臺北高等行政法院101年度訴字第22號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院101年訴字第22號裁定

裁判日期：民國101年11月22日

裁判案由：建築執照

臺北高等行政法院裁定
101年度訴字第22號101年11月8日辯論終結原告 林淑嬛 （即如附表所示93名原告之被選定當事人）訴訟代理人柯士斌律師複代理人 林詠御 律師被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 （縣長）訴訟代理人 林志揚
參加人 林春木 訴訟代理人 包漢銘 律師上列當事人間建築執照事件，原告不服內政部中華民國100年11月24日台內訴字第1000228306號、100年8月23日台內訴字第1000132391號訴願決定，提起行政訴訟，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、緣原告及選定人均為○○○○大廈之區分所有權人，因參加人向被告申請於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地上，興建地上5層1幢1棟計26戶鋼筋混凝土造建築物，經被告於民國99年1月14日核發(99)(1)(13)建管建字第00000號建造執照（下稱系爭建照）。本件選定人之一陳○○於99年12月20日以○○○○大廈社區管理委員會主任委員名義繕具陳情書，向被告陳情，經被告召開協調會惟未達成共識，○○○○大廈管理委員會遂以參加人上開建築物建造完成後，將影響○○○○大廈住戶進出、採光及消防安全等為由，提起訴願，經內政部100年8月23日台內訴字第1000132391號訴願決定書，以管理委員會當事人不適格而決定訴願不受理，該件訴願人未提起行政救濟。嗣部分所有權人授權本件選定人之一陳○○於100年10月7日，以系爭建照之利害關係人身分提起訴願，請求撤銷系爭建照，經訴願機關以其已逾提起訴願之法定期間，以100年11月24日台內訴字第1000228306號訴願決定不受理。本件選定人（如附表所示包括林淑嬛在內共93名）遂以利害關係人身分，選定林淑嬛為全體起訴（本院卷第212頁），則其他選定人依行政訴訟法第29條規定脫離訴訟。
二、原告主張：㈠緣原告等所有區分所有權之○○○○大廈於69年申請建築執
照，當時建築線係依都市計畫30米圓環計畫道路順弧形興建出入口大樓門面全依圓環計劃道路規劃，並於71年完工，取得使用執照在案。詎次（72）年7月12日被告以縣府都字第49876號變更○○鄉都市計畫，將30米圓環取消，劃為12米道路，部分不整形之畸零地未規劃綠地使用卻改為建地，嗣歷80年3月20日第二次通盤檢討、88年5月26日第三次通盤檢討，被告均未衡量原告等人所住大樓係因合理正當信賴被告原本之都市計劃，並循30米圓環而建成今日出入口成圓弧形態，而有具體信賴表現行為，仍予維持，被告變更程序實難謂允洽。對此原告於93年12月30日陳情，惟被告僅於94年
1月7日以宜蘭縣政府建城字第094001566號函，為無關緊要之官僚式回覆：「本案另將擇期召開會議研商，並另函辦理通知」，則無下文，問題未獲解決。嗣被告機關於99年1月13日依其變更後之都市計劃，核發給參加人系爭建照。倘參加人木依據該建築執照建築建物，則勢必造成原告大樓之「日照」、「採光」、「通風」、「消防安全」權益受損。被告於99年9月13日召開研商「○○○○○○大樓住戶 陳衛民 先生陳情林春木先生起造辦公大樓建築」會議事宜，但未達成共識。原告等人之大樓管理委員會復於99年12月20日向被告提出陳情，被告另訂於100年1月21日再次召開研商會議，然該日與參加人仍無法達成共識。嗣後被告則於100年
1月31日函覆原告等人之大樓管理委員會之陳情書，其內容略為：「變更○○鄉都市計畫（通盤檢討）案經法定程序於72年7月12日以府都字第49876號公告發佈實施在案，應無適法性之疑慮。」、「查本府所核發貴大廈建物71年10月30日建局都字第4011號使用執照僅為申請使用之許可，並無包含周邊土地不得變更或禁止興建建物之行政處分，爰非前揭71年使用執照行政處分之信賴基礎」、「有關民事侵權行為責任之成立，以『私法權利受到不法侵害』為要件而屬私法體系，依此陳情…建造執照之行政處分，似已混淆公、私法之區別而無由申請。」、「有關陳情…造成大廈救火救災困難乙節，本府消防局…現場（已搭建圍籬）會勘，就現況並未影響避難消防逃生路線及消防搶救。」等語，是原告等人實難信服。基此，本大廈所有權人中之86人，遂以區分所有權人名義，授權陳○○先生為全體訴願人之代表人，於100年10月7日提請訴願，未料內政部莫名以逾訴願期間為由，用程序事由搪塞，不為實體審究，完全漠視訴願人權利，故原告等人始提起本件行政訴訟請求撤銷該訴願決定及原處分。並就各爭點論述如下。
㈡原告是否為適格之當事人?⒈按「因不服中央或地方機關之行政處分而循訴願或行政訴訟
程序謀求救濟之人，依現有之解釋判例，固包括利害關係人而非專以受處分人為限，所謂利害關係乃指法律上之利害關係而言，」改制前行政法院75年判字第362號判例，可資參照。
⒉次按「『人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或
不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。』『自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。』『人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。』訴願法第1條第1項、第18條及行政訴訟法第4條第1項定有明文。準此，行政處分相對人以外之利害關係第三人，主觀上認為行政處分違法損害其權利或法律上之利益，亦得依上開法條提起訴願及撤銷訴訟。而所謂利害關係乃指法律上之利害關係，應就「法律保護對象及規範目的」等因素為綜合判斷。亦即，如法律已明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，即應許其依法請求救濟。…且各抗告人之住家分別距離系爭計畫案約4公尺至442公尺不等，相對人准予元利公司實施系爭更新計畫案，將影響抗告人等鄰近居民通行便利、防災、日照、景觀、公共設施使用及房屋安全等環境權益，並影響鄰人之生命、財產權益，不應獲得建築容積獎勵等情，即已於起訴狀表明有違法行政處分存在，致損害其權利或法律上之利益，…原裁定漏未審酌前揭法令，遽認抗告人非法律上利害關係人，並以抗告人起訴不合訴訟要件，駁回其訴，容有未洽。
」最高行政法院100年裁字1904號裁定，亦可參照。
⒊復按司法院釋字第469號理由書中亦提到:「斟酌人民權益
所受侵害之危險迫切程度、公務員對於損害之發生是否可得預見、侵害之防止是否須仰賴公權力之行使始可達成目的而非個人之努力可能避免等因素，已致無可裁量之情事者，自無成立國家賠償之餘地。倘法律規範之目的係為保障人民生命、身體及財產等法益，且對主管機關應執行職務行使公權力之事項規定明確，該管機關公務員依此規定對可得特定之人負有作為義務已無不作為之裁量空間，猶因故意或過失怠於執行職務或拒不為職務上應為之行為，致特定人之自由或權利遭受損害，被害人自得向國家請求損害賠償。至前開法律規範保障目的之探求，應就具體個案而定，如法律明確規定特定人得享有權利，或對符合法定條件而可得特定之人，授予向行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者，即應許其依法請求救濟。」⒋基此，原告等人因認系爭建造執照，影響其「日照」、「採
光」、「通風」、「消防安全」等權益，自得依行政訴訟法第4條第3項之規定，以利害關係人身分，認違法之行政處分，及不合法之訴願決定影響其權利及法律上之利益，向鈞院提起撤銷訴訟，當事人自屬適格。
㈡本件全部原告是否全部逾期提出訴願，亦或因陳○○個人逾
越訴願期間而導致其他原告亦同受時效之限制?⒈○○○○大廈管理委員會就系爭建照提起訴願，遭100年8
月23日號訴願決定不受理，理由略謂「訴願人為區分所有權人依公寓大廈管理條例成立之團體，與建築物區分所有權人係不同之權利義務主體，則訴願人之權利或利益，並不因原處分機關系爭處分而受有損害，訴願人非受處分之相對人或利害關係人，逕自以其名義提起訴願，顯非適格之當事人。」○○○○大廈於100年10月7日集結86位區分所有權人合法提起訴願，反遭100年11月24日訴願決定，以「……經原處分機關於99年1月14日核准發給(99)(1)(13)建管建字第00000號建造執照。訴願人旋於99年12月20日以社區管理委員會主任委員名義繕具陳情書，向原處分機關主張上開建築物完成後，將影響社區住戶進出、採光及消防安全。查前開陳情書內容，足以顯示訴願人於99年12月20日業已知悉系爭建造執照處分，惟訴願人遲至100年10月7日始以利害關係人身份提起訴願，顯已逾提起訴願之法定期間，所提本件訴願，揆諸首揭規定為不合法，應不予受理。」云云。
⒉按「自然人、法人、非法人團體或其他受行政處分之相對人
或利害關係人得提起訴願。」訴願法第18條訂有明文，被告核發給參加人之系爭建照，直接影響毗鄰○○○○大廈住民之「日照」、「採光」、「通風」、「救災」等權益。故原訴願人陳○○為本大廈區分所有權人之一，及○○○○大廈區分所有權人 郭俊廷 等85人利害關係人，自得得以利害關係人身分於100年10月7日提起訴願，系爭訴願決定書僅列「陳○○」一人，應屬漏列，且以陳○○一人已知悉而逾訴願期間，並不代表其他85位授權人亦均已逾越訴願期間，按利害關係人之訴願期間，若不知悉者，三年內中知悉，並於二個月內提起訴願者，仍屬合法。若被告機關認為此85位利害關係人均已知悉系爭行政處分，自應舉證以實其說!被告雖有提出100年1月21日之簽到簿，其中有十來位住戶之簽名，但此並不能代表所有住戶均亦知情。○○○○大廈共有12
4間住房，由112位區分所有權人所有，並非所有區分所有權人都知悉系爭建照處分，則每一位利害關係人之時效皆有所不同，不能僅以其中有一人或數位利害關係人已知悉，而否定剩餘不知情之利害關係人之權利!故100年10月7日提起之訴願，當然尚未逾訴願法第14條第2項所定之三年法定期間。
㈢若訴願決定遭撤銷，則系爭建照是否適法?⒈按建築技術規則建築施工編第23條規定：「住宅區建築物之
高度不得超過21公尺及7層樓。但合於左列規定之一者，不在此限。」、「依本條興建之建築物在冬至日所造成之照陰影，應使鄰近基地有1小時以上之有效日照。」。足見「日照權」為前開建築技術規則所保障。本件參加人申請興建5層建物（含夾層），高度23.9公尺，系爭大廈為8層建物，高度約19公尺，兩棟棟距距原告等人之住宅大樓正門口僅24
9～343公分，尤其在消防搶救上，宜蘭縣政府100年1月31日函覆先稱：「另針對相鄰建築物興建是否影響避難消防搶救問題，因目前無法以消防車實際測試，無法判斷」，後於訴願答辯狀改稱：「業經本府消防局於100年3月11日由○○消防分局以消防車現場實際測試，可抵達該大樓消防送水口無礙，爰系爭建照新建辦公大樓尚無影響○○○○大樓消防救災送水之虞。」，惟卻未提出任何測試事證，且適時林春木尚未興建系爭建物，若林春木申請興建5層建物已興建完成，並破壞影響○○○○大廈住戶逃生動線，則自有必要以宜蘭縣政府提出相關測試事證（興建前、興建）比照後，再為判斷本件建築執照核發之適法性。
⒉次按「行政法規公布施行後，制定或發布法規之機關依法定
程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情事變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」司法院釋字第525號解釋意旨可資參照；復按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政程序法第8條亦有明定。是行政機關無論係作成命令或行政行為，均須遵循信賴保護原則，否則作成處分即有違法之虞。
⒊經查，原告大樓於69年申請建築執照時，所採建築線係依原
處分機關都市計畫30米圓環計畫道路順弧形興建出入口及大樓門面全依圓環計畫道路規劃，71年10月30日完工並取得使用執照在案。是原告大樓係信賴『被告原本都市計畫30米圓環計畫』而規劃建築【原本都市計畫，參加人請准核發建照之系爭土地（下稱系爭土地）係畸零地，不適合建屋】，並對『被告核發予原告等人所有之大樓建築執照』有合理信賴【意謂在原告等人所有之大樓旁興建房屋，將會受到一定之限制】；因此有『興建○○○○大廈』之具體信賴行為。詎被告於原告等住戶之大廈取得使用執照隔年（72年），即以72年7月12日縣府都字第49876號變更○○鄉都市計畫，將原先30米圓環計畫取消，系爭土地亦未規劃為綠地使用而改為建地。對此，被告亦無提出任何合理補救措施，是被告變更都市計畫，依據司法院釋字第525號見解，應屬違法，堪予認定。蓋原告等大樓住戶若知悉系爭土地將變更為建地，勢必建成符合新都市計畫之建築，（原告大樓於都市計畫變更時，已經落成）。
⒋準此，原告等住戶信賴原處分機關原來之都市計畫與核發之
建照，其無法預見興建大樓後，系爭土地竟會變更為建地，土地上並有建屋，且明顯影響原告居住大樓「消防」、「日照」等權利，是被告機關無視原告等所有權人之權益，逕核發系爭建照予參加人，該處分違反信賴保護原則且侵害原告等人之權益，至為炯明。況被告在都市計劃辦理通盤檢討時，宜蘭縣政府都市計劃課依正常程序須提供與現況相符之都市計劃圖予都市計劃委員會為參考審議，惟因被告機關提供之現況圖與實際現況不符，並未將○○○○大廈列入實際之現況圖，復未考量○○○○大廈之消防動線及日照、相鄰建築等權益，致都市計劃委員會未加以考量，而誤為審議，做出未考量原告等住戶之權益之計劃變更，而被告機關再依有瑕疵之都市計劃所核發之建照，亦未考量前情○○○○大廈之相關權益與建築存在之情形，其所為之行政處分自屬有瑕疵，並嚴重影響原告等人之權益受損，依法自應予以撤銷。㈣原告聲請被告為准予閱覽系爭建照之行政處分是否有據？⒈按「為建立政府資訊公開制度，便利人民共享及公平利用政
府資訊，保障人民知的權利，增進人民對公共事務之瞭解、信賴及監督，並促進民主參與，特制定本法。」「與人民權益攸關之施政、措施及其他有關之政府資訊，以主動公開為原則，並應適時為之。」「下列政府資訊，除依第十八條規定限制公開或不予提供者外，應主動公開：一、條約、對外關係文書、法律、緊急命令、中央法規標準法所定之命令、法規命令及地方自治法規。」政府資訊公開法第1條、第6條、第7條定有明文。故政府機關對於原告申請時所持有關於系爭資訊，原則上應依申請而提供，例外於有符合政府資訊公開法第18條第1項所定豁免公開之要件者，始可否准其申請，且須說明公開資訊將造成權利、正當利益有何侵害，此參台北高等行政法院99年度訴字第128號判決，即足明瞭。
⒉本件申請人為當事人或利害關係人，且係為主張或維護其法
律上利益並有其必要性。緣系爭建照之相關圖說與申請資料，關乎鄰近居民之住宅安全，加上其設計可能會影響鄰近住戶「日照」、「採光」、「通風」、「救災」等權益，施工時更可能造成附近居民之損害害，故○○○○大廈及相關住戶自有權也有瞭解相關資料之必要性。查○○○○大廈已興建三十年，共有124間住房及112位區分所有權人，該建照之核發，就利害關係人之權益影響重大，原處分機關以一句起造人未同意，而且有隱私權，即否決利害關係人等眾多人民之生命、財產安全，並逃避監督，提供給相關利害關係人申請資料，究有何可怕恐懼之處?且土地與建築物本來就具有一定之公共性，會影響周遭之居民，一般人至地政機關即可調閱相鄰之地籍資料，為何關於興建之建照，更具公共性及危險性，卻無法讓有利害關係之鄰人申請閱覽相關資料呢？又按一旦政府機關提供建照申請之相關資料，並不會帶來參加人之重大不利，但卻關乎週遭居民生命、財產、生活及環境等權利，二相權衡後，仍應以相鄰居民之權利為重，而應准許其申請閱覽之。（退步言之，本案亦符合政府資訊公開法第18條第1項第6款但書之情形）又參加人曾變更相關建築計劃，則其變更是否影響附近居民之身家財產安全將更顯重要，故為維護利害關係人維護其法律上相關利益，原告自有閱覽系爭建照相關資料之必要性，被告原則上即應核准閱覽；且被告僅以涉及參加人私權為由，即不准原告之申請，卻未就公開系爭建照之相關資訊，會造成林春木何種權益損害，及為何會造成損害作說明，實難令原告信服。
⒊本件從起訴狀中第13頁至第15頁中，可看出係有要爭取閱覽
卷宗之訴求。故係起訴聲明中漏列：「被告機關為准許原告閱覽99年1月13日建管建字第00000號建照核發相關卷宗之行政處分。」後來之聲明應僅屬於補正之範圍，並未逾越起訴之範圍。退步言之，縱認係為訴之追加，但被告機關對於訴追加並無異議，獨立參加人之意見並無法取代被告之意見。況依行政訴訟法第111條第1項但書之規定：「經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。」同條第3項第二款亦明定：「訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變，應准許追加。」查內政部訴願決定書台內訴字第1000132391號訴願決定書中最末段稱：「訴願人非該建造執照之相對人或利害關係人，非適格之當事人，而該建造執照涉及第三人隱私，屬訴願法第51條第3款規定為第三人正當權益有保密之必要者，是其申請不予核准。」顯見原訴願決定中，已有就原告之聲請為准駁之意思，則原告於本案中一併聲請，並不影響被告機關之攻擊防禦，且亦未逾越起訴書中之訴求，請求之基礎原因亦同，應准許追加。故關於聲明「被告機關為准許原告閱覽99年1月13日建管建字第00000號建照核發相關卷宗之行政處分。」原告爰依行政訴訟法第5條第2項之規定，一併請求之。
㈤綜上所述，聲明求為判決訴願決定（包括100年11月24日台
內訴字第10000228306號及100年8月23日第0000000000號）及原處分（系爭建照）均撤銷。被告應作成准許原告閱覽系爭建照核發相關卷宗之行政處分。
三、被告則以：㈠原告選定人之一陳○○前為訴願人，其知悉系爭建照之核發
，早已逾30日之訴願法定期間，此由其以「○○○○○○大廈管理委員會主任委員：陳○○」身分，於99年12月20日向被告提出陳情即明。
㈡另99年12月20日陳情書雖請求撤銷系爭建照，惟被告乃針對
陳情書所提疑義進行說明及法令觀念溝通，未對陳情人之請求有所准駁，非屬前揭法令所稱行政處分，不屬訴願救濟範圍。原告等行政陳報狀理由補充二述及99年12月20日陳情行為非該大廈全體住戶決議，該大廈住戶間亦不知原處分內容
1節，惟查99年9月13日上午9時30分被告召開「研商○○○○○○大樓住戶陳衛民陳情林春木先生起造辦公大樓建築」事宜會議，是日該大廈住戶計有16名參與該次會議，原告等所言大廈住戶間不知原處分內容，與事實不符。
㈢原告等行政陳報狀理由補充二另述及本次原告等93人起訴，
其中住戶王○○、吳○○、吳○○、吳○○、吳○○○、吳○○、林○○、范○○、張○○、游○○、游○○、程○○、黃○○、楊○○○等14名住戶為訴願駁回後方知上情（應指被告99年1月13日建管建字第00000號建造執照行政處分），惟查100年1月21日上午9時30分被告召開「續商○○○○○○大樓住戶陳衛民陳情林春木先生起造辦公大樓建築」事宜會議，是日該大廈住戶計有12名參與會議，其中王秀雲即有參與該次會議，而 張宛珠 亦由黃姓代理人參與上開99年9月13日會議，原告等行政陳報狀內容與事實顯有不符。
㈣按參照法務部94年11月21日法律決字第0940043844號函關於
信賴保護原則之要件包括「須有信賴基礎」、「信賴表現」、「信賴值得保護」。查被告所核發原告所住○○○○大樓建物71年10月30日建局都字第4011號使用執照僅為對申請使用之許可，未涉周邊土地得否變更或興建，非前揭71年使用執照行政處分之信賴基礎，是無關信賴保護原則之適用，原告所訴，顯有誤解。又原告謂於93年12月30日陳情，僅獲被告94年1月7日府建城字第0940001566號函無關緊要之官僚式回覆「本案另將擇期召開會議研商，並另函辦理通知」則無下文，問題未獲解決云云。經查被告嗣後曾以94年1月27日府建城字第0940012849號開會通知單通知原告所住○○○○大樓之管理委員會出席94年2月4變更○○都市計畫「（東北隅旅館區）細部計畫（第二次通盤檢討）暨為（健康休閒專用區）細部計畫」─健康休閒專用區五（○○○○大廈）對外通行協商會議，並以94年2月16日府建城字第0940019440號函檢送會議紀錄在案。
㈤系爭建照之建築基地○○○鄉○○段○○○○號）土地使用
分區為前揭細部計畫之健康休閒專用區一，而原告所住○○○○大樓之建築基地○○○鄉○○段○○○○號）為健康休閒專用區五，均屬實施容積管制地區。參照內政部87年7月10日台內營字第8772240號函明釋：「按住宅區建築物高度超過21公尺或7層樓者，在冬至日造成之日照陰影，應使鄰近基地有1小時以上之有效日照。為建築技術規則建築設計施工編第23條第2項所明定，該住宅區是否實施容積管制均受限制。另按本部74年8月6日台內營字第328091號函釋，實施容積管制地區之商業區，建築物高度已檢討三‧六比一斜率投影於面前道路之陰影面積者，得免檢討鄰近基地冬至日有1小時以上之有效日照。依前揭內政部函意旨有關於實施容積管制地區之住宅區以外之其他使用分區，亦應無上開建築技術規則建築設計施工編第23條第2項條文之適用，其建築物高度得免檢討鄰近基地冬至日有1小時以上之有效日照。」，系爭建照無須檢討鄰近基地有效日照規定殆無疑義。另原告認為系爭建照之建物影響○○○○大樓之採光、通風等權利，有關建物依建築技術規則規定檢討有效採光面積及有效通風面積，係對於新建建物之居室採光面積及通風面積作檢討，而非檢討鄰房採光及通風面積。
㈥至原告有關系爭建照建築物完成後對於○○○○大樓日後消
防搶救之疑慮，業經被告所屬消防局於100年3月11日由○○消防分隊以消防車現場實際測試，如消防車停放○○○○大樓左側空地，以消防水帶經騎樓佈線，可抵達該大樓消防送水口無礙，爰系爭建照新建辦公大樓尚無影響○○○○大樓消防救災送水之虞。
㈦原告謂「被告機關在都市計畫辦理通盤檢討時，宜蘭縣政府
都市計畫課依正常程序須提供與現況相符之都市計畫圖與都市計畫委員會為參考審議，惟因被告機關提供之現況圖與實際現況不符……致都市計畫委員會未加以考量，而誤為審議……」乙節，查原告所稱與現況相符之都市計畫圖，應為都市計畫圖之地形底圖，依「都市計畫定期通盤檢討實施辦法」第46條規定「都市計畫線之展繪，應依據原都市計畫圖、都市計畫樁位圖、樁位成果資料及現地樁位，參酌地籍圖，配合實地情形為之；其有下列情形之一者，都市計畫辦理機關應先修測或重新測量，符合法定都市計畫圖比例尺之地形圖：一、都市計畫經發布實施屆滿二十五年。二、原計畫圖不合法定比例尺或已無法適用者。三、辦理合併通盤檢討，原計畫圖比例互不相同者。」○○都市計畫於60年公告實施，涉及本案道路變更之變更○○都市計畫（通盤檢討）於72年公告實施，都市計畫發布實施時間為12年，尚未屆滿須辦理地形圖重測之25年條件，且無涉合併通盤檢討，另計畫圖之比例尺皆維持三千分之一，未有原計畫圖不合法定比例尺或已無法適用之情事，故無原告指摘情形。
㈧另按「政府資訊屬於下列各款情形之一者，應限制公開或不
予提供之：……六、公開或提供有侵害個人隱私、職業上秘密或著作權人之公開發表權者。但對公益有必要或為保護人民生命、身體、健康有必要或經當事人同意者，不在此限。」為政府資訊公開法第18條所明定。原告擬申請閱覽系爭建照，因案卷圖說之平面規劃內容涉及隱私權，原告申請閱覽，無關公益或為保護人民生命、身體、健康之必要，未經參加人同意，被告無由核准提供。
㈨而對於影響日照等相關權益疑慮部分，查系爭建照建築基地
依「變更○○都市計畫（東北隅旅館區）細部計畫（第二次通盤檢討）暨為（健康休閒專用區）細部計畫案」之土地使用分區管制要點第7點附圖五規定應退縮建築5公尺(證18)，起造人委託建築師設計之辦公室大樓配置位置示意圖(證19)，系爭建照經○○○○大樓部分住戶陳情並經宜蘭縣都市計畫委員會第160次會議、99年9月13日研商「○○○○○○大樓住戶陳衛民先生陳情林春木先生起造辦公大樓建築」事宜會議、99年9月27日縣長接見民眾案件等多次協商、討論均未果；被告亦將原告所住○○○○大樓之管理委員會陳情意見，提供予參加人作為調整方案參考，並請參加人居於退縮地公益性，就建築物高度及與鄰棟距離再調整建築設計。俟參加人提出擬訂方案後，被告於100年1月21日再度邀請雙方召開研商會議，並請雙方就參加人所提出調整建築設計方案作討論，陳情人認被告都市計畫變更錯誤及違法核發建造執照，經被告說明有關本案變更都市計畫過程及參加人購置可開發建築用地，具有申請建築權利，係依法申請並合法取得建造執照。惟陳情人仍拒絕協商，未獲共識。為兼顧雙方權益和諧解決本案爭議，乃就上開參加人所提調整建築設計方案提送宜蘭縣都市計畫委員會第163次會議審議並決議「一○○○鄉○○段181、183地號等2筆土地面臨西側12公尺道路部分得免退縮建築，另建築物應與255地號土地既有建築物（○○○○大廈）保持5公尺以上間隔。二、本案依前述原則授權專案小組審核建築配置方案。」，嗣後參加人依前開會議決議事項提送建築配置方案，被告於100年7月15日召開宜蘭縣都市計畫委員會專案小組聽取○○○鄉○○段○○○○號土地依土地使用分區管制要點審議退縮建築規定」案簡報第1次會議，會議決議一「所請方案符合100年
3月23日本縣都市計畫委員會第163次會議決議『一○○○鄉○○段181、183地號等2筆土地面臨西側12公尺道路部分得免退縮建築，另建築物應與255地號土地既有建築物（○○○○大廈）保持5公尺以上間距。二、本案依前述原則授權專案小組審核建築配置方案。』，同意本配置方案。」併此敘明。
㈩綜上所述，原告之主張無理由等語，資為抗辯，並聲明求為判決駁回原告之訴。
四、參加人陳述：㈠本件原告除陳○○外，其他選定人並未依前開規定提起訴願
，故渠等提起本件訴訟顯不合法。又原告等固稱曾經授權陳○○提起訴願，惟該授權書之內容係授權陳○○提起訴願，授權人並非訴願當事人，故與未提起訴願行為無異。原告聲明二「請求被告機關准許原告閱覽99年1月13日建管建字第00000號建造核發相關卷宗之行政處分」云云，亦與行政訴訟法第5條規定不符，原告迄今未見向被告機關提起任何申請，亦未因被告機關否准或逾期決定而提起訴願，渠逕提起本件請求，顯然有誤。
㈡本件參加人申請於宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號土地上興
建地上5層之鋼筋混凝土建築物，經被告核發系爭建照，原告陳○○於99年12月20日以社區管理委員會主任委員名義提出陳情書，向被告機關陳情若上開建物完成後，將影響社區住戶進出、採光及消防安全，因此顯然原告陳○○至遲於99年12月20日已知悉上開建造執造之處分，而於100年10月7日始以利害關係人身分提起訴願，按訴願法第14條、第77條第2款及行政院及各級行政機關訴願審議委員會審議規則第
8條規定，訴願機關依前開規定認為訴願不合法，而為訴願不受理之決定，堪稱妥適合法至為允當，並無違誤可言。
㈢被告核發建照並無違誤：
⒈按「住宅區建築物之高度不得超過21公尺及7層樓。但
合法下列規定之一者，不在此限。其高度超過36公尺者，應依本編第24條規定：一、基地面前道路之寬度，在直轄市為30公尺以上，在其他地區為20公尺以上，且臨接該道路之長度各在25公尺以上者。二、基地臨接或面對永久性空地，其臨接或面對永久性空地之長度在25公尺以上，且永久性空地之平均深度與寬度各在25公尺以上，面積在5,000平方公尺以上者。依本條興建之建築物在冬至日所造成之日照陰影，應使鄰近基地有1小時以上之有效日照。」、「本編第2條、第2條之1、第14條有關建築物高度限制部分，第15條、第23條第1項、第26條、第27條，不適用實施容積管制地區。」為建築技術規則建築設計施工編第23條、第166條所明定。又參照鈞部87年7月10日台內營字第8772240號函明釋：「按住宅區建築物高度超過21公尺或7層樓者，在冬至日造成之日照陰影，應使鄰近基地有1小時以上之有效日照。
為建築技術規則建築設計施工編第23條第2項所明定，該住宅區是否實施容積管制均受限制。另按本部74年8月6日台內營字第328091號函釋，實施容積管制地區之商業區，建築物高度已檢討3.6比一斜率投影於面前道路之陰影面積者，得免檢討鄰近基地冬至日有1小時以上之有效日照。依前揭部函意旨有關於實施容積管制地區之住宅區以外之其他使用分區，亦應無上開建築技術規則建築設計施工編第23條第2項條文之適用，其建築物高度得免檢討鄰近基地冬至日有1小時以上之有效日照。」查本件系爭建造執照之建築基地土地使用分區為健康休閒專用區一，與訴願人所屬○○○○大樓之建築基地同屬健康休閒專用區，依同規則施工編第164條規定，另定有特別限制之標準，因此依上開規定及函釋，自無須檢討鄰近基地有效日照，殆無疑義，原處分就此而言，究無違誤，原告主張顯有違誤。
⒉另外有關有效採光面積及有效通風面積，係對於建照標的所
建建物之房屋採光面積及通風面積為檢討，而非檢討鄰房之採光及通風，原告所主張本件建照影響○○○○大樓之採光通風等權利，而認系爭建照核發有誤云云，容有誤會。又宜蘭縣政府消防局於100年3月11日由○○分隊以消防車現場實際測試，如消防車停放○○○○大樓左側空地，以消防水帶經騎樓佈線，可抵該大樓消防送水口無疑。可證系爭新建建物尚無影響○○○○大樓消防安全之虞。
⒊綜上，核發系爭建照處分並無違誤可言，原告主張洵無可採。㈣所謂信賴保護原則，係指依行政程序法第123條第4款、第
5款規定，全部或一部廢止授予利益之行政處分時，對於信賴該處分致遭財產上損害之人，應予合理之補償，原告所為主張，顯與有關信賴保護原則有違，且與本件系爭建造執照是否合法，並無關聯，併此陳明等語。
五、按行政訴訟法第29條規定：「（第1項）多數有共同利益之人得由其中選定一人至五人為全體起訴或被訴。……（第3項）訴訟繫屬後經選定或指定當事人者，其他當事人脫離訴訟。」則原告林淑嬛以外之92名當事人脫離訴訟，先予敘明。又原告起訴時聲明求為撤銷內政部台內訴字第1000228306號訴願決定，嗣於101年6月26日追加撤銷內政部100年8月23日台內訴字第1000132391號訴願決定，及被告應作成准予原告閱覽核發系爭建照相關卷宗之行政處分。查100年8月23日台內訴字第1000228306號訴願決定與100年11月24日台內訴字第1000228306號訴願決定，二者基礎均屬有關系爭照核發相關事實，合於行政訴訟法第111條第3項第2款規定；另被告對於追加閱卷並無異議，而為言詞辯論，依同法條第2項規定，視為同意追加，爰予敘明。
六、關於101年6月26日追加訴請撤銷內政部100年8月23日台內訴字第1000132391號訴願決定：
按行政訴訟法第106條第1項規定：「第4條及第5條訴訟之提起，除本法別有規定外，應於訴願決定書送達後二個月之不變期間內為之。但訴願人以外之利害關係人知悉在後者，自知悉時起算。」同法第107條第1項第6款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。……六、起訴逾越法定期限者。」查系爭內政部100年8月23日台內訴字第1000132391號訴願決定之訴願人為○○○○管理委員會，該訴願決定係以訴願人當事人不適格為由，為不受理之決定，其上附記得於送達次日起二個月內提起行政訴訟，於100年8月25日送達該案訴願人有送達證書附於訴願卷可憑（見訴願卷第97頁）；其後包括原告在內之部分○○○○所有權人乃授權陳○○以個人名義另提訴願，故原告至遲於100年9月23日授權陳○○（訴願卷第45頁）提起訴願時，已經知悉內政部100年8月23日台內訴字第1000132391號訴願決定，原告複代理人亦陳述「應該是於9月26日之前就已經知道該8月23日的訴願決定。」等語（本院卷第
212頁），可見原告自知悉迄101年6月26日追加起訴時已逾二個月之不變期間，且無法補正，依前揭規定，此部分之訴因逾期提起而不合法，應以裁定駁回之。即便未逾期限基於如後七、所述理由，仍應裁定駁回。
七、關於訴請撤銷內政部100年11月24日台內訴字第1000228306號訴願決定及原處分部分：
㈠按最高行政法院93年9月份庭長法官聯席會議決議：行政訴
訟法第4條第3項規定：「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」參照司法院院釋字第641號解釋意旨，不服受理訴願機關之決定者，雖非原訴願人亦得提起撤銷訴訟，但以該訴願決定撤銷或變更原處分，致損害其權利或利益者為限。故利害關係相同之人，自不得依前述規定起訴，應自行提起訴願以資救濟，其未提起訴願，基於訴願前置主義，原則上不得逕行提起行政訴訟。惟於例外情形，如訴訟標的對於原訴願人及其他有相同利害關係之人必須合一確定者，則既經原訴願人踐行訴願程序，可認為原提起訴願之當事人，有為所有必須合一確定之人提起訴願之意，應解為與原訴願人利害關係相同之人得逕行依同法第4條第1項起訴。
次按「訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。行政訴訟法第4條第3項固定有明文。惟所謂訴願決定損害利害關係人之權利或法律上之利益者，係指原處分對該利害關係人並無不利，而原處分經他人提起訴願後，訴願機關撤銷原處分，致損害利害關係人之權利或法律上之利益者而言。如原處分自始即對該利害關係人不利，該利害關係人原得據以提起訴願，以資救濟。如係因他人提起訴願遭駁回，該利害關係人並非因訴願決定始新生損害，故與行政訴訟法第4條第3項規定要件有違。本件上訴人以訴外人五榖王廟提起訴願，經遭決定駁回，因認前開訴願決定已損害其權利，遂依行政訴訟法第4條第3項規定，以利害關係人之身份提起本件訴訟。顯屬誤解法律規定。是以上訴人未經訴願程序，逕行提起本件訴訟，其訴訟要件難謂無欠缺，原應以裁定駁回之。……」有最高行政法院93年度判字第954號判決可參。
㈡查內政部100年11月24日台內訴字第1000228306號訴願決定
之訴願人為本件選定人之一陳○○，系爭訴願決定理由略以：「…查前開陳情書內容，足以顯示訴願人於99年12月20日業已知悉系爭建造執照處分，惟訴願人遲至100年10月7日（原處分機關收文日期）始以利害關係人身分提起訴願，顯已逾提起訴願之法定期間，所提本件訴願，揆諸首揭規定為不合法，應不予受理。」等語，有訴願決定書在卷可憑；原告複代理人亦稱「陳○○的部分確實已經逾期。他是知悉比較早，但是不知道要訴願，所以是提出陳情書。」（本院卷第175頁）；且原告請求撤銷被告核發給參加人之系爭建照，系爭建照係99年1月13日核發，其上未告知救濟期間，所以基於系爭建照之利害關係人地位提起訴願期間應自知悉後
1年內為之。被告為系爭建照曾於99年9月13日召開協調會，依會議發言「請暫緩○○段181地號土地興建及撤銷建造執照」及參加人發言「係依法令規定申請建造執照……」有會議紀錄附卷可稽（本院卷第109至112頁），足徵陳○○於99年9月13日已經知悉系爭建照處分，其至遲應於100年
9月13日提起訴願，故陳○○其100年10月7日提起訴願已逾期。
㈢原告即被選定人以系爭訴願作成不受理決定損害其利益，提
起本件行政訴訟，原告主張被告核發系爭建照對其不利，惟訴願決定未實體審查致損害其利益，惟如原處分（核發系爭建照）自始即對其不利，原告原得據以提起訴願，以資救濟；系爭訴願決定以該案訴願人陳○○逾期訴願而決定不受理，並未損害原告權利或法律上利益，故與行政訴訟法第4條第3項規定要件有違，且原告以利害關係人身分提起行政訴訟，應以合法訴願為前提，否則難認已踐行訴願前置程序，逕提行政訴訟，即不備訴訟要件。從而依前揭說明，原告是項聲明應以裁定駁回之。
㈣查陳○○提起訴願時，其訴願書僅有陳○○一人，載明「訴
願人陳○○為住民，受住民委託如附件（參附件一），得以利害關係人身分向內政部提起訴願。」等語；授權書內容為「茲推選○○○○大廈區分所有權人陳○○為本人之代表人，對宜蘭縣政府核發99年1月13日建管字第00000號建造執照處分，向內政部提起訴願，請求撤銷上開建造執照一事，代為委任律師處理。」有授權書附於訴願卷內可稽，上開授權書在於授權陳○○委任律師處理關於系爭建照訴願事宜，故訴願人為陳○○一人，授權人並不因出具授權書當然成為訴願當事人，即訴願決定書並未漏列訴願人；綜觀訴願書及授權書並無選定當事人進行訴願之記載，故陳○○亦非因被選定而為訴願當事人，併予敘明。
八、關於訴請閱覽系爭建照卷宗：㈠按政府資訊公開法第5條規定：「政府資訊應依本法主動公
開或應人民申請提供之。」同法第20條規定：「申請人對於政府機關就其申請提供、更正或補充政府資訊所為之決定不服者，得依法提起行政救濟。」準此，政府機關就人民申請提供政府資訊所為之決定，乃係機關就公法上具體事件所為之決定而對外直接發生法律效果之單方行政行為，其性質為行政處分，政府機關於否准資訊公開之請求時，人民自得對之循序提起課予義務訴訟，以資救濟。次按「訴願法第2條第1項及行政訴訟法第5條之規定，行政機關對人民依法申請之案件，有作成行政處分之義務，如其應作為而不作為，致人民之權利或法律上利益受損害者，人民須先循訴願程序後，始得提起課予義務訴訟，不得直接提起一般給付訴訟，否則因起訴不備其他要件，自為法所不許。」有最高行政法院94年度判字第729號判決可參。
㈡原告主張是項聲明之訴訟類型「係課予義務訴訟，請求權基
礎係政府資訊公開法。」（本院卷第120、172頁）惟查原告尚未能舉證向被告申請閱覽系爭建照卷宗，經遭被告作成否准處分；原告亦稱「訴願中，我們有提到要申請，但是連這部分都被駁掉。」（本院卷第146頁）可見原告尚未提出閱覽申請，而係本件選定人之一陳○○於訴願中所提書狀提及閱覽系爭建照卷案，該書狀係向訴願機關內政部提出，自難以認定已向被告提出申請閱覽，亦不能以訴願決定不受理等同於被告之否准處分，從而原告提起課予義務訴訟不備要件，其訴不合法，應予駁回。
九、綜上所述，原告之訴為不合法，實體即毋庸審究，其聲請調查證據（調閱系爭建照）亦無必要，併予敘明。
十、依行政訴訟法第107條第1項第6、10款、第200條第1款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國101年11月22日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃本仁
法官蘇嫊娟法官林妙黛上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年11月22日
書記官蔡逸萱