裁判字號：臺北高等行政法院95年簡字第485號判決
裁判日期：民國96年02月26日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決
95年度簡字第00485號原告甲○被告臺北縣政府代表人乙○○縣長）住同上列當事人間因違反水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國95年6月9日農訴字第0950111050號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告水土保持義務人，未先擬具水土保持計畫，而擅自在臺北縣中和市○○○段○路鹿寮小段91-1、91-2、91-3、91-4、91-5、93-1、93-3、94、94-1、264、265等11筆地號山坡地開挖整地，前經被告於民國（下同）88年2月12日派員至現場勘查屬實，以88年4月14日88北府農六字第130369號處分書處分罰鍰，並經臺灣省政府訴願及行政院農業委員會決定駁回在案。惟該處分、訴願及再訴願決定經最高行政法院於90年8月9日以90年度判字第1382號判決（下稱前案最高行政法院判決）均予撤銷，由被告另為適法處分。被告遂派員於94年10月6日、95年1月10日會同相關單位人員現場勘查，確認僅中和市○○○段○路鹿寮小段91-4、92、94-3、
268、269-1及273-1地號等6筆地號山坡地（下稱系爭土地），未先擬具水土保持計畫即擅自開挖整地屬實，即以其違反水土保持法第12條第1項規定，依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定，於95年1月27日以北府農山字第0950038379號函裁處新台幣（下同）6萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈撤銷原處分與訴願決定。
⒉訴訟費用由被告負擔。
⒊依法懲處失職人員。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按被告94年12月22日北府農山字第0940842325號函之說法
，本案「違規地號」之認定，係參照台灣高等法院92年7月24日91年度上訴字第3696號判決書，但查，該判決書認定有開挖的地號為91-7、91-8、93、93-1、93-2、93-4、93-5、93-6、267-1等9筆地號，則根據刑事訴訟法第154條「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實」之規定，被告應詳細說明如何參照該判決而得出與判決地號不同的91-4、92、94-3、268、269-1、273-1等
6筆地號？此「無中生有」知情應是明顯故意，足證「故意製造範圍外地號」確有其事。
⒉該判決書對於本案系爭地號的看法是「有權使用」（詳判
決書第16頁末至第23頁），除92地號有論及「僅使用
0.0135公頃」外，並無確有開挖整地的記載或文意，被告憑何證據公然於公文書上指稱經高院判決認定確有開挖整地（答辯書第3頁項次二）？況且，前述「有使用」究係是開挖，還是未長草實有待商榷（詳判決書第19頁第7行【依檢察官指示將沒有長草的地方劃入測量範圍】）、且根據判決書中對於「位移」的說法（第21頁第10行【經查本案相關土地確有位移情形】），則此地號是否為92地號也有爭議、若再加上「二點連成一線」的說法（判決書第
18頁倒數第2行），被告或訴願審議機關如何證明本案系爭地號確有開挖？若被告未確實核審，則「公文登載不實」就應負刑責。本案事實明顯，該刑事判決係因被告及被告所屬中和地政的行政瑕疵所致，被告除應負釐清前述行政瑕疵的責任外，尚須為此行政疏失負相關民、刑事責任，但至今沒有一個單位釐清測量疏失、也沒有一個單位追究失職責任，卻仍繼續引用此有疏失、有瑕疵的複丈圖來指證原告開挖土地，這是什麼樣的邏輯與行政作為？⒊法律行為，不依法定方式者，無效，民法第73條訂有明文
。被告明明已於90年底分別邀中和地政及內政部土地測量局進行測量，為何不採用合法的方式而卻要以「參照判決書」的方式來認定地號呢？此行為不但與法令規定相違，且有「故意製造範圍外地號」的嫌疑：第一、本案地號並非經地政針對「案發現場」實施測量鑑定而得，在草木叢生的現場，參與會勘的地政並無法得知七年前的開挖情形，故當天地政所為的「指界」乃是照被告所唸的地號指出位置，無論被告所唸的地號「當初有無開挖」地政均無法辨識，充其量只是為被告的「栽贓」背書而已；第二、被告僅針對地政所指的位置拍照，並未以科學的方法或儀器對該土地進行任何鑑識，則被告究係根據何種方法認為該草木叢生地「確於87、88年間有開挖」？被告的說詞是「現場地形與原開挖照片亦相符」，但在未實際測量原開挖面各層高度、坡度、現場各層草木高度…等足以證明「地形相符」前，憑「滿是一人高度的草木坡地」來與原開挖照片「認定地形相符」，僅能證明被告的恣意行政而已。情事非常明顯，「案發現場」一直在原地不動，被告能測量時不仔細測量，卻故意使用不當方法，再於無法測量時參照判決書，足證被告所行所為均在為其行政處分拼湊證據。
⒋縱上，參照判決書臆測「與判決不同的地號」的行為不合
法，被告實無權修改高院判決書；參照以往照片臆測「地形相符」的方式也不合法，被告也無權未至現場勘驗前就決定地號，被告此舉除與最高行政法院「僅援引檢察署囑託測量之結果，未經實地勘驗，臆測原告違規行為」的判決相符外，更屬行政訴訟法第4條第2項所稱的「逾越權限及濫用權力」，理應予以撤銷。
⒌訴願審議機關在審理本案時，可有根據前案最高行政法院
「一再訴願決定未予糾正亦有未當」之判決補正？可有審視被告確有做到其90年10月12日農訴字第900099340號函「重新實地勘驗查明事實」之要求？審理過程可有符合行政訴訟法第一條「保障人民權益、確保國家行政權之合法行使、增進司法功能」之立法宗旨？查88年6月23日北府農六字第235079號函，88年6月10日會勘紀錄中的「違規地號」為264、269、269-1、及94-1，與本案地號並無關聯，決定書中實不該以該次會勘所附照片來證明本案「違規事實至為明顯」；次查，在複丈圖無測量瑕疵情況下，要證明本案「6筆地號係位處88年違規開挖整地範圍內」，只需「參考臺灣高等法院刑事判決」即可，根本不必「於94年10月6日再派員赴現場重行勘查」，重點在於「如何在明知有測量疏失情況下，將本案被告所臆測的地號與原測量圖間畫上等號？」；再查，決定書第3頁倒數第
6行指出「原處分機關於裁處訴願人罰鍰前已給予陳述意見之機會」，但未見訴願審議機關就此要求被告針對原告之陳述意見作出回答。顯見訴願審議機關前未盡職責就最高行政法院判決事項要求被告改正，如今又未盡職責保障人民權益、確保國家行政權、與增進司法功能，那麼耗費大批人物力訂立相關行政訴訟法律的作用為何？浪費公帑設置訴願審議委員會的目的又為何？⒍請依法撤銷違法之處分與決定，並懲處失職人員。
㈡被告主張之理由：
⒈依據「水土保持法」第8條第1項：「下列地區之治理或
經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．．」。第12條：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．四、開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。前項水土保持計畫未經主管機關核定前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。．．．」。第23條第2項：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請」。第33條第1項：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．」。
⒉原告主張之理由略示如下：春秋墓園無需擬具水土保持計畫、以及，行政處分地號與高院刑事判決地號不同。
惟查：
⑴依台灣高等法院刑事判決91年度上訴字第3696號判決（
同案刑事判決）之測量結果甲○先生開挖整地範圍為中和市○○○段○路鹿寮小段91-4、91-7、91-8、92、93、93-1、93-2、93-3、93-4、93-5、93-6、94、94-1、94-3、96-6、96-8、264、267、267-1、268、269、269-1、271、273、273-1地號、中坑段牛埔小段287-10、287-13、287-21、287-22、287-78、287-80地號、灰嗂小段222-18地號等32筆地號。惟台灣高等法院認定中坑段牛埔小段287-10、287-13、287-21、287-
22、287-78、287-80地號、灰嗂小段222-18地號及橫路鹿寮小段91-8、96-6、96-8、271地號等11筆地號並無開挖整地情形，另中和市○○○段○路鹿寮小段91-7、
93、93-1、93-2、93-4、93-5、93-6、94、267-1等9筆地號為他人土地，台灣高等法院已依水土保持法第32條判處竊占之刑罰；另判決中並無釐清述明中和市○○○段○路鹿寮小段93-3地號是否有違規情形。
⑵台灣高等法院判決認定南勢角段橫路鹿寮小段91-4、92
、94-1、94-3、264、267、268、269、269-1、
273、273-1地號等11筆地號為原告有權使用且確有開挖整地地號。惟因南勢角段橫路鹿寮小段94-1、269、
273等3筆地號原領有雜項執照（含水土保持計畫），依最高行政法院90年度判字第1382號判決該水土保持計畫並未失效，故該等地號不另予處分。同地段264地號已合併分割為90-14、90-15、90-16、90-17等地號，且該4筆地號於93年另案遭被告處分在案；另同地段原267地號業遭判決分割為267、267-2、267-3、267-4、267-5、267-6、267-7、267-8、267-9、267-10等地號，是以現267地號之大小及範圍業與原判決所指之267地號不同，故南勢角段橫路鹿寮小段94-1、269、273、264、267地號，被告則不另予處分。
⑶有關春秋墓園是否符合行政院農業委員會83年11月4日
農祕字第0000000A號解釋函：「依法律不溯既往原則，水土保持法第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，如於本法公布日前已依其他法令核准開發、經營或使用者，無需依同法第13條之規定重新擬具水土保持計畫送核」，依據92年7月23日台灣高等法院91年度上訴字第3696號刑事判決：「．．本件『私立春秋墓園』僅係核准變更用地為墓地，及核准設置私立春秋墓園，並未指該墓園嗣後之開發、經營或使用者，無需依法令核准．．」，是以春秋墓園前僅核准設置，並無首揭解釋函之適用，亦非無需擬具水土保持計畫。原告所謂無需擬具水土保持計畫，顯係卸責之詞，並不足採。
⑷經查本案開挖整地事實業有台灣高等法院刑事判決91年
度上訴字第3696號判決（含測量結果）為證，另經被告派員實地勘查會勘現場地形與原開挖照片亦相符，本案確有開挖事實，原告指稱本案行政處分地號與刑事判決地號不同，惟因「刑事判決與行政處分應各自依憑證據認定事實」（依照最高行政法院90年度判字第1382號判決第10頁第7行），刑事判決係針對竊佔他人之地號土地判處，並無法駁斥本案6筆地號確有違法之事實。
⑸有關原告指稱違規地號在會勘前就已決定部分，經查本
案違規地號業經台灣高等法院判決釐清，部分地號經法院判決指出並無開挖整地情形，另部分地號本府認為不應再予以處分，是以該部份地號即無再次會勘認定之必要，故本府94年9月26日北府農山字第0940665376號函述明係為釐清本縣中和市○○○段○路鹿寮小段91-4、92、94-3、267、268、269-1、273-1等7筆地號違規情形，惟經查該地段267地號係經分割變更，故實際處分地號為同地段91-4、92、94-3、268、269-1、273-1等6筆地號，被告並非事先決定違規處分地號。
⑹有關參照高院判決是否適法部分，經查最高行政法院90
年度判字第1382號判決理由略以：「、、、且僅援引檢察署囑託測量之結果，『未經實地勘驗』，臆測原告違規行為，尤非適法」，惟本府業已參照判決至現場勘查確認，且本案違規事實明確，本府處分應屬適法無誤。
⒊綜上所述，原告主張顯不足採，本件訴訟為無理由，請駁回其訴訟。
理由
一、按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持之處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、同法第12條第1項第4款規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核：．．．⒋開發建築用地、設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、同法第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之1擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。
」、同法第33條第1項第2款規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．⒉違反第12條至第14條規定之1，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別定有明文。
二、卷查本件系爭處分僅科處原告罰鍰6萬元，依行政訴訟法第
229條第1項所定適用簡易程序之數額，業經司法院以92年9月17日院台廳行一字第23681號令增至新台幣20萬元，並定於93年1月1日實施。是原告所爭執之金額未逾新台幣20萬元，自應適用簡易程序，並不經言詞辯論為判決，合先敘明。
又兩造主要爭執在：系爭處分以原告違反水土保持法第12條第1項規定，而依同法第23條第2項規定及第33條第1項第2款規定科處罰鍰6萬元是否適法？茲分述之如下：
三、經查本件原告所經營使用之系爭土地，業經台灣省政府69年
2月6日六九府農山字第120166號公告為山坡地，原告未先擬具水土保持計畫即擅自開挖整地，經被告於94年10月6日及95年1月10日先後兩次派員會同相關單位人員及原告赴現場勘查屬實，此有臺北縣涉及違反水土保持法、山坡地保育利用條例案件現場會勘紀錄影本兩份（見原處分卷附件2）暨88年6月10日及94年10月6日會勘紀錄所附之違規照片（見原處分卷附件3）等相關資料附原處分卷可稽，且原告對其為春秋有限公司之股東實際經營該公司之墓園設計、管理及服務等事項之事實並不爭執，是其違規事實即洵堪認定。
四、原告固訴稱系爭土地並非臺灣高等法院刑事判決91年度上訴字第3696號判決所確認之違反水土保持法之土地等語。惟查：
㈠本件被告於前案最高行政法院判決撤銷原處分，另為適法之
處分後，即已針對判決指示，並參考臺灣高等法院刑事判決91年度上訴字第3696號判決認定事實，再派員於94年10月6日赴現場重行勘查，始確認原告中和市○○○段○路鹿寮小段91-4、92、94-3、268、269-1、273-1地號等6筆地號係位處88年違規開挖整地之範圍內，業據被告95年7月14日北府農山字第0950497190號函答辯在卷。
㈡而臺灣高等法院刑事判決91年度上訴字第3696號判決理由欄
壹、「撤銷改判即被告甲○等有罪部分」⑴係敘述，公訴意旨另以台北縣中和市○○○段○路鹿寮小段91-4、92、94-3、268、269-1、273-1地號．．．等土地，非彼所有，竟未擬具水土保持計畫書送請主管機關核定即擅自開挖整地，涉犯山坡地保育利用條例第34條第1項及刑法第320條第2項等罪嫌云云。其結論固謂此部分公訴人無法證明被告甲○等人犯罪，因與有罪部分具實質上一罪之關係，而不另為無罪之諭知。
㈢但審諸該判決有關此部分之理由③、④及⑥之敘述，均已述
及原告開挖整地之事實，只是原告對該等土地有合法之使用權源，不構成竊占罪，及違反水土保持第33條第1項第2款、山坡地保育利用條例第35條第1項刑事責任之規定，限於行為人有致生水土流失、毀損水土保持處理與維護設施或釀成災害，因而致人於死或致重傷之情況下始發生，原告之開挖整地行為並未致生該等情事，或因土地位移（同地段94地號）致無法辨識位置，已載明原告確有在系爭土地開挖整地之行為，只是不生刑事責任而已（見該判決第25頁，附本院卷）。
㈣況原告在該刑案中，並未辯稱未在系爭土地開挖整地，僅係
對土地使用權源予以答辯而已，此觀之該判決理由欄上述各項之載述自明。原告在系爭土地開挖整地之事實既經臺灣高等法院審理調查明確並載明在該案判決理由，且該刑案判決有關原告在系爭土地開挖整地事實之證據認定，並無違反證據採認原則，自屬可採，而可資為本件認事之參酌。是故，被告答辯於前案最高行政法院判決撤銷原處分後即再重行勘查，確認原告違規使用之系爭土地地號上所述，即屬有據。
原告指稱臺灣高等法院判決並未認定其在系爭土地開挖整地等語核與查證之事實未符，自難憑採。
㈤是知有關原告違規使用之地號業經前開臺灣高等法院判決釐
清，而臺灣高等法院判決認定南勢角段橫路鹿寮小段91-4、
92、94-1、94-3、264、267、268、269、269-1、273、273-1地號等11筆地號為原告有權使用且確有開挖整地地號，其中同地段91-4、92、94-3、268、269-1及273-1地號等6筆地號山坡地即本件系爭土地，再予敘明。
五、綜上，原告為系爭土地之水土保持義務人，未經先擬具水土保持計畫書即擅自在系爭土地開挖整地，自屬違反水土保持法第12條第1項之規定，被告自得依同法第23條第2項及第33條第1項第2款規定予以科處罰鍰，系爭處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、原告所爭執者為處罰鍰6萬元部分，故為簡易訴訟程序事件，依卷內資料及本院調查所得，事證已臻明確，故不經言詞辯論為之，且兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，不逐一論述，併此敘明。另原告主張應對被告懲處等語，核屬行政機關之懲處權，非屬本院權限，亦應一併駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段、第236條、第233條第1項，判決如主文。
中華民國96年2月26日
第六審判庭
法官陳鴻斌上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國96年3月3日
書記官陳清容