裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第1838號判決
裁判日期：民國92年09月02日
裁判案由：有關補償事務
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第一八三八號
原告新亞建設開發股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林麗珍 律師
陳佩琪 律師 曾雯麗 律師被告交通部台灣區國道新建工程局代表人乙○○（局長）訴訟代理人 張嘉真 律師
蔡馥如 律師 馮君傑 律師右當事人間因有關補償事件，原告不服交通部中華民國九十二年四月三日交訴字第０九二００二五０八五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：被告前為辦理二高後續計畫台南環線第C369Z標及新化系統交流道及新市路段工程，合約執行期間因砂石價格上漲，由被告研擬「交通部暨所屬機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」（以下稱調整方案），並奉行政院於八十七年十一月核定在案。嗣因審計部要求交通部查明調整方案與「交通部暨所屬機關工程估驗隨物價指數調整計價金額實施要點」之規定有無不同之處，案經交通部於九十年十一月十三日邀集相關單位召開會議，並於九十一年八月九日以交路0000000000號將會議結論函請被告辦理，該函略以：為期本案有審慎統一處理方式，仍請被告研議『調整方案』有關砂石工作項目預算單價扣回承包商利潤、稅捐、保險費及管理費之處理方式並修訂方案相關內容後再行報核。被告遂依該函核示，於九十一年八月二十二日以工字第０九一００五八五二號函請所屬各區工程處辦理扣回本案承包商利潤、稅捐、保險費及管理費。爰被告所屬之第四區工程處以九十二年一月二十一日國工四字第０九二００００三九一號函如原告略以：依交通部函應扣回承包商利潤、稅捐、保險費、管理費，請原告儘速配合扣款或繳款事宜，依含附之計算表，原告就前開三工程分別須扣回二、八一０、五五五元、二、一七二、二九八元及二、一六二、二０五元。原告不服，提起本件訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：系爭函是否為行政處分？
甲、原告主張：㈠本爭議為公法爭議，應循訴願、行政訴訟等公法救濟途徑：
交通部訴願決定謂被告與原告就本工程簽訂民法上之承攬契約，為私契約行為，被告依交通部指示之調整方案對工程履行契約之承包商所為砂石料價格之補償，仍屬履行本契約所衍生部分行為，原告縱有爭議，應循民事訴訟程序請求救濟云云，然該訴願決定之見解顯有違誤，本爭議為公法爭議，應循訴願、行政訴訟等公法救濟途徑，以下分述之：
⒈調整方案為一行政規則：
按調整方案之訂定乃為因應八十六年五月起全面禁採河川砂石所致工程砂石料價急速跳漲事件，由交通部訂定，以規範其所屬各機關就此事件之因應措施，係交通部「依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」（參行政程序法第一五九條第一項規定），因此，調整方案為一行政規則。
⒉被告給予砂石補償金額為一行政處分：
訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」被告之前依調整方案規定而給予砂石補償予原告之決定及行為，乃係依據其上級機關所發布之行政規則，針對公法上具體事件所為之決定，並對外發生法律效果，其性質為一行政處分無疑。
⒊調整方案並非本合約之文件，被告並非基於民事契約關係給予砂石補償：
查原告與被告間就系爭工程所簽署之契約文件中並不包括本件調整方案，另系爭工程一般規範第4.3條規定「非經國工局與承包商雙方之書面簽認，不得修改合約文件。」本調整方案從未經雙方書面簽認成為本合約之一部分，因此，調整方案並非為本合約文件。被告為一公務機關，合約若未規定得給付本砂石補償，被告必不會給付，否則將有圖利罪責，由此益證被告給付本件砂石補償金額並非基於民事契約關係，而係依其上級機關頒布之行政規則所為之行政處分。
⒋被告對於其他案件中關於依本調整方案請求砂石補償金額之爭議，亦主張此為
公法爭議，而非民事爭議，該案之仲裁判斷亦認調整方案為一行政命令，被告給予砂石補償金額為一行政處分。
㈡被告自砂石補償金額中扣除利潤、保險、管理費之決定為一行政處分：
被告於其訴願答辯書中辯稱其監造顧問之備忘錄所述內容僅屬事實及理由之說明，並非本於行政權而對原告為行政行為，是否為訴願法上所稱之行政處分，並非無疑，依法應不得提起訴願云云，被告所辯並無理由：
⒈工程司及工程司代表為被告之行政助手，其所為決定之效力歸屬於被告：
工程司及工程司代表受被告委任，於本砂石補償金額扣除利管費爭議中受被告之指揮命令，從事活動，以協助完成行政職務，並非以自己名義獨立行使，因此工程司代表於本公法爭議為一「行政助手」，為被告執行職務之工具，故工程司及工程司代表於前揭備忘錄所為之決定，效力歸屬於被告，合先敘明。
⒉被告之決定自砂石補償金額中扣除利潤、保險、管理費為一行政處分：
訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」司法院釋字第四二三號解釋謂：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」被告決定「交通部暨所屬機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案中有關砂石補貼計價方式，請貴公司儘速配合辦理應扣回承包商利潤、稅捐、保險費、管理費之扣款或繳款事宜」指示原告扣款或繳款共計七、一四五、○五八元，顯非事實敘述及理由之說明，而係就公法上具體事件所為之決定，而對外發生法律效果之單方行政行為，依訴願法第三條第一項規定，其性質為一行政處分。
㈢原處分扣除砂石補償金額中之利潤、保險、管理費已違反調整方案：
⒈調整方案係交通部為規範其下級機關內部秩序及運作，依其權限或職權所為之
規定，為一行政規則，已如前述，被告為交通部之下級機關，基於公務員服務法上之服務義務，即應遵守並適用調整方案，合先敘明。
⒉按調整方案伍、「補償或調整方式」二、「計算公式」規定「各工作項目單價
分析中砂石料價部份之補償或調整金額為：Ax(1-E)xDx(B/C-1.05)」，「D砂石權重=砂石有關工作項目內每單位砂石總價/砂石有關工作項目預算單價」，「註：每單位砂石總價包含零星工料、承包商利潤保險及管理費」，因此，調整方案所規定之砂石補償金額即包括利潤、保險、管理費，被告先前依調整方案所計算並給付系爭工程之砂石補償金額中包括利潤、保險、管理費，並無任何違法或不當之處；反之，原處分扣除砂石補償金額中之利潤、保險、管理費，顯已違反調整方案。
㈣被告扣除砂石補償金額中之利管費並無任何法律上依據：
基於法安定性原則，行政處分具有存續力，即行政處分縱有法律上瑕疵，除非無效，否則於行政機關自行或由法院依法撤銷前，仍有效力，且基於行政處分之拘束力，被告一旦為行政處分之告知，即應受告知內容所拘束，除依法為職權撤銷或廢止前，不得任意變更之。查被告先前給付砂石補償金額包括利潤、保險、管理費之處分並未經被告或法院撤銷或廢止，其仍為有效，被告應受其拘束，不得任意變更之，現被告扣除系爭工程之砂石補償金額中包括利潤、保險、管理費，中之砂石補償金額中之利潤、保險、管理費部分之金額，已變更先前處分之內容，而此變更並無任何法律依據。
㈤被告不得撤銷或廢止先前處分中關於砂石補償金額包含利管費部分之處分：
退萬步 言，縱認原處分扣除砂石補償金額中之利潤、保險、管理費之決定係廢止或撤銷其系爭工程之砂石補償金額中包括利潤、保險、管理費中給付砂石補償金額中之利潤、保險、管理費部分之處分，其所為撤銷或廢止之處分亦不符行政程序法之規定：
⒈被告不得廢止系爭工程之砂石補償金額中包括利潤、保險、管理費中給付砂石補償金額中之利潤、保險、管理費部分之處分：
⑴被告依調整方案規定給予砂石補償原告之決定及行為，乃係依據其上級機關
所發布之行政規則，針對公法上具體事件所為之決定，並對外發生法律效果，其性質為一行政處分，且係為授予原告利益，因此，為一授予利益之行政處分；又依前揭第一項之說明，被告於給付砂石補償金額包括利潤、保險、管理費，並無任何違法或不當之處，因此為一合法之授益行政處分，合先敘明。
⑵行政程序法第一二三條之規定，「授予利益之合法行政處分，有下列各款情
形之一者，得由被告依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、被告保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」查系爭工程之砂石補償金額中包括利潤、保險、管理費並無行政程序法第一二三條所規定各款情形，因此，被告不得廢止先前給付砂石補償金額包括利潤、保險、管理費之處分。
⒉被告不得撤銷系爭工程之砂石補償金額中包括利潤、保險、管理費中關於給付砂石補償金額中之利潤、保險、管理費部分之處分：
被告先前依調整方案所計算並給付本工程之砂石補償金額中包括利潤、保險、管理費完全符合調整方案規定，即系爭工程之砂石補償金額中包括利潤、保險、管理費並無任何違法或不當之處，已如前述。縱認先前處分關於給付利管費部分有違法或不當，被告亦不得撤銷之：
⑴行政程序法第一一七條規定：「違法行政處分於法定救濟期間經過後，被告
得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷：一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第一百十九條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益。」查原告並無行政程序法第一一九條所規定信賴不值得保護之情形，且原告亦將被告所給付之砂石補償款項完全購買砂石，原告之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，因此依行政程序法第一一七條第二款規定，先前給付砂石補償金額中之利潤、保險、管理費部分之處不得撤銷之。
⑵又行政程序法第一二一條第一項規定：「第一百十七條之撤銷權，應自被告
或其上級機關知有撤銷原因時起二年內為之。」縱認先前處分中關於砂石補償金額包括利潤、保險、管理費為違法或不當，而應撤銷之，然查被告自該調整方案八十七年九月公布時起即知砂石補償金額中含利潤、保險及管理費，至其做出先前處分時亦已逾二年，依行政程序法第一二一條第一項規定，亦不得撤銷之。
㈥原處分扣除砂石補償金額中之利潤、保險、管理費有違平等原則：
行政程序法第六條規定：「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇。」即基於平等原則，相同事實應予相同處理，非有正當理由，不得為差別待遇。查若干被告主辦、現已履約完畢之工程，亦依調整方案領取砂石補償，然因已履約完畢，被告無法扣款，故其所領取之砂石補償金額中之利管費並未被扣除，而本工程目前雖已完工，但保固期尚未屆滿，被告得以做成原處分，由原告之工程款或保固款中扣除砂石補償金額中之利管費，本工程與其他已履約完畢之工程同為依調整方案領取砂石補償，兩者之事實相同，被告無正當理由，卻為不同之處理，顯有差別待遇，原處分已違反行政程序法第六條規定及平等原則。
㈦交通部所為扣除砂石補償金額中利管費之指示於本工程並不適用：
被告於其訴願答辯書中辯稱其係依交通部九十年十一月十三日召開研商會議結論及九十一年八月九日交路字第0910048596號函意旨做成自砂石補償金額中扣除利潤、保險、管理費之決定，其辦理本案均依相關法令規定及上級機關指示，於法並無不符云云，然被告所辯不成立：
⒈交通部並未指示被告扣除砂石補償金額中利管費：
查交通部於前揭研商會議結論及前揭函中係稱「該方案對計算公式中之A、D兩項，應比照以不含承包商利潤、稅捐、保險費、管理費為宜，請國工局該方案內容重新檢討後報部」，「為期本案有審慎統一之處理方式，仍請貴局依據本部‧‧‧會議結論，研議扣回承商利潤、稅捐、保險費、管理費之處理方式並修定方案相關內容後再行報核。」交通部雖認砂石補償金額不含承包商利潤、稅捐、保險費、管理費為宜，但僅指示被告研議扣回承商利潤、稅捐、保險費、管理費之處理方式及修定方案相關內容，並未指示被告直接扣除砂石補償金額中之利管費，被告對此似有誤會。
⒉退萬步言，縱認交通部已指示扣除砂石補償金額中之利管費，依實體從舊程序
從新原則，本工程砂石補償金額之利潤、保險、管理費部分之處分利管費亦應適用調整方案：
按前行政法院(已改制為最高行政法院)七十一年判字第五五六號判決謂：
「按實體從舊，程序從新，為適用法規之一般原則，規定人民權利義務之發生、變動、喪失等之實體法規，於行為後有變更，除法令另有規定外，應適用行為時法，此所以保護人民既得之權益。」縱認被告之上級機關交通部於事後做成扣除砂石補償金額中之利潤、保險、管理費部分之指示，該指示係「依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」，依行政程序法第一五九條第一項規定，該指示亦為一行政規則，相對於調整方案為一新行政規則，被告基於下級機關之立場有遵守之義務。然調整方案關於砂石補貼給付利潤、保險、管理費部分之規定及交通部扣除利潤、保險、管理費部分之指示均屬人民權利義務之發生、變動、喪失等之實體法規，依實體從舊，程序從新原則及前揭前行政法院判決，被告亦應適用行為時法，即調整方案，而非適用交通部扣除利潤、保險、管理費部分之指示，因此，原處分扣除砂石補償金額中之利潤、保險、管理費部分已違反行政法上之實體從舊，程序從新原則，顯有違法及不當之處。
㈧行政機關之行政行為除影響人民之權利義務外，亦涉關係國家之公信力，若行政
機關之行為朝令夕改，人民之權益受影響姑且不論，人民對國家之信賴勢必降低，國家之威信亦將受損，國家之競爭力不可避免地亦會隨之降低。於本爭議中，縱被告或其他機關認調整方案之規定有所不當，被告亦應依行政法規及行政法上原理原則妥善處理，然被告卻恣意命原告繳回並擬逕行扣除砂石補償金額之全部或一部，已使國家之公信力受損。
㈨中華顧問工程司為被告之行政輔助人（行政助手）：
被告辯稱中華顧問工程司係以自身名義檢送其調查計算表向原告獨立發文，非行政輔助人，其信函於形式上不符行政處分之要件云云，被告所述並不可採：
⒈按「行政輔助人係在行政機關指示下，協助該機關處理行政事務（包括公權力
之行使），性質上為機關之輔助人力，並非獨立之官署或具有自主之地位，輔助者亦非公務員法上之公務人員」，其「受行政機關之指揮監督，不具獨立行使公權力之地位，僅可認其為行政機關執行職務之工具」。
⒉查被告轄下之第四區工程處於九十二年一月廿一日以國工四工字第0920000391
號函指示扣除本工程砂石補償或調整金額之利潤、保險、管理費，並於該函說明二指示「請各監造單位（於本工程即為中華顧問工程司）於九十二年二月十日前將辦理情形報處」，中華顧問工程司因而計算扣款金額，並於九十二年一月廿四日函告原告扣款金額，並請原告配合辦理扣款事宜，該函說明即明示「覆貴處（即被告轄下之第四區工程處）九十二年一月二十一日國工四工字第0920000391號函」。雖以中華顧問工程司之自身名義發函，然以該函內容可知，中華顧問公司之發函顯係受被告之指示及指揮監督，其發函內容及目的係為協助被告處理本工程砂石補償或調整金額之利潤、保險、管理費事宜，並非以自己名義行使公權力，其為被告之行政輔助人甚明，因此，中華顧問工程司之行為即為被告之行為，原證四號函所為之決定即為一行政處分。
㈩本爭議為公法爭議：
⒈查被告除於類似之仲裁案中主張依調整方案給予或扣除砂石補償之法律性質為
公法爭議外，據悉於被告主辦之另一工程中之砂石補償款中之利潤、管理及保險費同樣遭被告扣除之爭議（與本案爭議相同），承包商依政府採購法申請調解時，被告亦主張給予或扣除砂石補償之法律性質為公法爭議，應循公法途徑救濟，因而不同意進行調解，顯見被告亦同意本爭議為公法爭議。
綜上所述，懇請撤銷原處分及訴願決定，以保原告權益，並維國家公信力為禱。
乙、被告主張：原告提起本件撤銷訴訟，主要係認被告第四區工程處九十二年一月二十一日國工四工字第0920000391號函（以下簡稱被告之四處函）及財團法人中華顧問工程司九十二年一月二十四日ＴＮ南工四（92）字第008號函（下簡稱中華顧問函）二者均為被告機關作成之行政處分，其內容抵觸交通部八十七年九月頒布之「交通部暨所屬各機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案」（以下簡稱「砂石補償方案」），亦有違反行政程序法第六條、第一百一十七條、第一百二十三條等違法情事云云為論據，惟查：
㈠程序部分：
⒈關於本件訟爭究屬公法爭議抑或私法爭議部分，業經交通部交訴字第０九二０
０二五０八號訴願決定，認本件係屬履行私契約所衍生部分行為，應循民事訴訟程序請求救濟，由於事涉鈞院審判權限，敬請鈞院依職權認定之。
⒉系爭原證四號中華顧問函係以私人名義製作，顯非被告機關所為，自是欠缺行
政處分之外觀及效力，原告竟對之提起撤銷訴訟，其訴訟要件即屬不備，應予裁定駁回之：
⑴按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利
或利益者，得依本法提起訴願。」訴願法第一條第一項定有明文；復按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」行政訴訟法第四條第一項亦有規定。準此，撤銷訴訟乃人民因不服訴願決定所提起之救濟程序，自應以行政處分為程序標的，人民若對非行政處分提起撤銷訴訟，其訴訟要件即屬不備，行政法院依法應予裁定駁回之，合先敘明。⑵查中華顧問函係以「財團法人中華顧問工程司二高台南地區監造工程處」之
名義製作，其末行署名者亦為該處代理計畫經理，均非以被告名義製作，而屬私人製作之文書，自不符合行政處分係由行政機關或其他行政主體作成之要件（行政程序法第九十二條參照）⑶原告固主張中華顧問工程司係被告之行政助手，其所為決定效力歸屬被告云
云，惟所謂行政助手，係在行政機關指示下，協助該機關處理行政事務，性質為機關之輔助人力，並非獨立之官署或具有自主之地位，除經學者吳庚於其著作「行政法之理論與實用」內有所詮釋外，亦有高雄高等行政法院九十一年度簡字第四六八號判決意旨：「行政助手私人或私法人，非以自己之名義獨立對外行使公權力，而是偶受國家機關之指揮命令，從事非獨立性活動，以協助完成公共任務，其行為視為係其輔助機關之行為。」原告如主張中華顧問工程司為被告之行政助手，則中華顧問工程司應從事非獨立性活動亦無法對外以其自身名義發文，僅為被告手足之延伸，實則中華顧問工程司係以自身名義檢送其調查計算表向原告獨立發文，故應無強將中華顧問信函指稱係被告之行政處分可言，從而該中華顧問信函於形式上不符行政處分要件。
⑷綜上說明，系爭中華顧問函並非行政處分，原告竟對之提起撤銷訴訟，其訴訟要件即屬不備，應予裁定駁回之。
理由
一、按行政規則，係指上級機關對下級機關，或長官對部屬，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定。為行政程序法第一百五十九條第一項所明定。又訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」司法院釋字第四二三號解釋亦謂：「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」。
二、查本案被告以為辦理前揭工程，與原告公司簽訂民法上之承攬契約，此為私契約行為。至被告為配合政府因應國內砂石價格上漲之物價，依交通部指示之調整方案而對所屬機關監督工程履行契約之承商所為砂石價格之補償，仍屬履行本契約所衍生部分行為，以原告縱有爭議，應循民事訴訟程序請求救濟，非行政救濟程序所得審究之範疇原告對之提起行政訴訟，其程序自有未合，而為訴願不受理，固非無見。
三、惟查：㈠本件原告與被告間雖存在私法之承攬契約，然私法契約之存在並不妨礙行政處分
之作成，亦即倘行使公權力之行為即屬公法之行為，而公法行為基本上係指根據或執行公法規定的行為，至該公法行為所規制、發生的法律效果是公法或私法，在所不問。是行政機關根據公法行使公權力的行為，即便目的在規制私法關係，亦無礙於行政處分之認定，此可從政府採購法第七十四條規定「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議得依本章提出異議及申訴」，即採依公法爭議解決，從而即足徵私經濟行政之如政府採購法之採購，原屬私法關係，亦部分採如上公法爭議解決機制，可觀原屬私法關係所衍生之問題非均一律以私法程序解決之，而究應依何程序以濟之，則端視該行為是否為行使公權力以決之，合先敘明。
㈡按本件調整方案之訂定乃為因應八十六年五月起全面禁採河川砂石所致工程砂石
料價急速跳漲事件，由交通部訂定，以規範其所屬各機關就此事件之因應措施，此為被告所不爭執，復有該調整方案附卷可稽，揆諸前開說明，該調整方案自為交通部「依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」所為之行政規則。
㈢而依訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公
法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」，被告之前依調整方案規定而給予砂石補償予原告之決定及行為，乃係依據其上級機關即交通部針對為解決全面禁採砂石，所致交通部所屬機關發包工程之承攬廠商因砂石短缺所為因應對策之行政規則，且參諸該調整方案並非原告與被告所定之契約內容，其影響所及則為顧及全面向交通部所承攬之所有廠商，從而核准予砂石補償，自屬對公法上具體事件所為之公權力之決定，並對外發生法律效果之單方行政行為，其性質即為行政處分。
㈣而被告前依調整方案規定而給予砂石補償予原告之決定，既為行政處分，已如前
述，則被告復於已給予之補償金額後，發函通知原告「交通部暨所屬機關因應國內砂石價格上漲之物價補償或調整方案中有關砂石補貼計價方式，請貴公司儘速配合辦理應扣回承商利潤、稅捐、保險費、管理費之扣款或繳款事宜」指示原告扣款或繳款共計七、一四五、○五八元。揆諸上開司法院釋字第四二三號解釋意旨，即顯非事實敘述及理由之說明，而係就公法上具體事件所為之決定，而對外發生法律效果之單方行政行為，依訴願法第三條第一項規定，其性質亦為一行政處分。
四、綜上所述，本件原告與被告間之法律關係固係屬民法上之承攬關係，惟既由被告依調整方案之行政規則所為給予補償金，復就該特定具體公法事件，依職權行使公權力，而對原告發生有法律效果之扣繳利潤、稅捐、保險費之行政處分，原告依法自可循行政爭訟而為救濟，訴願決定以原告與被告間因私法上契約關係所生爭執，應由普通法院審判，非屬行政爭訟之範圍，而為訴願不受理，即有不合，原告主張自為有理由，該訴願決定自應撤銷，另為適法之訴願決定，而本件因原訴願機關未就實體理由為審酌，本院基於訴願前置原則，爰無從就原告主張之實體理由為審理，而應另由訴願機關就原告所主張為實體之審究後，倘原告有所不服再予救濟，併予敘明。
五、再本件原告另請求將財團法人中華顧問工程司九十二年一月二十四日ＴＮ南工四
(92)字第００八號函撤銷，此部分原為原告於訴願時所主張，惟訴願決定卻漏未論敘，基於同上理由，自應由訴願機關於再為訴願決定時，一併審酌。
據上論斷，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年九月二日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官鄭小康
法官林金本法官黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年九月三日
書記官黃倩鈺