裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第295號判決
裁判日期：民國97年10月23日
裁判案由：原住民族工作權保障法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第295號原告聯邦商業銀行股份有限公司代表人甲○○（董事長）訴訟代理人 蕭佳灶 律師被告行政院原住民族委員會代表人乙○○（主任委員）訴訟代理人丙○○上列當事人間因原住民族工作權保障法事件，原告不服行政院中華民國96年11月29日院臺訴字第0960094243號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人夷將‧拔路兒於訴訟進行中變更為乙○○，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：被告以中興商業銀行股份有限公司（下稱中興銀行）標得臺北自來水事業處「委託金融機構代收水費」採購案，履約期間僱用員工總數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第1項之標準，依同條第3項規定，向中興銀行追繳原住民就業代金新臺幣（下同）3,928,320元。嗣被告以原告自民國（下同）94年3月19日起概括承受中興銀行，應承受中興銀行之權利義務，於94年10月19日以原民衛字第0940031033號函，變更處分相對人為原告。原告不服，訴經行政院以95年4月21日院臺訴字第0950085193號訴願決定，將原處分撤銷，由被告於2個月內另為適法之處分。被告重為處分，以中興銀行於93年2月16日至94年3月18日（與原告合併前1日）履約期間，僱用員工總人數逾1百人，惟進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12條第
1項之標準，乃依同條第3項規定，以96年4月24日原民衛字第0960020016號處分書，追繳原告原住民就業代金1,655,808元。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱：⑴原處分及訴願決定違反憲法位階之比例原則：
①比例原則可分為憲法意義的比例原則及行政法意義的比例
原則，前者由憲法第23條之規定，對人民權利之限制唯有在公共利益所必要之範圍內，方得為之。因此不僅在立法的目的上有無立法之必要，亦即在個案情形，限制人權的法律規定是否有必要侵犯人權，都涉及違憲與否之問題。比例原則作為一憲法位階之公法原則，可以做為檢驗法律有無違反憲法之標準。而行政程序法第7條規定則將比例原則之內涵條文化，即學說所謂之適當性、必要性、衡量性（狹義比例）原則。
②以比例原則檢視原處分，首先，政府鼓勵聘僱原住民，尚
有其他如租稅免除、免費就業訓練、輔導推展等給付行政之方式，課處代金之方式並非最輕微之手段。以現階段原住民勞力分布之情形，多屬於中低階勞工，政府縱然得以強迫企業僱用原住民，其結果仍是擠壓其他弱勢族群之就業空間（主計處之統計資料顯示，原住民大學以上失業率低於臺灣地區平均失業率，與一般民眾並無差異），顧此失彼，應非法之目的。反之，提升原住民本身之受聘僱條件（如從根本改善其受教環境或施以職業訓練等），不僅侵害較為輕微，亦才是治本之道。
③再者，政府採購法第98條及原住民工作權保障法第12條未
考量得標機構承作標案所投入之人力多寡，即以得標人國內員工總人數作為計算基準，以原告代扣繳水費為例，係代扣繳原已在原告銀行開戶之用水戶水費，以電腦程式設定轉帳後，並無需實際處理人力，原處分要求原告僱用8至12名原住民，顯然已超過承作系爭標案所需之人力。且系爭代收水費收入佔原告整體營業規模比例遠小於百分之
1，要求原告僱用百分之1原住民亦不成比例。④銀行與其他金融同業辦理系爭代收水費業務實帶有服務民
眾之公益性質，每筆之代價為2元（原告本身委請其他機構代收費用如信用卡款等，每筆代價為30元），每月總比數為400至500筆左右，總計代收期間之收益不逾1.5萬元，卻遭課處近160餘萬元之代金，不論從系爭標案所需人力、系爭標案佔原告營業規模之比例及原告所獲收益及被處代金之差距，原處分在價值權衡上顯不相當，有違比例原則。
⑵原處分及訴願決定未衡酌考量中興銀行受接管之特殊事實，有違反行政程序法第6條規定之平等原則：
被告於94年3月11日召開「協助廠商（企業）繳納原住民就業代金相關問題與籌組專案小組」第1次會議，會中結論3：「得標廠商以分公司名義投標，但納入總公司投保者，可檢附投保人數及勞工名卡等證明文件，以分公司實際雇用員工總人數計算應僱用原住民人數」，顯然考量分公司之實際執行情形，而同意以分公司人數為計算基礎。而中興銀行投標臺北市自來水費代收案，主辦行實為臺北分行，相關帳務處理事宜均由該分行辦理，惟以總行名義投標簽約，主要係中興銀行財務狀況顯著惡化，自90年10月由財政部以公權力介入派員接管後，分行權限嚴重限縮，由總行收回行使，故本件標案實際雖由臺北分行承作，惟不得不以總行名義投標簽約。而中興銀行臺北分行人數僅15人，未達1百人，應無僱用原住民或繳納代金之義務。另上開會議結論4，共同供應契約有效期間內未有任何交易者，可不受政府採購法第98條規範，應係被告再次重申考量「實際履約情形」而作為課處代金之認定標準。中興銀行受接管後，因客戶流失，系爭代收自來水費業務量亦隨之萎縮，履約期間成交筆數極少，此係被告為處分時亦應列入考量。如上所述，如因此課與該行必須以全行總人數百分之1比例僱用原住民之義務，與其他以分行名義參與投標之金融同業相較，實屬差別待遇，與行政程序法第6條規定之平等原則相悖。
⑶原處分及訴願決定違反行政程序法第9條對當事人有利情形應予注意之規定：
主管機關基於穩定金融秩序及金融服務不中斷之理念，就受接管銀行之公共事業費用代收代付業務均不計盈虧續予維持。中興銀行經接管後，前與自來水處簽訂之自來水費代收契約不久屆期，惟遵循金融政策，仍參與系爭標案投標，每筆收益僅手續費2元，以每月代收筆數約400至500筆，履約期間約13個月計算，總計收益不到4.5萬元。該行資產與負債之缺口屬行政院金融重建基金（下稱重建基金）賠付範圍，遲至94年6月24日行政院重建基金管理條例修正生效後，重建基金始有財源得以動用。故該行經接管後遇缺不補，以免新增人事支出擴大賠付金額。加以前述履約收益極為有限，該行實無增僱足額原住民之可能。再者，被告作為原住民工作權保障法主管機關，於銀行受公權力接管情形，仍得依職權認定該法第12條所稱「得標廠商」範圍，不應僅具形式認定；該法立法目的雖在促進原住民就業，保障原住民工作權及經濟生活，然中興銀行因受財政部接管，囿於政府財源不足、人事支出受限，實有無法於履約期間增僱原住民之現實困難。被告不予考量中興銀行僱用足額原住民之可能性，僅機械化套用政府採購法第8條關於「廠商」之定義，就行政程序法第9條對當事人有利情形應予注意之規定全然不採，逕依原住民工作權保障法第12條規定對原告追繳代金，實欠允當。
⑷原告對於被告為追繳原住民就業代金1,655,808元之處分，
業已繳納完畢，故依據行政訴訟法第196條之規定，被告應返還原告已繳納原住民就業代金1,655,808元。
⑸綜上，原告主張被告應就「實際履約情形」作為課處代金之
認定標準，而本件實際履約、執行採購契約規定之業務，實係僅有15名員工之中興銀行臺北分行，其依法尚未達應於履約期間僱用原住民之標準；且中興銀行於履約期間受限於重建基金財源不足、履約收入有限之情形下，無增僱足額原住民之可能性，被告逕行課予1,655,808元代金，原處分及訴願決定顯有違反比例原則、平等原則及行政程序法第9條規定等情。因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷暨被告應返還原告已繳納之原住民就業代金1,655,808元，訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：⑴原住民族工作權保障法第12條第1、3項及政府採購法第98條，於立法時已斟酌憲法第23條之規定，合乎比例原則：
①立法時業已衡量比例原則：
1.憲法增修條文第10條第12項規定：「國家應依民族意願，保障原住民族之地位及政治參與，並對其教育文化、交通水利、衛生醫療、經濟土地及社會福利事業予以保障扶助並促其發展，其辦法另以法律定之。對於澎湖、金門及馬祖地區人民亦同。」。而司法院釋字第593號解釋：「國家基於一定之公益目的，對特定人民課予繳納租稅以外之金錢義務，涉及人民受憲法第15條保障之財產權，其課徵目的、對象、額度應以法律定之，或以法律具體明確之授權，由主管機關於授權範圍內以命令為必要之規範。該法律或命令規定之課徵對象，如係斟酌事物性質不同所為之合目的性選擇，其所規定之課徵方式及額度如與目的之達成具有合理之關聯性，即未牴觸憲法所規定之平等原則與比例原則。」。又立法機關為確保人民財產權，並兼顧他人自由與公共利益之維護，得在符合憲法第23條比例原則之範圍內，制定法律或明確授權行政機關訂定法規命令。
2.審查原住民就業代金於立法之初，即希冀透過政府採購方式給予弱勢團體更多就業機會，特課與達一定規模得標廠商僱用原住民之公法上義務；另手段係以代金繳納取代未足額僱用原住民之法律效果，且立法設計上以最低基本工資作為代金之計算基準，並規定國內員工總人數逾1百人之廠商於履約期間內方具此等義務，已屬侵害最小；又原處分之目的係以扶助原住民就業，手段係課與僱用原住民或繳納代金之義務，手段有助於目的之達成。準此，僱用原住民義務之規範實質上合乎比例原則之三內涵。
3.促進原住民族工作權屬於公共利益；而繳納代金雖使部分人民生財產權喪失之後果，惟法條已限縮至標得政府採購案之一定規模廠商於履約期間內始須足額僱用原住民，其干涉法益之影響程度已屬最小，經權衡促進原住民就業與部分人民財產權喪失二者，當以促進原住民族就業為優先。故廠商依法標得政府採購案時，即應於履約期間內僱用法定比例之原住民，已係斟酌憲法第23條之情事而以法律限制他人之財產權，並未違反比例原則。
②員工總人數係每月1日之投保人數為計算基礎，且勞務之
委任係屬政府採購法得標範圍，與營業規模、獲利比例無涉：
1.政府採購法施行細則第107條第1項之規定：「本法第98條所稱國內員工總人數，以身心障礙者保護法施行細則第12條第1項（97年4月15日修正為身心障礙者權益保障法施行細則第13條，下同）之規定辦理..」；身心障礙者保護法施行細則第12條第1項規定：「..公、民營事業機構員工總人數之計數方式，以勞工保險局、中央信託局所統計各該機關、學校、團體或機構每月1日參加勞保、公保人數為準。」另工程會90年3月13日工程企字第90007332號函指出「..準此，其員工總人數係以「『投保單位』為計算標準。..」是以，國內員工總人數之計算係以每月1日加保於得標廠商公司之員工人數，並無疑義。
2.依政府採購法第2條：「本法所稱採購，指工程之定作、財物之買受、定製、承租及勞務之委任或僱傭等。」政府採購法第7條：「本法所稱工程，指在地面上下新建、增建、改建、修建、拆除構造物與其所屬設備及改變自然環境之行為，包括建築、土木、水利、環境、交通、機械、電氣、化工及其他經主管機關認定之工程。
本法所稱財物，指各種物品（生鮮農漁產品除外）、材料、設備、機具與其他動產、不動產、權利及其他經主管機關認定之財物。本法所稱勞務，指專業服務、技術服務、資訊服務、研究發展、營運管理、維修、訓練、勞力及其他經主管機關認定之勞務。採購兼有工程、財物、勞務二種以上性質，難以認定其歸屬者，按其性質所占預算金額比率最高者歸屬之。」故代扣水電費之勞務之委任係屬政府採購法得標範圍，且法未拘束限制原告僱用原住民之職務類別，原告應就內部人事編制及職務類缺於投標前自行考量風險損益，此亦與一般大眾對於有投得標資格者之合理期待無違。
3.況原住民族工作權保障法第24條第2項及政府採購法施行細則第108條第2項規定，未足額僱用原住民者，即按差額人數乘以每月基本工資計算代金，且計算其應繳納代金並非恣意認定，係屬羈束處分，顯無涉比例原則，原告不得以違法未足額僱用之結果推論應繳納代金高於得標金額，與法尚有未洽。
⑵被告係以依政府採購法投、得標之名義人視為得標廠商，尚無權將本件實際履行投標業務者認定為得標廠商：
①依政府採購法第2條及同法第8條之規定，並未因得標者
之營運狀況、是否受政府接管無法以分行名義投標等情而異其原本具有之廠商地位為不具廠商地位；中興銀行確為依政府採購法所定程序標得本件之得標廠商，此觀招標機關回復之調查表，及原告自行提出之系爭標案之契約書即明，原告雖主張中興銀行營運不善遭財政部接管云云，然此尚無礙於該行因標得本採購案件而具廠商地位乙情。是被告係以依政府採購法投、得標之名義人視為得標廠商，尚無權將本件實際履行投標業務者認定為得標廠商。
②原告所提原民衛字第0940010660號解釋函結論3所稱得以
分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數者，乃係以「分公司名義投、得標」之得標廠商，而本件之投、得標名義人及簽約人皆為「中興商業銀行股份有限公司」，而非中興銀行臺北分公司，自應以中興銀行總人數計算應僱用原住民人數，此不僅符合法令規定及上開解釋函，更無違平等原則。原告舉上開解釋函，作為應以中興銀行臺北分行總人數計算應僱用原住民人數之依據，委無足採。
⑶綜上，被告以原住民族工作權保障法第12條第1、3項及政
府採購法第98條，於立法時已斟酌憲法第23條之規定，合乎比例原則。而本件之投、得標名義人及簽約人皆為「中興商業銀行股份有限公司」，自應以中興銀行總人數計算應僱用原住民人數，且本件係依政府採購法施行細則第107條第1項、同法第108條第2項及工作權保障法第24條第2項規定計算代金，是對於員工總人數之計算基準及計納代金之方式，並無裁量空間，原處分依法並無違誤等語。因而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴本件被告以原告於94年3月19日起概括承受中興銀行，中興
銀行前標得臺北自來水事業處「委託金融機構代收水費」採購案，被告以95年5月29日原民衛字第0950016066號函請臺北自來水事業處確認採購案之標案名稱、得標廠商及僱用原住民人數等，業經該招標機構核對確認後，函復被告，有各機關（構）及學校辦理政府採購決標資料確認表影本在卷可稽，該會據勞工保險局按月提供投保單位投保人數資料核對，中興銀行於該採購案件93年2月16日至94年3月18日履約期間國內僱用員工總人數已逾1百人，認中興銀行標得前開政府採購案，未於履約期間內僱足原住民名額（原告就原處分書件附表所載之人數並無意見，參本院卷p-48），違規事證明確，依原住民族工作權保障法第12條第3項規定，追繳原告原住民就業代金1,655,808元，經核並無不當。
⑵關於原告所質疑處：違反憲法位階之比例原則，未衡酌考量
中興銀行受接管之特殊事實，有違反行政程序法第6條之平等原則；違反行政程序法第9條對當事人有利情形應予注意之規定等，經查：
①原住民族工作權保障法第12條係課與標得政府採購案者僱
用法定比例原住民之義務，未達者始需向原住民族綜合發展基金之就業基金繳納代金，係國家為一定政策目標之需要，對於有特定關係之國民所課徵之公法上負擔，並限定其課徵所得之用途，性質上屬於特別公課，究與行政罰或其他行政責任有別，原住民族工作權保障法立法考量即以得標廠商員工總人數，作為應僱用原住民人數之計算基準，而非以得標廠商之獲利情形，作為應僱用原住民人數之計算基準，且原住民族就業代金之立法目的，乃為藉著政府採購程序及公共工程來保障原住民就業，於廠商有履行之困難或力有未逮之時，始由被告就其所繳之代金負起原住民培訓、就業相關等事宜，實有代負履行義務之性質，原告所稱不符比例原則者自無可憑。
②原告認為中興銀行臺北分行人數僅15人，未達1百人，應
無僱用原住民或繳納代金之義務，且中興銀行受接管後，因客戶流失，系爭代收自來水費業務量亦隨之萎縮，履約期間成交筆數極少，被告為處分時亦未列入考量云云。按原告所提原民衛字第0940010660號解釋函結論3所稱得以分公司實際僱用員工總人數計算應僱用原住民人數者，乃係以「分公司名義投、得標」之得標廠商，而本件之投、得標名義人及簽約人皆為「中興商業銀行股份有限公司」，而非中興銀行臺北分公司，自應以中興銀行總人數計算應僱用原住民人數，應無疑義，況此部分乃投標廠商自行選擇之事項，於法並無扞格，亦無違平等原則。而本項意義是中興銀行投標履約後生，與其是否被接管並無關係，法定義務亦不因銀行被接管而有不同之適用標準，且中興銀行被接管於先（90年10月被接管），而本件採購契約之履約於後（93年2月16日至94年3月18日），原告以中興銀行受接管後業務流失為由，所稱委無足採。
③中興銀行經接管後遇缺不補，以免新增人事支出擴大賠付
金額，實無增僱足額原住民之可能，被告不予考量於法有違云云。按中興銀行經接管後，前與自來水處簽訂之自來水費代收契約不久屆期，惟遵循金融政策，仍參與系爭標案投標，每筆收益僅手續費2元，以每月代收筆數約400至500筆，履約期間約13個月計算，總計收益不到4.5萬元，業經原告 陳明 無誤（參本院卷p-11），足見本件採購契約是訂立於中興銀行經接管之後，中興銀行因財務狀況是否仍參與政府採購事件之投標，自應為己身利益之斟酌，而非稱唯遵循金融政策而為投標，而投標後要求政府其他機關予以特別之考量，中興銀行經接管後人事上遇缺不補，增僱原住民之可能極低，是中興銀行投標前所知悉之情狀，中興銀行立於自己經營之策略，自得為適當之選擇，而非據以為免除法定義務或情商有利考量之理由，原告所稱自無可採。
⑶就此，原告進用原住民人數未達原住民族工作權保障法第12
條第1項之標準，被告乃依同條第3項規定追繳原告原住民就業代金1,655,808元，於法有據，訴願決定及原處分並無違誤。原告徒執前詞，聲請撤銷，並請求返還就業代金1,655,808元，均為無理由，應予駁回。本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國97年10月23日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官劉介中法官陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年10月23日
書記官鄭聚恩