裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第85號判決
裁判日期：民國97年07月31日
裁判案由：空氣污染防制法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第00085號原告中華紙漿股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 謝維仁 律師被告花蓮縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丙○○上列當事人間因有關空氣污染防制法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國96年11月28日環署訴字第0960051362號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：緣原告於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從事紙漿生產作業，並於廠內堆置砂石體積約70,000立方公尺，超過3,000立方公尺以上，屬行政院環境保護署（下稱環保署）民國（下同）93年12月22日公告修正第5批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，經被告所屬環境保護局（下稱被告環保局）於96年4月30日15時5分派員前往稽查，發現原告尚未取得固定污染源操作許可證即逕行操作，據以認定原告違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項規定，而依同法第57條規定，以96年5月25日府環空字第09606204300號函（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）30萬元罰鍰，並限期於96年6月25日前取得操作許可證或將砂石處理完畢。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：㈠原告為妥善處置一般事業廢棄物，於95年
3月17日檢具污泥貯存場改善計畫函報被告環保局，並經該局以95年3月28日函復「逕依事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準規定及相關施工計畫書辦理」。由於該工程開挖所產出剩餘土石方需長期堆置，原告乃於96年4月19日檢具固定污染源操作許可證申請資料，依法提出申請。被告環保局獲知本申請案後，於96年4月30日蒞廠稽查，並處原告30萬元罰鍰。惟依環保署95年9月21日環署空字第0950075743號解釋令，「行政執行罰其目的在於督促義務人『將來』義務之履行，並非對『過去』行為之處罰」。本件原處分之目的乃在於督促原告執行堆置場操作許可證之申請，而原告既已在被告環保局96年4月30日之稽查、處分前即已執行申請操作許可證之義務，則後續之處分即已失去督促將來改善之意義，其再為處罰已無法令授權目的之情事存在。㈡訴願決定認原處分係「行政秩序罰」，惟遍查與環境保護相關之法令，似未見行政秩序罰之規定。再者，原告剩餘土石方堆置於92公頃廠區之正中央，遠離周界近百公尺並以防塵網覆蓋且未有動態之鏟運行為，根本無逸散粒狀污染物情形，顯見被告缺乏客觀之證據且未有逸散粒狀污染物之實質佐證照片，即率依經驗法則認定必有粒狀污染情事而處以污染程度最高的30萬元，於法有違。㈢空氣污染防制法第24條第1、2項及環保署環署空字第930094658號函之規定，堆置場堆置土石體積在3,000立方公尺以上，應取得設置、操作許可證，惟上開環保署函亦規定「屬室內儲放場所或位於營建工地內者不在此限」。原告所堆置之土石，係因興建污泥貯存場，開挖工地於工程進行中陸續產生及堆置於營建工地，工程完工後即無再堆置新的土石，故屬工程完工前已經堆置於營建工地的土石，依上開環保署函之規定，堆置前不須取得設置、操作許可證。㈣被告雖主張工程完工後，工地之土石即應清理完成，無法主張係堆置於營建工地而免責；惟此乃被告片面限縮解釋上開環保署函所致，茍其主張可採，豈非謂工程完工當天，工地之土石即應同時清理完成，否則即由合法變為違法？查，土石之清理須與土石資源回收廠進行協商及簽約，系爭堆置之土石達70,000立方公尺，須相當作業天數才能清理完成，而法亦無明文工程完工後應於多少時間內清理完成，被告主張「完工後即應清理完成」，於法無據，顯不可採。㈤依被告訴願答辯書附件1之「花蓮縣營建工程空氣污染防制費完工證明書」所載「茲檢附此完工證明，日後如經本縣環保局稽巡查發現有污染環境事實情事，須依空污法補繳營建工程空氣污染防制費」內容可知，如完工後工地之土石未清理完成造成污染，充其量係補繳營建工程空氣污染防制費，並非依違反空氣污染防制法第24條第1、2項而加以處罰。㈥縱認原告違反空氣污染防制法第24條第1、
2項規定，按公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表規定「違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=1～3」，被告主張堆置之土石達70,000立方公尺，數量龐大，造成污染之潛勢亦大，雖有覆網，並不代表無污染可能，故認定污染程度A＝3，罰鍰金額A×B×C×10萬＝3×1×1×10萬＝30萬元。惟查污染程度顯然指目前已經造成之污染，而非未來可能造成之污染。環保署環空字第0950096618號函亦認「是否產生粒狀污染物，應依事實及證據認定，非能僅以推測取代」。原告堆置之土石均以防塵網覆蓋且未有動態之鏟運行為，根本無逸散粒狀污染物情形。被告未有隻字提及堆置現場有粒狀污染物產生，亦無逸散粒狀污染物之照片佐證，即以堆置土石數量龐大為由認定污染程度A＝3，顯係違反上開裁罰準則附表之規定等情。聲明求為判決撤銷訴願決定及原處分。
三、被告則以：㈠依據原告向被告環保局申報「事業廢棄物貯存場工程」營建工程空污費完工證明，該工程係於95年12月13日完工，該工地之剩餘土石方即應清理完成。而完工後至96年4月仍持續堆置砂石超過3,000立方公尺以上，則應於堆置前即取得操作許可，原告未取得操作許可亦非屬營建工地（工程已完工），顯然已違反空氣污染防制法第24條之規定。㈡原告無操作許可即行堆置砂石既屬違法，並不因提出許可申請而有豁免，且該申請亦因資料不全退回補件，至今原告仍未補件。再者，該堆置數量達70,000立方公尺，數量龐大，造成污染之潛勢亦大，雖有覆網，然不代表即無污染發生之可能，且土石之頂部覆蓋並不完整，被告認定污染程度
A＝3，罰鍰金額為A×B×C×10萬＝3×1×1×10萬＝30萬元，依法處罰鍰30萬元並無違誤等語，資為抗辯。
並聲明求為判決如主文所示。
四、本件兩造之爭點為：⑴原告是否得免予申請許可？原告於被告裁罰前之96年4月19日檢具固定污染源操作許可證申請資料提出申請，可否據以免罰？⑵本件有無環保署95年9月21日環署空字第0950075743號函之適用？⑶被告裁罰30萬元是否違反「公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表」之規定。經查：
㈠按「公私場所具有經中央主管機關指定公告之固定污染源，
應於設置或變更前，檢具空氣污染防制計畫，向直轄市、縣（市）主管機關或中央主管機關委託之政府其他機關申請核發設置許可證，並依許可證內容進行設置或變更。前項固定污染源設置或變更後，應檢具符合本法相關規定之證明文件，向直轄市、縣（市）主管機關或經中央主管機關委託之政府其他機關申請核發操作許可證，並依許可證內容進行操作。」、「公私場所未依第24條第1項或第2項取得許可證，逕行設置、變更或操作者，處新臺幣2萬元以上20萬元以下罰鍰；其違反者為工商廠、場，處新臺幣10萬元以上100萬元以下罰鍰，並命停工及限期申請取得設置或操作許可證。」分別為空氣污染防制法第24條第1項、第2項、第57條所明定。又「同一公私場所，其地平面上粉粒狀物堆置場（如礦物、土石等）之總設計或堆置體積在3,000立方公尺以上或堆置量在60,000公噸/年以上之堆置場。」為環保署於93年12月22日公告修正（原公告日：85年6月3日）第5批公私場所應申請設置、變更及操作許可之固定污染源。
㈡原告於花蓮縣○○鄉○○村○○街○○○號設廠從事紙漿生產
作業，於廠內堆置砂石體積約70,000立方公尺，超過3,000立方公尺以上，屬環保署93年12月22日公告修正第5批應申請設置、變更及操作許可之固定污染源，原告尚未取得固定污染源操作許可證即逕行操作，經被告環保局於96年4月30日15時5分派員稽查屬實，並據以認定原告違反空氣污染防制法第24條第1項、第2項而依同法第57條規定，以原處分裁罰30萬元罰鍰，並限期於96年6月25日前取得操作許可證或將砂石處理完畢等事實，為兩造所不爭，並有稽查通知單、裁處書、稽查照片、環保署93年12月22日環署空字第0930094658號公告等可憑（見原處分卷第1、4、10－13、23頁、本院卷第25、62、64－66頁），自堪認定屬實。㈢原告主張其所堆置之土石，係因興建污泥貯存場，開挖工地
於工程進行中陸續產生及堆置於營建工地，工程完工後即無再堆置新的土石，故屬工程完工前已經堆置於營建工地的土石，依上開環保署環署空字第0930094658號公告堆置前不須取得設置、操作許可證，且原告已96年4月19日檢具操作許可證申請資料，依法提出申請，被告環保局於事後始稽查裁罰，有違環保署95年9月21日環署空字第0950075743號解釋令等語。惟查，環保署93年12月22日環署空字第0930094658號公告雖許可土石堆置屬室內儲放場所或位於營建工地內者無庸事先申請操作許可，然需堆置場符合該項條件始可，自不待言。系爭土石並非堆置於室內，且係原告新設污泥貯存場始挖起而堆置於廠區內，故所謂之營建工地應指原告新設之污泥貯存場而非所有廠區內之空地均屬之，是原告主張其堆置情形符合環保署環署空字第0930094658號公告但書情形，故堆置前不須取得設置、操作許可證，並非可採。再，空氣污染防制法第24條第1項既規定須於操作前申請設置許可，茍未於操作前申請設置許可即逕行操作，其構成要件即屬該當，原告依法既需取得許可後始得堆置，縱使曾於事先申請，但未獲許可即堆置亦無從免責；至該項規定性質上是否屬於訴願決定所稱之行政秩序罰，均無礙原告之義務及違反規定即應受罰之結果，原告據以主張未見空氣污染防制法有所謂之行政秩序罰，指摘訴願決定違法，亦無所據。另，環保署95年9月21日環署空字第0950075743號函係針對按日連續處罰之情形所為解釋，與本件情形不同，自無該函之適用。原告上開主張，核屬無理由。
㈣按公私場所違反空氣污染防制法應處罰鍰額度裁罰準則附表
規定「違反者由各級主管機關依個案污染程度自行裁量，A=
1～3」，賦予主管機關依個案認定屋程度而對裁罰金額有裁量權，茍主管機關已為個案考量，且其裁量無違法及濫用之情形，本院即應予以尊重。系爭土石達70,000立方公尺，堆置面積遼闊，雖原告曾於四周以防塵網覆蓋，然未及土石堆之頂方，且頂方亦未以他物覆蓋，此有照片3張在卷可憑（見本院卷第64－66頁），故被告主張堆置之土石達70,000立方公尺，數量龐大，造成污染之潛勢亦大，雖有覆網，並不代表無污染可能，故認定污染程度A＝3，而裁罰30萬元（第3條附表所定裁罰公式，以污染程度（A）=3、危害程度（B）=1、污染特性（C）=1（A×B×C×10萬即3×
1×1×10萬＝30萬），足見其已為個案考量，且裁量並無違法及濫用之情形，原告主張堆置之土石均以防塵網覆蓋且未有動態之鏟運行為，根本無逸散粒狀污染物情形。被告未有隻字提及堆置現場有粒狀污染物產生，亦無逸散粒狀污染物之照片佐證，即以堆置土石數量龐大為由認定污染程度A＝3，顯係違反上開裁罰準則附表之規定乙節，亦非有理。
㈤綜上所述，原告主張均無足採，原處分裁罰30萬元，並限期
於96年6月25日前取得操作許可證或將砂石處理完畢，核屬有據。訴願決定予以維持，核無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。另本件事證已明，兩造其餘攻擊防禦方法無礙本件判決結果，爰不予一一論述，並敍明之。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年7月31日
臺北高等行政法院第三庭
審判長法官姜素娥
法官陳心弘法官曹瑞卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國97年7月31日
書記官方偉皓