍馬祖，及三十八年前因何事由進入大陸地區等，經地方法院認證後，由鄉公所出具證明函，以玆證明其原籍馬祖身分，進而認定為臺籍人員之身分。
㈣據此，被告依上揭會議決議事項，爰訂定「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請
來臺送件須知」，由鄉公所出具之證明函（原居地鄰居三人分別立具，證明當事人確係三十八年以前在馬祖出生之事實，經地方法院認證後，請鄉公所審查無誤後出具證明函），或八十五年五月五日前戶政事務所核發之原籍證明文件，以為認定臺籍（馬祖）人員之證明。
㈤查原告之岳父林柏伙申請定居時，係檢具連江縣南竿鄉戶政事務所八十三年八月
十八日（八三）南戶字第一六七號證明書（由保證人李伙財、林銓妹等二人證明林柏伙於馬祖津沙村出生，經連江縣南竿鄉戶政事務所受理後出具之證明書），證明其原籍馬祖臺籍人員身分，據以完成定居程序。
㈥嗣後被告於審核原告申請定居案件時，發現林柏伙許可定居所檢附之常住人口登
記表，原填寫出生地為福建省連江縣曉沃鎮，似經人塗改為連江馬祖南竿，且保證人較被保證人年輕，滋生林柏伙出生地之疑義，被告為發現真實，爰函請連江縣警察局及桃園縣警察局查明林柏伙是否確於連江縣南竿鄉津沙村出生及證明人有無偽證之情事。案經該二警察局分別於九十年六月二十二日及九十年八月七日函復，略以：二名保證人李伙財及林銓妹在偵訊（調查）筆錄中，均坦承並不確定林柏伙是否確於連江縣南竿鄉津沙村出生，只因小時後在一起玩，住同一村子，才予以作保。是故，林柏伙出生地證明既無法證實其確係於連江縣南竿鄉出生，其臺籍身分顯然存疑。依上揭所述，被告許可林柏伙以臺籍人員身分在臺灣地區定居係因其檢附不實之證明書所致。
㈦查林伯伙之馬祖臺籍人員身分，已因其所出具之證明文件不實且係虛偽保證而得，故原告申請定居已與首揭規定不合，原告不得以林伯伙眷屬之身分來臺定居。
二、被告依法為不予許可定居處分並無不當㈠按「居留定居許可辦法」第十三條第一項第六款、第十款、第十一款及第三項規定：「大陸地區人民申請在臺灣地區定居或居留有左列情形之一者，不予許可：
一、．．．六、所提供之文書係偽造、變造、無效或經撤銷者。．．．十、原申請定居或居留原因消失者。十一、其他不符申請條件者。」「大陸地區人民經許可在臺灣地區定居或居留，其許可前有第一項各款情形之一者，得撤銷其許可；其許可後始有第一項各款情形之一者得廢止其許可；已辦妥戶籍登記，有第一項第五款或第六款情形之一者，得由境管局通知戶政事務所撤銷其戶籍登記。」前述連江縣南竿鄉戶政事務所八十三年八月十八日（八三）南戶字第一六七號證明書，因保證人不實而不具實質證明力，原告之依親對象林柏伙不具臺籍人員身分，故原告申請在臺灣地區定居原因已消失，被告機關爰依上開規定不予許可原告在臺灣地區定居。
㈡有關原告於起訴狀 陳明 另有證人三人（林月嬌、李顯良、林澄福）具證明書證明
林柏伙之出生地一節，查各該證明書係被告不予許可原告在臺灣地區定居後始製作，實有串供之虞，其證明力仍待斟酌。
㈢依行政程序法第四十三條規定：行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳
述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。揆諸首揭規定，原告之訴顯無理由，原處分並無不合，不予許可處分應予維持。綜上所述，原告申辦定居，被告不予許可，並無不法，亦無不當之處。請依法駁回。
理由
一、本件被告經合法通知，無正當理由未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依原告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按行政處分具有構成要件效力，即對於有效之行政處分，處分機關以外之國家機關，除非是有權撤銷機關，否則應尊重該行政處分，並以之為行為之基礎。例如一行政處分（前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款及第四項分別規定：「大陸地區人民有左列情形之一者，得申請在臺灣地區定居‧‧‧六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹者。」「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請。」據此規定，凡於三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員（本人），因在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹，經申請在臺灣定居獲准（以下稱前准予定居之行政處分）者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同本人或之後申請在臺灣地區定居，此前准予定居之行政處分之存在及其內容成為主管機關決定其大陸地區配偶、直系血親及其配偶來臺灣地區定居申請之基礎，亦即本人一旦准予來台定居，則其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，即應准予來台定居，否則本人准予來台定居，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶不准來台定居，將發生夫妻相隔兩岸，骨肉離異兩處，既有違人道精神，亦不合上開兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款及第四項之立法意旨。
三、本件訴外人林柏伙已於八十三年十月五日以臺籍馬祖人員身分申請依其弟林柏梅來臺定居獲准之事實，業經被告陳明在卷（見本院卷所附被告答辯書）。而原告係大陸地區人民，為訴外人林柏伙之女婿，原告之妻即林柏伙之女亦已申請在台定居獲准，此有附原處分卷之戶籍謄本及經財團法人海峽交流基金會驗證之大陸福建省遼江縣公證處公證書為證，並為被告所不爭。訴外人林柏伙既已以臺籍馬祖人員身分，依兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款申請來臺定居獲准，則揆諸前揭說明，為其直系血親之配偶之原告依同條第四項申請來臺定居時，被告即應予以准許。被告雖主張訴外人林柏伙申請定居時所附二位保證人之保證書，經連江縣警察局及桃園縣警察局調查保證人李伙財及林銓妹並不確定林柏伙是否確於連江縣南竿鄉津沙村出生，只因小時後在一起玩，住同一村子，才予以作保，即無法證實林柏伙確係於連江縣南竿鄉出生，其臺籍身分尚有存疑，而被告許可林柏伙以臺籍人員身分在臺灣地區定居係因其檢附不實之證明書所致，原告之依親對象林柏伙即不具臺籍人員身分，故原告申請在臺灣地區定居原因已消失云云。惟原告依兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款、第四項申請依訴外人林柏伙在臺灣定居之要件有二：一為訴外人林柏伙依同條例第十六條第二項第六款申請在臺灣定居獲准，二為原告是訴外人林柏伙之大陸地區配偶或直系血親或直系血親之配偶。被告雖認為訴外人林柏伙申請在臺灣定居時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題，然其並未撤銷准許訴外人林柏伙在臺灣地區定居之處分，該准予定居之行政處分既仍有效存在，對被告決定本件原告之申請，即有構成要件效力，不得否定之，而原告確為訴外人林柏伙之直系血親之配偶，合乎上述二要件，被告即不得以訴外人林柏伙申請在臺灣定居時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題而否准原告之申請。被告之主張並不可採。
四、從而，原告申請在臺灣地區定居，合於兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款、第四項之要件，被告駁回其申請，於法無據，訴願決定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，爰併予撤銷，且本件涉及羈束處分，事證明確，應依行政訴訟法第二百條第三款規定，令被告對本件申請即原告於九十年三月三十日申請依其岳父即訴外人林柏伙在臺灣地區定居案（收件號00000000），應予許可。
五、本件待證事實已明，兩造其餘之攻擊防禦方法，無庸一一論斷。又准許訴外人林柏伙在臺灣地區定居之行政處分，與被告依本判決准許原告在臺灣地區定居之行政處分，為具有前提關係之關連處分。前者如有違法事由而事後遭撤銷，後者即後發地帶有瑕疵而得撤銷，惟此屬另一問題。均併此敘明。
據上論結，原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十二年六月二十六日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官陳國成法官林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年六月二十六日
書記官余淑芬