臺北高等行政法院96年度停字第66號裁定

裁判字號：臺北高等行政法院96年停字第66號裁定

裁判日期：民國96年05月31日

裁判案由：聲請停止執行

臺北高等行政法院裁定
96年度停字第66號聲請人甲○○相對人臺北縣政府代表人乙○○縣長）住同代理人庚○○
己○○辛○○送達代收人丙○○相對人桃園縣政府代表人丁○○縣長）住同代理人戊○○上列當事人間因強制拆遷事件，聲請人聲請停止原處分之執行，本院裁定如下：
主文聲請駁回。
聲請程序費用由聲請人負擔。
理由
一、按於行政訴訟起訴前，如原處分或決定之執行將發生難於回復之損害，且有急迫情事者，行政法院亦得依受處分人或訴願人之聲請，裁定停止執行。但於公益有重大影響者，不在此限，行政訴訟法第116條第3項定有明文。因此，依該條規定，得聲請法院停止執行者，其客體限於對「原處分」或「原決定」之執行，其主體自與該客體有關聯之「原處分之受處分人」或法律上之利害關係人而言。如非「原處分之受處分人」或法律上之利害關係人，即不得對之聲請停止執行。而上開條文所謂訴願人係指適格之訴願人，即受處分人或法律上的利害關係人，此觀訴願法第18條及行政訴訟法第4條第1項自明。
二、本件聲請人聲請意旨略謂：相對人臺北縣政府及桃園縣政府於96年3月16日派出近200名警力張貼臺北縣政府96年3月15日北府工新字第0960170152號函（下稱系爭處分1）及桃園縣政府96年3月16日府工上字第0960081696號函（下稱系爭處分2），命行政院衛生署 樂生 療養院（下稱樂生療養院）於96年4月16日前就「臺北都會區大眾捷運系統新莊線新莊機廠工程」用地拆除區範圍內之建物自行拆除，並對現址所屬相關院民妥為疏處，逾期未拆，將依法強制拆除。惟：
㈠依大眾捷運法第19條規定及行政程序法規定之行政行為應
遵循必要原則與對人民權利最少損害原則，被告依大眾捷運法第21條強制拆除為對人民權利損害更劇烈且無法回復之行政行為，應有對行政機關限制更嚴格之法律拘束力，此方符合我國憲法民主國、法治國之國體與相關對居住權等人民基本權利保障之意旨。
㈡本件樂生療養院現址已由該院前任院長 陳京川 提請主管機
關為古蹟審查認定；復由行政院文化建設委員會以94年12月12日文中二字第0942056144號函公告暫定古蹟，且由臺北縣政府文化局召開古蹟審查會議認定為「國家重大文化資產」，其符合文化資產保存法第30條所稱「具古蹟價值之建造物」無疑，工程開發單位臺北市捷運局依法應主動依職權報請文化資產保存機關處理，並在該主管機關處理完竣前，依法停止工程或開發行為之進行。
㈢按相對人等同為文化資產保存及建築主管機關，應依各該
法令及行政程序法為行政行為。且系爭工程開發單位臺北市捷運局已對外表示將靜待行政院指示後方進行後續工程，顯然已無委託相對人等依照大眾捷運法進行強制拆除之意思。該受委託進行強制拆除之機關於接受委託時，依法亦負有審查委託機關之委託事項有無違反法令之職責與職權，在明知已有違反文化資產保存法之虞時，對於該項委託自有拒絕之權力與義務。故相對人等未為前項之合法性審查與依法拒絕接受委託執行強制拆除之行政處分行為，即有違反大眾捷運法、文化資產保存法、行政程序法及環境基本法之處，應予以撤銷該要求樂生療養院自行拆除之處分方屬適法。
㈣依環境基本法第2條、第3條及第28條之規定，文化、人
文史蹟等環境資源既然為全體國民世代所有，任一國民均為系爭行政處分之利害關係人，有依訴願法提起訴願之當事人資格，故聲請人既為本國國民，則樂生療養院建物之文化資產權利乃聲請人之法定權利及利益，依行政訴訟法第4條之規定，得在訴願程序完成後，提起相關行政訴訟，而本件聲請人既已於96年4月12日向行政院遞交訴願書，自有依照同法第116條提起本件聲請之當事人適格。㈤本件樂生療養院建物乃環境基本法及文化資產保存法及相
關國際公約所稱之文化資產與環境資源，系爭處分1及2若不停止執行，將對聲請人及國家發生難於回復之損害，且依系爭處分1及2，臺北縣政府於96年4月16日起即有強制拆除之可能，顯係有急迫情事者，本件停止執行符合公共利益；且依96年4月11日行政院長召集相關專家學者會商後，認為對捷運工程影響甚微，並以由行政院長指示相關主管機關預前作業，以求不延宕捷運工程之進行，而無於公共利益有重大影響之實際情形存在，故依行政訴訟法第116條聲請停止執行系爭處分1及2。
㈥聲請人之訴願當事人適格：依訴願法第1條、第14條之規
定，訴願之提起並非僅限於行政處分之受處分人，因該行政處分而導致權益或利益受到損害之人民，皆可提起包含撤銷原處分之訴願與行政訴訟。本件樂生療養院建物已經行政院文化建設委員會認定為「具古蹟價值之建造物」，若因系爭處分1及2而導致破壞或滅失，對聲請人之文化資產權益與利益顯有損害，符合訴願法提起訴願之要件。
㈦本件聲請人提起之訴願與聲請停止執行固然不能稱與公益
無涉，但係基於維護聲請人本人有關環境文化資產之法益，而非就無關本人權利與法律利益事項，單純就行政機關之違法行為提起行政訴訟，應無行政訴訟法第9條之適用。
三、本件相對人答辯意旨略謂：㈠就程序而論，本件聲請人之聲請程序具有以下之瑕疵：
1.聲請人不具當事人適格：本件行文之對象為樂生療養院而非聲請人，且聲請人非住居於前開系爭土地上，顯非系爭處分1及2之相對人，而樂生療養院建物非聲請人所有，聲請人亦非樂生療養院之院民，則聲請人依此而為聲請，自不具當事人適格（本院96年度停字第22號裁定意旨參照）。又本件系爭之函文行為係臺北市捷運局依據大眾捷運法第22條之規定，對相對人所為之要求，就法理而言，相對人並無拒絕之餘地，且因本件並涉及臺北市民通行之權利，本件若有為「停止執行」之裁定者，理應為通知「臺北市政府」參加訴訟（行政訴訟法第41至44條參照），方屬當事人適格。
2.聲請人應先就實體部分提出行政爭訟程序，聲請程序方屬合法，否則，即應舉證本件已情狀急迫至發生難以回復之損害：
本件聲請人若欲保障其權益，應非提出聲請停止執行，而應以提起撤銷之訴為正辦，而提起撤銷之訴前則需先提起訴願。蓋若行政法院單就行政處分聲請停止執行即為允准停止執行之裁定，而不審究聲請人於實體部分是否已提出行政救濟，則無異使停止執行之暫時救濟程序，即可達成本件判決之效果（最高行政法院91年裁字第
906號裁定參照）。而依最高行政法院91年度裁字第87
7號裁定意旨及行政訴訟法第116條第3項、訴願法93條第2項之規定，聲請停止執行，需聲請人已提出行政爭訟程序為原則，且在行政爭訟程序中，又以向訴願機關或原行政處分機關為原則。故本件聲請人若就系爭處分1及2不服，應先踐行行政爭訟程序，而非直接向行政法院提出停止執行之聲請，然此部分未見聲請人說明是否有提出訴願等行政爭訟程序。依據實務之見解，本件聲請人自應先依訴願法向原處分機關或訴願機關聲請停止執行，若逕向行政法院聲請停止執行則需舉證情狀急迫至發生難以回復之損害，否則行政法院即須將之駁回。本件聲請人對此並未見有舉證，而一再以健康權、居住權、生存權等受損為主張之依據，惟此等主張乃係導因為果，蓋縱樂生療養院為拆除，然聲請人非必然有健康權受損之情形，況樂生療養院對院民已盡安置與長期生活醫療照顧，聲請人既非樂生療養院之院民，亦非樂生療養院之所有權人，所謂居住權、生存權受損更屬無稽。故聲請人之主張不但無法證明，縱對本件之實體爭執提起行政爭訟在法律上亦係顯無理由者，故依據最高行政法院95年度裁字第2380號之見解，本院應駁回其聲請。
㈡聲請人主張係不符行政訴訟法停止執行之構成要件：
1.首就法條而論，行政訴訟法第116條規定係以不停止執行為原則，停止執行為例外，而聲請停止執行尚須清楚說明停止執行之依據法條何在。本件聲請人所主張之健康權、居住權、生存權等均屬憲法原則性之揭示，其實現端賴法律明定具體得以主張之請求權，惟聲請人並未具體表明有何實體法依據之請求權。聲請人所稱人權基本法草案及國際人權法公民與政治權利亦然，自難謂其有何法律上有特別規定，而得聲請停止執行，本院94年全字第43號裁定及最高行政法院94年裁字第02122號裁定意旨參照。至於聲請人主張樂生療養院為應依文化資產保存法而為古蹟指定之部分，事實上亦未見有任何行政機關確實將該院公告為古蹟，縱經行政院文化建設委員會於94年12月12日逕列為暫定古蹟，但期滿6個月已失其暫定古蹟效力（文資法第17條規定），此自非可謂法律上有特別規定，而得聲請停止執行者。且本件縱依據系爭處分1及2拆遷樂生療養院後，院民並非將受到不可回復之損害，蓋樂生療養院業於他處已有設置療養病患之新院區，設備完善，故拆遷樂生療養院後，院民仍持續受到照顧，其健康權、居住權、生存權等並非受有不可回復之損害，聲請人之主張自屬無據。縱認本件有「將發生難於回復之損害」之情形，然考量樂生療養院所在地為大臺北地區捷運工程重大之環節，三重、新莊之居民近年深受施工之苦，同一路段至少有4間學校存在，若聲請人聲請停止執行成立，則影響之交通人次將達百萬之計，此即行政訴訟法第116條第3項所謂『於公益有重大影響』之情形，本院自不可專為少數人而置公益於不顧，且依臺北市政府捷運局之統計新莊線臺北縣轄區延後通車1年之效益損失約為新台幣39.97億元，負擔廠商求償金額1年約新台幣10.14億元。又本件系爭之函文行為係臺北市捷運局依據大眾捷運法第22條之規定，對相對人所為之要求，因涉及臺北市民通行之權利，本件是否有於『公益有重大影響者』，縱不通知其參加訴訟，亦應傳喚為調查。
2.依訴願法第93條及行政訴訟法第116條之規定，聲請裁定停止執行，前提需聲請人有提起行政爭訟，且行政訴訟中需有列相對人為被告方得為之，然事實上聲請人並未見有對相對人提起訴願，亦未見相對人並列為被告，故其程序已有未備之違法瑕疵。
3.又行政訴訟法中停止執行，需針對行政處分或決定（最高行政法院91年度裁字第312號裁定參照）為之，且實務就該行政處分限於給付效果之行政處分，非包括形成效力之行政處分（最高行政法院92年裁字第1117號裁定參照），蓋形成效力之行政處分經送達即生效力，自無停止執行之問題。系爭處分1及2係形成效力之行政處分，如前所述，一經送達即生效力，自無停止執行之問題，聲請人於此聲請停止執行，既無實益且法院亦不得允准。而其後之公告行為則係觀念通知，公告通知拆遷之行為係事實行為，故聲請人針對事實行為聲請停止執行亦非合法。
㈢本件目前依所提行政院秘書長函文及行政院公共工程委員
會之函文，係等到行政院公共工程委員會協商結果，按協商結果辦理，於協商結果出來前不會強制執行，若將來協商結果之拆除範圍與96年3月15日之通知有變動，會另以函文通知，並另為處分，因為將來有可能會縮小拆除範圍，所以並無執行原來拆除範圍之急迫性。
四、經查：㈠本件聲請人並非系爭處分1及2之受處分人，亦非樂生療養
院之院民，有系爭處分函1及2影本在卷可稽外，聲請人雖主張系爭處分1及2侵害聲請人文化資產保存法第30條規定之文化資產權，並提起訴願在案，然其既非系爭處分1及2之受處分人，是否為利害關係人即值探究。
㈡查聲請人雖援引文化資產保存法第30條及環境基本法第3條
、第28條等規定主張其為權利人等等。但查，聲請人主張樂生療養院為應依文化資產保存法而為古蹟指定之部分，並未提出證據證明，縱經行政院文化建設委員會於94年12月12日以文中二字第0942056144號函逕列為暫定古蹟，有該函文在卷可憑，但依文化資產保存法第17條第3項規定，主管機關未於審查期限（6個月）內完成審查，期滿失其暫定古蹟之效力。本件聲請人並未提出證據證明樂生療養院業經主管機關依法完成審查指定，辦理公告，則於審查期限屆滿後即失其暫定古蹟之效力，原告以行政院文化建設委員會上開逕列為暫定古蹟之函文主張樂生療養院應適用文化資產保存法之規定，已屬無據。況按文化資產保存法第30條係規定：「營建工程及其他開發行為，不得破壞古蹟之完整，遮蓋古蹟之外貌或阻塞其觀覽之通道；工程或開發行為進行中，發見具古蹟價值之建造物時，應即停止工程或開發行為之進行，並報主管機關處理。」可知該條規定立法目的在保護文化古蹟，並非在保護聲請人個人權益，而環境基本法第3條、第28條等規定僅具有政策宣示的作用，亦未賦予聲請人具體的權利或法律上利益。故聲請人所稱其個人文化資產權受侵害，乃屬法律以外之政治上、宗教上、文化上、經濟上或感情上之利益，亦即聲請人主張之權益受害，實係個人之反射利益（即公法之反射效果）並非此所稱之法律上利益。易言之，聲請人尚無任何法律上利益或權利遭受系爭處分1及2侵害之情事，自難謂係法律上之利害關係人。因此，聲請人縱然對系爭處分1及2提起訴願，亦不符訴願法第18條規定（適格訴願人）：「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」聲請人並非適格訴願人亦明。
㈢另系爭標的迄本件裁定作成之際，尚未執行拆除，而系爭處
分1及2所定「於96年4月16日前自行拆除，．．．逾期未拆除，將依法強制拆除．．．」並未明定「拆除期限」，是系爭標的何時拆除，仍有待主管機關明確指定。相對人亦到庭陳明本件目前依行政院公共工程委員會96年4月10日工程管字第09600136970號函文，須等到行政院公共工程委員會協商結果後，按協商結果辦理，於協商結果出來前不會強制執行，若將來協商結果之拆除範圍與96年3月15日之通知有變動，會另以函文通知，並另為處分，因為將來有可能會縮小拆除範圍，所以並無執行原來拆除範圍之急迫性等語。因此，本件原處分之執行亦難謂有急迫之情事。
五、綜上，聲請人並非系爭處分1及2之受處分人，亦非法律上利害關係人，縱其對系爭處分1及2提起訴願，仍非訴願法第18條規定之適格訴願人，自非行政訴訟法第116條第3項規定之適格聲請主體，且聲請人僅為文化資產法第30條規定之反射利益人，並無任何個人權益受侵害，自無難以回復之損害可言；又系爭處分1及2，並未指定拆除系爭標的之日期，目前原處分之執行亦無急迫之情事，本件聲請人之聲請未符行政訴訟法第116條第3項規定之要件，其聲請停止執行，不能准許，應予駁回。
六、依行政訴訟法第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國96年5月31日
第三庭審判長法官曹瑞卿
法官陳秀媖法官陳國成上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中華民國96年6月5日
書記官王英傑