裁判字號：高雄高等行政法院97年訴字第123號判決
裁判日期：民國97年08月12日
裁判案由：政府採購法
高雄高等行政法院判決
97年度訴字第00123號原告澄輝營造有限公司代表人甲○○訴訟代理人 林石猛 律師
邱基峻 律師 周振宇 律師被告高雄縣岡山鎮公所代表人乙○○鎮長訴訟代理人丙○○
呂郁斌律師上一人複代理人 陳清朗 律師上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國96年12月28日訴0000000號採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、緣原告於民國93年4月15日參與招標機關即被告所辦理之「岡山鎮 台灣 螺絲博物館新建統包工程」（下稱系爭工程）投標案，嗣被告以原告有違反政府採購法第101條第1項第1款規定，乃以96年8月13日岡鎮建字第0960020404號函通知原告將依同法第103條第1項第1款規定刊登政府採購公報停權3年；另於96年8月17日岡鎮建字第0960021162號函，以原告參加上開工程招標，違反政府採購法第31條規定，向原告追繳已退還之押標金新台幣（下同）180萬元。原告不服，就被告所為上開停權處分聲明異議，經被告以96年9月18日岡鎮建字第0960022974號函維持原決定。原告猶不服，提出申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）按「行政機關作成行政處分所根據之事實，如與事實真象不符者，即有認定事實錯誤之情形，則該行政處分之合法要件即有欠缺，而構成得撤銷之原因。」此有最高行政法院92年度判字第537號判決可資參照。
（二）次按「又違章人於行政爭訟程序外，雖經自白其後如有爭執，仍應調查其他必要之證據，以察是否與事實相符，苟無法證明其與事實相符，自不得採為判斷事實之依據。」「又納稅義務人在稽徵機關談話紀錄之自白，不得作為認定有違章事實之唯一證據，稽徵機關仍應調查其他補強證據，以查其是否與事實相符，方符實質課稅之公平原則。」「是當事人縱於撤銷訴訟中為自認，行政法院非可逕依其自認認定事實，仍應調查其他必要之證據，以查明其自認內容是否真實。如調查結果，該自認與事實不符，自不得依該自認裁判。準此，當事人於訴訟外自承之事實，更須調查其他必要證據，非可逕採為裁判之唯一證據。」亦為最高行政法院75年度判字第1695號、92年度判字第189號及92年度判字第919號判決可資參照，可知縱行政處分之相對人，於行政調查程序、行政訴訟程序或其他程序中，自認或自白違章事實，行政機關仍不能逕行採認處分相對人之自白內容，作為行政處分之依據，實應本於行政程序法第36條以下及行政訴訟法第133條以下所賦予之調查權，充分就個案事實詳加查明，始符法治。
（三）被告係以台灣高雄地方法院檢察署（下稱高雄地檢署）95年度偵字第6739號、第9118號緩起訴處分書所載內容，恣意認定原告違反政府採購法第101條第1項第1款之規定，遽對原告作成停權3年之處分。然原告之代表人於調查局詢問時，自始即依據實際發生事實，否認涉及借牌圍標之情事，嗣後係因承辦檢察官於偵查中，告知原告之代表人甲○○「倘承認涉嫌事實，並願意捐贈10萬元予公益團體，即給與緩起訴處分，之後本案即告終結，原告無須再行負擔法律責任。」等語，職是之故，甲○○因商業活動頻繁，無暇經常參與法庭活動，且基於我國人民視法律為畏途之心態，聽聞檢察官表示得以儘速終結本案，即未深究本案指摘事實之真實性，作成認罪之意思表示。
（四）惟查，行政機關就事實之認定，應本於法律所賦予之行政調查權，審酌事實之真實性，而非僅憑甲○○基於恐懼刑事程序心態下之陳述，即行認定事實，否則要難謂行政機關所認定之事實與真正發生之事實，無所背離。
（五）鈞院函調高雄地檢署涉及本件之卷宗，其中同案被告 潘正國 曾於調查局供述，投標前有告知甲○○情事云云，惟查，潘正國既係同案被告，則其供述實有規避刑事責任而為虛偽陳述之可能性。準此，依刑事訴訟法第159條以下規定，明定有審判外之陳述未經具結及對質詰問，不得作為本案證據，藉以確保證人及同案被告證詞之可信度，然本件同案被告潘正國於調查局訊問時，既未具結亦未經對質詰問，則要不能僅以潘正國片面陳述認定本件存有違反政府採購法之事實。再者，潘正國於偵查中另行表示，於投標前並未告知甲○○有借用原告執照投標之情事，亦足證原告事前尚無從知悉本件違章情事，自不能依政府採購法第101條、第103條對原告為處罰之行為。
（六）退步言之，縱認潘正國前後供述不一，難以辨認事實之真偽時，更不能僅以潘正國先前於調查局之供述，遽然認定原告存有違章之事實，否則難謂無違背經驗法則及論理法則，而恣意採認證據之「案重初供」情事（參最高法院95年度台上字第4111號判決）等語，爰起訴請求判決：申訴審議判斷及原異議處理結果（含原處分）均撤銷。
三、被告則以：
（一）被告辦理系爭工程之發包手續，訴外人中一營造工程股份有限公司（下稱中一公司）欲參加投標，為期能有3家以上合格廠商投標該標案而順利開標、得標，不致因投標之合格廠商不足3家而流標，竟基於借用他人名義投標之犯意，向原告商借其公司名義及證件投標，並以原告名義繳交180萬元押標金，嗣93年4月15日上午10時許被告審標時發現，上開2家公司標單疑似由同一人撰寫，認有弊端而不予開標，案經法務部調查局南部地區機動工作組（下稱南機組）調查屬實，移送高雄地檢署偵辦，原告代表人甲○○對於借牌投標之事實亦坦承不諱，而獲高雄地檢署以95年度偵字第6739、9118號緩起訴在案。
（二）按機關得於招標文件中規定，投標廠商另行借用他人名義或證件投標者，其所繳納之押標金不予發還，其已發還者，並予追繳，政府採購法第31條第2項第2款定有明文。本件既經高雄地檢署查明原告有借用他人名義或證件供他人投標之情事，被告自得依政府採購法第103條第1項第1款將原告刊登政府採購公報停權3年，並追繳已發還之押標金180萬元，故原處分及審議判斷均無違誤等語，而請求判決駁回原告之訴。
四、本件兩造之爭點為：原告參與被告所辦理之系爭工程投標案，究竟有無政府採購法第101條第1項第1款將其名義及證件借予他人參加投標之違法情事，而應以同法第103條第1項第1款停權3年？該分述如下：
（一）按「為建立政府採購制度，依公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質，爰制定本法。」「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：．．．。2、投標廠商另行借用他人名義或證件投標．．．。」「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：1、容許他人借用本人名義或證件參加投標者。」「機關依前條通知廠商後，廠商未於規定期限內提出異議或申訴，或經提出申訴結果不予受理或審議結果指明不違反本法或並無不實者，機關應即將廠商名稱及相關情形刊登政府採購公報。」「依前條第3項規定刊登於政府採購公報之廠商，於下列期間內，不得參加投標或作為決標對象或分包廠商。1、有第101第1款至第5款情形或第6款判處有期徒刑者，自刊登之次日起3年。．．．。」分別為政府採購法第1條、第31條第2項第2款、第101條第1項第1款、第102條第3項及第103條所明定。
（二）本件原告於93年4月15日參與招標機關即被告所辦理之系爭工程投標案，嗣被告以原告有違反政府採購法第101條第1項第1款規定，乃以96年8月13日岡鎮建字第0960020404號函通知原告將依同法第103條第1項第1款規定刊登政府採購公報停權3年；另於96年8月17日岡鎮建字第0960021162號函，以原告參加上開工程招標，違反政府採購法第31條規定，向原告追繳已退還之押標金180萬元。原告不服，就被告所為上開停權處分聲明異議，經被告以96年9月18日岡鎮建字第0960022974號函維持原決定。原告猶不服，提出申訴，亦遭審議判斷駁回等情，有被告前揭函文、原告96年8月30日異議書及行政院公共工程委員會上開採購申訴審議判斷書，附原處分卷及本院卷可參，復經本院向高雄地檢署調取該刑事案件偵查卷宗核閱屬實，自堪認定。
（三）經查，本件係因中一公司欲參加被告辦理之系爭工程採購案，而委由該公司之董事長特助 余學章 為其辦理上開採購投標，余學章為期能有3家以上合格廠商投標該標案而順利開標、得標，不致因投標之合格廠商不足3家而流標，竟基於借用他人名義投標之犯意，透過訴外人即國登營造股份有限公司（下稱國登營造公司）財務經理潘正國出面，於投標前某日，向原無投標意願之原告負責人甲○○，商借原告名義及證件等投標上開標案，而甲○○明知上情，亦容許借用原告名義投標。又潘正國復向不知情之鼎霖實業有限公司（下稱鼎霖公司）之負責人 羅世勳 借款，由羅世勳轉帳購買新竹國際商業銀行高雄分行票號0000000號，面額180萬元，受款人「岡山鎮公所」支票1張，作為原告投標上開採購案押標金之用。嗣於93年4月15日上午10時許，被告審標時發現3張競標廠商所填寫之「投標廠商證件審查表」字跡完全一樣，顯係出自同一人之字跡，乃不予開標，並移請南機組調查屬實後移送高雄地檢署偵辦，上開事實，業經余學章、甲○○、潘正國於偵查中坦承不諱，復核與潘正國於94年8月29日南機組調查時供述：「我．．．於86年進入國登營造公司擔任財務經理．．
．（問：你是否曾向甲○○借用澄輝公司牌照去投標93年
4月高雄縣岡山鎮公所辦理之『岡山鎮台灣螺絲博物館新建統包工程』採購案？）我於93年間有找澄輝公司負責人甲○○合作用該公司牌照去投標前開工程，並由我另外找許崇堯建築師事務所配合共同投標。（問：你係如何得之前開工程之採購案訊息？為何要向甲○○借用澄輝公司牌照去投標？）前開工程採購案訊息係由本公司員工看到網路的公告告知我的，因此我才去找甲○○合作，甲○○於同意用澄輝公司牌照去投標前開工程。（問：你借用澄輝公司投標前述採購案之押標金如何準備？．．．）澄輝公司投標前開工程之押標金係我找國登營造公司之下包商鼎霖實業有限公司羅先生借的．．．。」等語（高雄地檢署
94年度他字第6243號偵查卷宗第2、3頁參照）；核與原告代表人甲○○於94年8月12日在南機組調查時供稱：「．．．我曾受國登公司財務經理潘正國之託提供澄輝公司營造執照，當時潘正國是以電話知會我欲借公司執照等文件，但我不知道潘正國係做何用途，亦不清楚潘正國當時是拿澄輝公司執照來參與『岡山鎮台灣螺絲博物館新建統包工程』採購案投標，而該投標案之相關投標書類及押標金均由國登公司自行書寫及籌措，最後澄輝公司並未得標，至於國登公司有無得標我並不清楚。（問：貴公司如何得之前述採購案訊息？係何人決定要參與投標？）本公司並不知道前述採購案訊息，如前所述，願意陪標純因受潘正國之託。．．．（問：貴公司當時是否確實要投標前開工程？有無與其他投標廠商配合共同圍標前開工程？）本公司當時並未要投標前開工程，亦無與其他投標廠商配合共同圍標之意圖，93年3月8日潘正國與我洽談購買我所有澄輝瀝青混凝土公司時表示共同經營預拌混凝土及瀝青混凝土生意，遂藉機向我要求提供澄輝公司營造執照供其參與投標，所以我係受其利用而提供公司執照參與投標。」等語（同上偵查卷宗第12、13頁參照）相符。此外，證人羅世勳於94年9月9日在南機組調查時亦坦承潘正國確有於93年4向其借用180萬元作為原告投標系爭採購案之押標金等語（同一偵查卷宗第15、16頁參照）甚詳。參以系爭工程採購案計有中一公司、國銓營造有限公司（下稱國銓公司）及原告共3家廠商參與投標，然而該3家公司提出之「投標廠商證件審查表」，其上之字跡筆劃特徵相同，顯係出於同一人撰寫，有各該「投標廠商證件審查表」影本附同一偵查卷宗（第102、149、178頁）可資對照。衡諸常情，廠商參與工程投標，為求競標，有關自己之投標文件，於開標之前，無不以秘密視之，焉有將投標資料交由同一人彙整撰寫「投標廠商審查表」之理？由此益徵潘正國於南機組所稱本件係其經余學章之要求再找其他公司一同參與投標，因此其即找原告一同投標之情，核與事實相符，應可採信。又訴外人余學章、潘正國上開所為，業經高雄地檢署檢察官以渠等均係違反政府採購法第87條第5項前段意圖影響採購結果而借用他人名義投標罪，原告代表人甲○○係違反政府採購法第87條第5項後段意圖影響採購結果而容許他人借用本人名義投標罪；另認中一公司及原告應依政府採購法第92條之規定處罰。惟 念渠 等均已坦承犯行，且所犯為死刑、無期徒刑或最輕本刑3年以上有期徒刑以外之罪，又無前科，及本件尚未開標，情節尚屬輕微，犯罪後態度良好，深具悔意，並當庭書立悔過書，乃給予緩起訴處分等情，有高雄地檢署檢察官95年度偵字第6739、9118號緩起訴處分書附高雄地檢署95年度偵字第6739號偵查卷宗可稽。準此可知，原告確有容許他人借用本人名義參加投標之情事，洵堪認定。
（四）至原告主張被告所採訴外人潘正國於南機組之供述係屬審判外之陳述且未經具結及對質詰問，依刑事訴訟法第159條以下規定，不得作為本件證據認定之依據乙節。惟按行政罰與刑罰之構成要件不同，而刑事判決與行政處分原可各自認定事實，最高行政法院75年判字第309號判例可資參照。再者，行政訴訟與刑事訴訟所適用之審理原則尚有不同，後者法院之審理為保障當事人之交互詰問權，故排斥傳聞法則之適用；而前者法院之審理係遵循職權調查原則、言詞審理原則及直接審理等原則，並斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，依論理法則及經驗法則判斷事實之真偽。查潘正國於南機組之供述與原告負責人甲○○及訴外人羅世勳之供述均相符，業如前述。況查，甲○○與潘正國分別94年8月12日及94年8月29日在南機組所作調查筆錄製作完成後，均於該筆錄所載「受詢問人確認無訛使簽名並捺指印」之後簽名捺印，且高雄地檢署緩起訴處分書亦認定原告負責人甲○○係違犯政府採購法第87條第5項後段意圖影響採購結果而容許他人借用本人名義投標罪，並認原告應依同法第92條之規定處罰，有上開調查筆錄及緩起訴處分書附前揭偵查卷宗可參，應足認定潘正國及甲○○於南機組調查筆錄所稱原告有將其公司名義及執照借予潘正國投標等語，係屬真實，原告主張潘正國於南機組所作之筆錄並不具證據能力云云，洵有誤解，而無足採。原告負責人甲○○嗣於94年12月23日在高雄地檢署偵查時供稱：原告去投標系爭工程乃係跟潘正國合夥投標；另潘正國亦於95年1月17日在高雄地檢署偵查時供稱：其向甲○○拿原告之執照等資料係要與其合夥做該工程等語（高雄地檢署94年度他字第6243號偵查卷宗第206、215頁參照），無非事後勾串而為卸責之詞，自非可採。
（五）綜上所述，原告主張均非可採，是被告以原告違反政府採購法第101條第1項第1款之規定，乃通知原告將依政府採購法第103條第1項第1款規定辦理停權，其認事用法，並無違誤。申訴審議判斷遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，故原告請求傳訊證人潘正國，以查明原告於事前是否知悉借牌投標之情事，及兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不予傳訊及一一論述，附此敘明。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第195條第1項後段、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國97年8月12日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
中華民國97年8月12日
書記官宋鑠瑾