臺北高等行政法院99年度訴字第2412號判決

裁判字號：臺北高等行政法院99年訴字第2412號判決

裁判日期：民國101年04月12日

裁判案由：保險法

臺北高等行政法院判決
99年度訴字第2412號101年3月29日辯論終結原告穎瑞科技股份有限公司代表人 楊雪泉 （董事長）訴訟代理人 徐履冰 律師
范嘉倩 律師被告行政院金融監督管理委員會代表人 陳裕璋 （主任委員）訴訟代理人 張淑芬 律師
曾玉瓊 張玉煇 上列當事人間保險法事件，原告不服行政院中華民國99年10月29日院臺訴字第0990105270號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：
（一）本件被告以國華人壽保險股份有限公司（下稱國華人壽）財務狀況顯著惡化，經被告要求限期辦理增資而未能完成，有損及被保險人權益之虞，乃以民國98年8月4日金管保財字第09802508242號函國華人壽，依保險法第149條第4項第2款、第5項規定予以接管處分，並委託財團法人保險安定基金（下稱保險安定基金）為接管人，組成接管小組，自98年8月4日下午5時30分起接管，期限以9個月為原則（至99年5月3日屆期），必要時由被告依保險法第149條之3第1項規定調整之。並依保險法第149條之1第1項規定，命國華人壽應將業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人；接管期間，停止該公司股東會、董事及監察人職權，由接管人行使之。且依同條第2項規定，國華人壽董事、經理人應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交予接管人；董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財產狀況之詢問，有答復之義務。對接管處分及接管人執行職務所為之處置，應予密切配合，如有違反者將依同法第172條之
1規定辦理。
（二）其後，保險安定基金旋於99年4月12日以接國華人字第0990000203號公告其受託辦理國華人壽之引資或合併等標案事宜，惟上開接管期限99年5月3日將屆，為利接管人保險安定基金賡續辦理國華人壽之引資或合併事宜，被告以99年4月23日金管保財字第09900059341號公告（下稱原處分），原接管處分自99年5月4日起延長9個月，續由保險安定基金執行接管人職務，必要時由被告依保險法第
149條之3第1項規定調整之。接管期間原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權依保險法第149條之1規定調整之。原告不服，提起訴願經決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、本件原告主張：
（一）被告原接管處分訂9個月之接管期間，嗣又延長接管9個月，已違反保險法第149條之2第3項之規範旨趣：
依保險法第149條之2第2項之立法理由，接管人之職務應以移轉營業、資產或負債，或擬訂重整之聲請為主，而非進行保險業之實質經營；又保險法第149條之2第3項之規定，乃為避免接管期限過長，陷入實質經營困境配合，有必要限制接管期間以督促接管人早日結束接管，故規定接管人在評估受接管保險業有重建更生之可能時，應聲請法院重整；在評估受接管保險業無重建更生之可能時，則應報請主管機關為清理之處分，以利問題保險業之處理。本件原接管處分訂9個月之長期接管期間已有未當，接管人未能如期完成任務，被告竟又為其另行延長9個月之接管期間，已有悖於前揭保險法第149條之2第3項之規範旨趣，且系爭接管處分所迄今延長接管期間已逾2年以上，被告處置顯然不當擴張職權，違反行政程序法第7條之比例原則，造成國華人壽及股東之財產權益造成嚴重侵害。
（二）訴願決定雖以國華人壽引資程序繁瑣，認為原處分延長接管9個月為恰當，然原告於99年5月20日提起訴願之際，接管人第1次引資招標即99年4月12日公告之招標案已經失敗，故接管人始於99年5月14日又公告第2次之招標，訴願決定竟稱99年4月12日引資公告為第2次之招標，且據此指稱延長接管為合理處分，其決定顯係草率錯誤。況被告於公告延長接管時，明言接管人正在辦理99年4月12日引資案，且因辦理此引資案之需要，故須延長接管，原告就此提起訴願，在此程序進行中，接管人便於99年4月30日通知參加第1次標售案之原告，因資格不符退件，且第1次標售案因接管人及被告認定參加者均資格不符而宣告失敗，故該延長接管所欲達成之目的已然解消，且所定延長接管期間根本尚未開始（即99年5月4日），該延長接管處分自應立即撤銷或廢止，被告縱認應延長接管，以便辦理第2次標售案，亦應迅速重為公告，以使行政手段與目的相符，故被告所為顯然違反依法行政原則及誠信原則而屬違法。且比對國華人壽第1、2次標售案之公告，二者對於投資人之條件限制以及可公開資訊等有多項重大不同，接管人對於第2次標售案新增之條件與限制，自應報經被告同意核准，被告卻不作為，並任由接管人恣意變更投資人條件，利用該延長接管期間進行第2次（即99年
5月14日）、第3次標售案，顯然違反依法行政原則，顯屬違法不當。
（三）且延長接管處分係源自原接管處分，然被告原接管處分之理由與事實不符：
1、被告主張國華人壽財務將嚴重影響清償能力，惟國華人壽並未對外舉債，雖淨值為負589億元，然被告接管時，尚有1,099億元的現金，及其他短期票券等，遠高於被告所指負589億元，再者，國華人壽從未延遲給付賠償或無理由拒絕賠償各項保單，是被告質疑國華人壽履行長期性保險契約義務之能力，並無根據。又被告主張國華人壽內部監控機制影響公司治理有損及被保險人權益之虞云云，惟依被告97年11月26日金管保一字第09702507930號函，國華人壽自97年11月26日起，從事上市上櫃股票、不動產及放款交易，均須於當日陳報被告，足見國華人壽已受被告嚴密之監理控制，較一般公司內部監察人之監督機制更甚，故被告之主張，殊難採信。
2、被告雖主張接管方式，可處理國華人壽長久以來延宕增資之問題，以改善公司財務狀況，故符合比例原則云云，惟國華人壽原股東會幾次增資決議金管會均不同意，最後一次98年7月29日臨時股東會減資20億元增資40億元之決議，被告根本未處理，反以原股東不增資為接管理由，即行於8月4日接管，顯然違法。被告稱其給予改善之期限乃98年6月30日，原股東之決議已經逾期云云，然被告在98年6月30日之後，既未立即採取任何行動，何能在國華人壽臨時會甫為決議之際，忽而指摘逾期，被告明顯違反禁止恣意原則。
（四）被告於接管處分後，同意接管人所為之各項不當處置，且更予延長接管9個月，顯屬違誤不當：：
1、98年9月間被告即同意接管人進行減資30億、增資60億元，並於當年12月由接管人自行認股而成為大股東。依保險法第149條之1第1項之立法理由，明示接管人僅係取得董事、監察人及股東會之「職權」，即對公司之財產及經營，取得管理處分權，但對於股東所擁有之股份財產權，並無處分權。接管人在性質上乃受託行使公權力之人，等同於行政機關，解釋上當然不可能由被告允許成為最大股東，今被告不僅違法同意接管人自行減增資成為最大股東，且任由接管人將原股東之股份財產權減至消滅之程度，顯然超出保險法規範，自為法所不許。
2、接管後，被告於98年9月25日核准接管人減增資方案，並通知原股東參與，原告乃要求被告及接管人說明查核結果、國華人壽財務真實情況、被告在此次減增資之後的規劃，以便原股東決定是否參與，惟均無結果。原股東在前景不明之情況下，未敢參與減增資，被告遂任由接管人逕行減增資，全面接掌國華人壽。依接管人之函文可知，其辦理國華人壽98年9月25日減增資方案，即係以國華人壽原經營團隊委託會計師作成之98年上半年財報為準，基此可知被告未要求接管人針對接管時點進行查核，因被告未要求接管當時立即完成查核，致被告進退失據，而一再延長接管，被告之作為顯係在掩飾接管之不當。
3、被告過去長期限制國華人壽之營運，造成國華人壽無法彈性運用自有資金，以致發生重大虧損，接管人接管後，並無任何改善財務之具體作為且亦未提出任何佐證資料予以說明，據媒體報導，淨值仍然是負656.57億元，累積虧損也還有750億多元，且依接管人公布之財報，自98年第
3季至99年6月底，國華人壽之淨值又從負656億元，擴大為負663.5億元，國華人壽之財務日益惡化，足證接管失敗。
（五）被告於99年4月7日核准接管人辦理國華人壽引資或合併之第1次公開招標，已然失敗；接管人於99年5月14日公告之第2次標售案，為吸引買家，接管人承諾給予得標公司約300億元的補助款，被告也同意給予新買家長達12年的監理寬容期，並廢止現有對國華人壽業務及財務之限制處分，被告既以國華人壽財務狀況嚴重惡化為由，多方限制其業務項目，更一再強令限期增資，何以接管後國華人壽財務並未改善，被告即同意對新任經營者給予種種優惠措施，且無任何合理解釋，自不符合行政程序法第7條之比例原則。且前開第2次標售案亦流標，接管人宣稱將洽詢公股金融機構，然未公告第三次標售之任何條件，如何保障國華人壽股東以及保戶之權益，均屬有疑，足證明被告主張以接管或延長接管方式，處理國華人壽增資問題，亦與事實不符。
（六）原告並聲明：
1、確認被告民國99年4月23日金管保財字第09900059341號對國華人壽保險股份有限公司接管處分自99年5月4日起延長9個月，續由財團法人保險安定基金執行接管人職務之行政處分違法。
2、被告應恢復國華人壽保險股份有限公司股東會、董事、監察人之職權；並應命財團法人保險安定基金將國華人壽保險股份有限公司業務之經營及財產之管理處分權，交還予該公司。
3、訴訟費用由被告負擔。
三、被告則以：
（一）被告鑑於國華人壽接管人於99年4月12日以接國華人字第0990000203號公告國華人壽引進投資人辦理增資或合併之第二次引資方案，認該引資方案除公告期間外，尚有投資人註冊登記、投資人實地審查評鑑、交割準備及後續事項辦理期間等，應未能於接管處分所定期限內即99年5月3日前完成，故依保險法第149條之3第1項規定，以原處分將國華人壽接管處分之期間自99年5月4日起延長9個月，於法有據。原告雖主張原處分已違反保險法第149條之2第3項規定，接管人應於接管後3個月內向法院聲請重整或報請主管機關為清理之處分，惟該條所訂3月期間僅為原則性規定，接管人於必要時得向主管機關申請展延，而主管機關亦得依據前揭保險法第149條之3第1項之授權規定，訂定並調整接管期間，故原處分之作成並未違反保險法第149條之2第3項之規定。且綜合保險法第14
9條之2第2項及第3項所為之規定觀之，上開立法理由實係指：接管人應視實際個案狀況，於接管期間內先取得主管機關許可後，辦理相關增資或減資後再增資、讓與全部或部分營業、資產或負債、或與其他保險業合併等事項，但若前述事項均無法完成，接管人並應續行評估受接管保險業有無重建更生之可能。倘接管人於評估後認為受接管保險業有重建更生之可能，應聲請法院重整；然若於評估後認為受接管保險業無重建更生之可能，則應報請主管機關為清理之處分，故原告所稱如3個月內接管人無法處置完畢者，應即報請重整或清理云云，應非可採。
（二）被告係基於接管人仍續行國華人壽引資方案之需要而延長接管處分之期間，無論接管人99年4月12日及99年5月14日所公告之招標案之次數為何，並無礙於接管人仍續行國華人壽引資方案之事實：關於國華人壽辦理增資事項，被告已表示接管人99年4月12日及99年5月14日之公開招標案係屬於同一次之增資事項（因接管人係基於同一核准函辦理招標），然原告卻執意要將99年5月14日之公開招標案認定為不同之招標案，企圖以此辯稱訴願決定有認定事實之錯誤，顯不可採。被告是基於國華人壽接管人安定基金99年4月12日接國華人字第0990000203號公告國華人壽引進投資人辦理增資或合併之第2次引資方案，且引資程序繁瑣，包括但不限於公告期間、投資人註冊登記期間、投資人實地審查評鑑期間、議約期間、交割準備期間及後續事項辦理期間等，勢必難於99年5月3日前完成，是以，被告為利接管人賡續辦理國華人壽引資或合併等交易事宜，於99年4月23日公告國華人壽接管處分之期間自99年
5月4日起延長9個月。再者，依據99年4月12日公告之規定，註冊登記截止日為99年4月21日下午3時30分，而當時已有投資人於截止日前辦理註冊登記，原告亦有前往註冊登記並繳交實地審查評鑑費，且依據接管人99年4月30日接國華人字第0990000248號函文所示，原告於99年4月28日有補提相關註冊登記資料予安定基金，故被告於99年4月23日作成原處分當時確實無法預知上開接管人於99年4月12日所辦理國華人壽引進投資人辦理增資或合併之公開招標案會有「無任何投資人完成註冊登記程序」之結果，故只能依據過往產險公司退場經驗及相關標售計畫完成所需時程，保守估計應延長之接管期間，以利接管人賡續辦理國華人壽引資或合併等交易事宜。此外，縱使被告於作成原處分後，延長接管期間正式開始時（99年5月4日）或可得知99年4月12日所辦理國華人壽引進投資人辦理增資或合併之公開招標案有「無任何投資人完成註冊登記程序」之結果，但該事項係發生於原處分作成之後，且接管人於99年5月14日仍續行辦理國華人壽引進投資人辦理增資或合併之公開招標案，其後並因該次引資方案流標而持續洽詢公股金融機構之承接意願，為利接管人續行辦理國華人壽引資或合併等交易事宜，被告實有必要續行延長接管之處分。
（三）被告接管處分，並無違法不當：
1、國華人壽自89年度業主權益（即淨值）開始呈現負數，直至97年度，淨值更大幅下降為負589億元，主管機關於財政部時期即已多次督促國華人壽研提增資計畫，而被告自93年成立以來，亦賡續督促公司限期辦理增資或提報增資計畫，然國華人壽卻僅增資2次，且始終未能補足應增資金額，該公司於98年3月10日提出陳述意見書，承認無法如期完成引資，經被告於98年3月27日以金管保一字第09802504002號裁處書對該公司予以糾正並限於文到3個月內辦理增資，惟國華人壽於98年6月30日以（98）華壽秘規字第1326號函表示公司股東難以在98年6月底前辦理增資，顯見該公司已無力改善其財務狀況。另依據國華人壽98年4月2日（98）華壽精評字第0614號函所檢送委託美世（Mercer）顧問公司製作之「97年精算價值評估報告」所載，依該公司97年底資料所評估之精算價值為負332.63億元，亦顯示公司資產價值遠低於其負債，嚴重影響其清償能力，且無法確保其履行長期性保險契約義務之能力，而有損及被保險人權益之虞。
2、被告於決定究應採行監管、接管、勒令停業清理或命令解散時，即係遵循行政程序法第7條規定，擇定有助達成目的、對人民權益損害最少，且符合比例原則之接管方式：在國華人壽財務狀況已顯著惡化之情形下，為達到公司能永續經營以維護保戶權益之目的，確有進行增資或引資以改善公司財務狀況之必要。而監管之目的僅在於監督及輔導問題保險業之財務業務執行狀況，停業清理或命令解散等二處分均非以改善公司財務狀況為目的，故基於適當性原則之考量，採接管處分方式始可達成行政目的，此並符合前揭行政程序法第7條規定之適當性原則、必要性原則及衡量性原則等比例原則。
（四）原告主張接管人接管國華人壽後，虧損更加擴大，被告卻准許逐步解除國華人壽禁令，更延長接管9個月，顯屬違誤不當云云，惟查：
1、原告所稱接管人接管後，依媒體報導國華人壽之財務惡化、虧損更加擴大云云，經查，國華人壽98年第3季之淨值較上半年度減少之主要原因乃資產減損（如不動產、國外投資）之調整，蓋會計師於核閱第3季財務報表時，因部分資產過去未確實評價應為調整，而該等調整數使得財報所列資產金額降低。是以，國華人壽98年第3季之淨值雖較上半年度減少，但其係肇因於接管前之事項，與接管後之營運績效無關。
2、被告同意接管人所提出解除部分禁令方案之理由在於接管人進駐國華人壽後，已提出減資30億元及增資60億元以改善公司財務之短期而具體可行之方案。鑑於接管人除辦理前述財務改善措施外，亦持續檢討與修正公司之內部控管制度，並提出相關具體改善措施，包括投資作業程序之檢討與修訂、提出國外投資具體規劃以及費用之節約與控管措施等，以健全財務業務經營，被告係基於接管人所提出之具體改善措施而同意該公司回復國外投資比例上限，且基於接管期間為健全財務業務經營以保障保戶權益始同意廢止「限制業務人員登錄總數」之處分。是以，被告係基於情事變更而為不同之處分，並非任意放寬原對國華人壽之限制。
3、接管人接管國華人壽後，雖積極辦理財務改善措施（如完成減資30億元及增資60億元程序），持續檢討與修正公司之內部控管制度，並提出相關具體改善措施，但國華人壽98年6月底（接管前）可運用資金缺口已高達579億元，公司需以資產2,460億元之投資收益支應負債3,039億元之負債成本及固定費用支出，才能達成損益兩平而不致產生虧損，且公司負債成本高於同業平均值。在此財務缺口過大之情形下，除藉由引資方式，否則不易改善其淨值。是以，國華人壽99年9月底（原告誤植為6月底）之淨值雖降為負663.5億元，究其原因，實為接管前國華人壽本身財務缺口已過大及負債成本偏高所致。故原告認為「虧損應由接管人負責」並非事實。
4、原告主張接管人99年5月14日公告國華人壽之引資或合併等標案中得標之投資人得請求補助及被告將提供監理寬容措施之事項，無合理解釋，不符比例原則云云，關於上開補助事項，係依據保險法第143條之3第1項第2款之規定，保險業因與經營不善同業進行合併或承受其契約，致遭受損失時，安定基金得予以低利貸款或補助。鑑於得標之投資人將同時承擔國華人壽高額之負債（保險契約責任），故安定基金本得依法提供補助，並非濫行給予優惠。另就廢止現有對國華人壽業務、財務之限制處分事項，被告係基於國華人壽之財務狀況將因該標案之完成而大幅改善，基於情事變更自得為不同之處分，並非無合理依據。國華人壽99年4月12日及5月14日引資方案，因其財務缺口過大，投資人缺乏投資意願，造成流標。惟為保護保戶權益，使公司能永續經營，故洽詢公股金融機構承接意願。倘公股金融機構有意願承接國華人壽，自當依法踐行相關程序，並不會有原告所稱接管人處置國華人壽資產不受監督情形。而目前接管人並未進行第三次標售，故並無原告所稱第三次標售之條件。
（五）被告係依據國華人壽財務狀況惡化之情形，依保險法第14
9條第4項第2款之規定採行接管處分，期待藉由增資或合併之引資方案來改善國華人壽財務狀況。然接管後是否能順利完成增資、引資或合併之財務改善方案，實受整體經濟環境、投資人投資意願與合併綜效評估結果等因素影響，故不應作為接管處分或延長接管期間處分適法性之判斷。原告主張以接管期間之經營成效來判斷接管處分之合法性、妥當性即有倒果為因之謬誤。
（六）被告並聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本件如事實概要欄所述之經過事實，為兩造所不爭執，且有被告99年4月23日金管保財字第09900059341號公告、行政院99年10月29日院臺訴字第0990105270號訴願決定書附卷可稽，應認屬實。原告不服原處分，循序提起行政訴訟，並以被告接管國華人壽已屬不當，且接管後未迅為重整或清理，復延長接管9個月，已違反保險法第149條之2第3項規定，且接管人接管後處置不當，造成國華人壽虧損擴大，顯見延長接管處分違法不當等節，據為主張，故本件應審酌之爭點即為：被告展延接管處分是否必要？原處分有無違反保險法第149條之2第3項規定？原處分是否適法？
五、本院之判斷：
（一）程序方面：按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意或行政法院認為適當者，不在此限。……有下列情形之一者，訴之變更或追加，應予准許：一、……二、訴訟標的之請求雖有變更，但其請求之基礎不變。……」行政訴訟法第111條第1項、第3項第2款定有明文。本件原告之訴訟中，追加訴之聲明第2項，請求被告恢復國華人壽股東會、董事、監察人之職權；並命接管人將國華人壽業務之經營及財產之管理處分權交還，經查，被告雖不同意追加，然原告追加部分，為原處分如經法院撤銷時應予除去之結果，核其內容與原訴請求之基礎，尚無不同，爰依前開規定准予追加，先予敘明。
（二）次按，「保險業自有資本與風險資本之比率，不得低於百分之二百；……。」、「保險業因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務，或無法履行契約責任或有損及被保險人權益之虞時，主管機關得依情節之輕重，分別為下列處分：……二、接管。……」、「依前項規定監管、接管、停業清理或解散者，主管機關得委託其他保險業、保險相關機構或具有專業經驗人員擔任監管人、接管人、清理人或清算人；其有涉及安定基金補償事項時，並應通知安定基金配合辦理。」、「保險業收受主管機關接管處分之通知後，應將其業務之經營及財產之管理處分權移交予接管人。原有股東會、董事、監察人或類似機構之職權即行停止。保險業之董事、經理人或類似機構應將有關業務及財務上一切帳冊、文件與財產列表移交與接管人。董事、監察人、經理人或其他職員，對於接管人所為關於業務或財務狀況之詢問，有答復之義務。」、「監管、接管之期限，由主管機關定之。……」保險法第143條之4第1項前段、第149條第4項第2款及第5項、第149條之1、第149條之3第1項前段定有明文。
（三）查國華人壽係因財務狀況顯著惡化，經被告限期辦理增資未能完成，有損及被保險人權益之虞，被告乃依保險法第
149條第4項第2款及第5項接管，並委託保險安定基金為接管人等情，有被告98年8月4日金管保財字第09802508242號函、98年8月4日金管保財字第09802508243號函附卷可稽，原告雖主張國華人壽於接管前尚有現金資產，亦未遲延履行保戶之保險契約，且已為增資之決議云云，然查，國華人壽自89年度淨值即呈現負數，屢經主管機關督促其研提增資計畫，迄97年度，其淨值已達負589億元等情，有國華人壽簡明財務資料表（本院卷一第87頁）可參，依其計算之資本適足率為百分之負380，已遠低於保險法第143條之4第1項所訂百分之二百之保險業自有資本與風險資本之最低比率，雖國華人壽當時尚有資產足以支應短期財務所需，然其整體財務狀況已無從預防國華人壽失卻清償能力之可能，而原告前經財政部及被告督促改善財務，亦有財政部90年8月14日台財保字第0900706821號函、91年6月28日台財保字第0910706091號函、92年
7月8日台財保字第0920750922號函、被告98年2月27日金管保一字第09802500201號函（本院卷一第88-91頁）在卷可據，國華人壽於98年3月10日及98年6月30日亦函復被告無法如期完成改善計畫，有國華人壽98年3月10日98華壽秘規字第0435號函（本院卷一第93頁）、98年6月30日98華壽秘規字第1326號函（本院卷一第98頁）在卷可參，是以被告於督促國華人壽限期辦理增資或提報增資計畫未果後，公告接管，尚無不合，且原告就接管處分提起行政訴訟，亦經本院99年訴字第1324號判決駁回原告之訴，原告不服提起上訴，亦經最高行政法院100年度判字第2136號判決駁回上訴確定，故原告於本次延長接管之爭訟中，主張延長接管前之接管處分違法不當，應非可採。
（四）再查，被告於接管處分後，接管人為達成國華人壽永續經營及維護保戶權益等目的，認有進行增資或引資以改善公司財務狀況之必要，故接管人於報請被告核准後，於99年
4月12日公告辦理國華人壽之增資或合併標案等情，有接管人99年4月12日接國華人字第0990000203號公告（本院卷一第27頁-29頁）在卷可稽，依該公告內容，投資人註冊登記截止日至99年4月21日止，其後尚須經投資人實地審查評鑑期間及辦理議約交割等後續事項，而被告原接管期間至99年5月3日屆期，距前述投資人註冊登記截止期不到2週，故被告考量接管人99年4月12日增資或合併標案實際進行程序所需期間，而以原處分將原接管處分自99年5月4日起延長9個月，續由接管人執行職務，經核被告出於改善國華人壽財務之考量，而同意接管人進行引資改善財務之相關處置，是其展延接管期間，尚難謂非必要。原告雖主張被告於99年4月30日已知系爭標案失敗，然被告竟未於99年5月3日原接管處分屆期前重為處分，而任令接管人於99年5月14日續辦國華人壽增資或合併之標案公告，惟查：
1、撤銷訴訟判斷行政處分合法性之基準時，應以作成處分時之事實或法律狀態為據，故本件延長接管處分之合法性，自應以原處分機關作成處分時存在之事實及法律狀態以為考量。
2、國華人壽接管人於接管後為改善其財務狀況，先委託安永財管公司以國華人壽98年度上半年度之財務資料，規劃減增資方案，接管人並據以向被告申請辦理減資30億元增資60億元，並於98年9月25日經被告核准進行，然公告後國華人壽原股東及員工之認股繳款金額，僅約417萬6100元，接管人為改善財務，穩定經營及保障保戶權益，依保險法第143條之3第1項第7款及保險安定基金組織及管理辦法第4條第1項第3款，由被告核准以保險安定基金參與國華人壽增資等情，有國華人壽98年9月28日98華壽字秘法字第1994號減資及現金增資公告（本院卷一第139頁）可參，國華人壽於該次減、增資後，雖彌補部分累積虧損及改善淨值，然仍有鉅額累積虧損，故有進一步改善財務之必要，是以接管人於99年2月2日、同年3月4日、
3月17日續函被告提出國華人壽第二階段交易架構規劃建議書，經被告同意後辦理等情，亦有接管人99年3月17日接國華人字第0990000166號函（本院卷一第142頁）、被告99年4月7日金管保財字第09902504600號函（本院卷一第145頁）在卷可稽。而依安永財管公司所擬執行階段工作細項，於標案登報公告後迄通知投資人進行議約前，預計進行之期間已達83日，此有安永財管公司執行階段工作時間表（本院卷一第143頁）可參，是被告審酌接管人進行國華人壽第二階段財務改善計畫辦理招標所須時程，將逾原接管期限即99年5月3日，應屬合理之判斷，是其於99年4月23日作成延長接管處分9個月之決定，就是否有展延接管處分必要性裁量，尚難認有不當。
3、原告雖主張接管人於99年4月30日通知原告未完成國華人
壽99年4月12日公告之增資或合併公開招標案註冊登記，因認被告早於99年4月30日即知其99年4月12日之標售案失敗，並無延長接管辦理99年4月12日標售案之必要一節，固據原告提出接管人99年4月30日接國華人字第0990000248號函（本院卷一第134頁）附卷可稽，惟查，依安永財管公司提供接管人之國華人壽第二階段交易架構規劃建議書節錄本（本院卷二第99-101頁）所示，其方案類型包括增資（引資）、與他公司合併、及洽詢特定泛公股金融機構參與增資或合併，並建議採公開招標及增資或合併同時併進方式以加速時程，而系爭第二階段交易架構規劃，業經被告同意辦理，亦如前函所示，故接管人自有於該建議書範圍及所規劃建議原則內，依實際辦理情形調整進行之權責。原告雖主張99年4月12日之招標案於99年4月30日已告失敗，被告已無延長接管處分之必要云云，然原處分雖於公告主旨載明延長接管係為利接管人辦理99年4月12日引資或合併等交易事宜，然其於公告事項內亦說明，接管人係依據保險法相關規定行使接管人之職權並辦理相關接管工作，接管人並已於99年4月12日公告辦理國華人壽引資或合併等交易事宜等語，是就被告於作成延長接管處分前，即已通過國華人壽第二階段引資交易架構及時程規劃建議書以觀，系爭99年4月12日招標案僅係該第二階段規劃之一部分，被告作成延長接管處分，自不可能不以第二階段之整體計畫為考量，故原告主張系爭延長接管處分僅係為辦理99年4月12日之招標事宜，顯與常情不合。
依被告同意接管人辦理之交易規劃，縱接管人99年4月12日招標案失敗，接管人亦非無再依原方案為招標或選擇進行其他方案之權責，蓋第二階段交易架構既有不同方案之規劃建議，顯示方案內容各有優缺，是否必然成就亦難事前預斷，是以接管人第二階段之任務係在於整體計畫之進行，並非僅執行各別標案，應屬明確，故接管人99年4月12日及99年5月14日公告之招標案，雖交易條件不同，惟其性質仍均屬被告同意接管人辦理之第二階段規劃內容，是被告主張99年4月12日之招標案雖於99年4月30日即已失敗，然接管人於99年5月14日仍續行辦理增資或合併之公開招標案，被告延長接管處分仍有必要，應屬可採，原告主張因99年4月12日之招標案提前宣告失敗，被告應於接管處分屆期前重新審查延長接管之必要性云云，未考量接管計畫完整性及執行時效，洵非有據。
（五）原告主張系爭延長接管處分，已違保險法第149條之2第3項規定部分，經查：
1、按「接管人執行職務而有下列行為時，應事先取得主管機關許可：一、增資或減資後再增資。二、讓與全部或部分營業、資產或負債。三、與其他保險業合併。四、其他經主管機關指定之重要事項。」「接管人接管保險業後三個月內未將全部營業、資產或負債移轉者，除有重建更生之可能應向法院聲請重整外，應報請主管機關為清理之處分。上述期限，必要時接管人得向主管機關申請展延。」保險法第149條之2第2項、第3項定有明文。依前開規定之立法理由以觀，前開規定係以接管人的職務應以移轉營業、資產或負債，或擬訂重整之聲請為主，而非進行保險業之實質經營；且為避免接管期限過長，陷入實質經營困境，有必要限制接管期間以督促接管人早日結束接管，故增列接管人在評估受接管保險業有重建更生之可能時，應聲請法院重整；在評估受接管保險業無重建更生之可能時，則應報請主管機關為清理之處分，以利問題保險業之處理。
2、原告主張依保險法第149條之2第3項之規定，接管人之職務應以移轉營業、資產或負債，或擬訂重整之聲請為主，而非進行保險業之實質經營云云，固非無據，惟依同條第2項主管機關得許可接管人為增資或減資後再增資、讓與全部或部分、資產或負債、與其他保險業合併、及其他經主管機關指定之重要事項等行為之規定以觀，接管人所得行使之職權，並非以保險法第149條之2第3項規定者為限，若受接管之保險業藉由增減資、合併、讓與營業等方式進行財務調整，對保戶較為有利，且有利維持社會秩序及公益時，主管機關依職權得許可接管人為前開行為，此由同法第149條之7就保險業與受接管保險業，依第14
9條之2第2項第2款、第3款規定，為讓與營業、資產或負債及合併時，訂有免依民法及公司法相關規定辦理之特別規定自明，故同條第3項始有授權主管機關訂定並調整接管期間之規定，是以原告主張接管人之職務應以移轉營業、資產或負債，或擬訂重整之聲請為主，雖非無據，然於同條第2項所定情形，並未限制被告不得就個案保險業之具體情形，裁量許可接管人為其它如增減資或合併之行為，故被告主張原處分並未違反保險法第149條之2第
3項之規範意旨，尚非無據。
3、且查，本件接管人於接管期間，經委託安永財管公司評估，先取得被告許可後，辦理國華人壽減資後再增資，並依第二階段規劃進行引資或與其他保險業合併，被告許可接管人進行相關行為，無非在於評估國華人壽有無除重整或清理外，改善財務狀況之可能，因保險業之業務並非僅如一般金融機構收受存款辦理授信，其主要係須依據保險契約履行義務，而以國華人壽辦理之壽險業務，其保險期間常有以被保險人之終身為保障特色，故就保障國華人壽保戶權益及維持社會秩序而言，被告考量採取引資或合併方案，以維持國華人壽營運，確保保險契約繼續履行之觀點，審酌接管處分及延長接管處分之必要性，難謂無合理關聯性，且其於聲請重整或請求清理前，先檢視評估國華人壽續行營運之可能性，亦無違比例原則。接管人於99年4月12日公告辦理國華人壽增資或合併招標方案，目的既在於改善國華人壽之財務狀況，則被告為此展延接管期間，即難認無必要。至於接管人就國華人壽之經營，僅為順利進行國華人壽引資、合併之財務目標，而從事之階段性營運任務，尚難認屬立法理由所欲避免之有害終結接管之實質經營行為，故原告主張本件接管人所為引資方案，有違保險法第149條之2第3項所訂接管人之權責，因認被告展延接管期限係屬違法云云，尚難憑採。
（六）原告主張被告於接管處分後，無查核依據，接管人減資後再增資亦為不當處置，致國華人壽財務更行惡化云云，經查：
1、接管人係於98年9月11日向被告申請辦理國華人壽減資30億元及增資60億元，而其辦理之依據，係以國華人壽於98年8月27日經會計師查核簽證之98年度上半年度財務報表及查核報告（本院卷一第244-250頁）等情，已據接管人以98年11月11日接國華字第680981111002號函（本院卷一第318頁）向被告說明，且依接管人委任之安永財管公司所提國華人壽第一階段財務改善方案之規劃與說明（本院卷二第130頁），其引據之國華人壽財務資訊，亦係國華人壽至98年6月30日經會計師查核之財務報表及簽證報告，故原告主張被告無查核依據即同意接管人為減資後增資之處置，尚非可採。又接管人於該次減增資方案，亦依公司法第267條規定，通知國華人壽員工及原股東優先認股，其辦理程序亦無不合。原告雖主張被告前任主委 陳沖 亦曾表示將以接管後之查核結果，作為接管後減增資之依據，惟依公司辦理減增資之一般慣例，均係以最近期之財務報表為準，此乃為反映公司實際財務現狀所為之當然解釋，故除非該近期財務報表存有重大瑕疵，致其呈現之財務狀況失真，否則並無不得參考採用之理由，至於接管後之查核，通常有其查核之特殊目的，其查核重點不同於公司定期製作之財務報表，故本件接管人於接管後，為因應接管期間改善財務之任務，而參採最近期即國華人壽98年上半年度經會計師簽證之財務報告，而進行減增資程序，難謂於法不合，是以立法院98年11月16日第7屆第4會期財政委員會第16次全體委員會，雖作成附帶決議要求被告應於接管後命接管人以接管時點完成財務查核報告告知股東，方可為減增資之處置，然已據被告說明其立場及依據並予函覆，此有被告98年11月27日金管保財字第0980222213
0號函（本院卷二第152頁）附卷可稽，故原告以接管人未依自行查核之財務報告作為減增資之依據，認有違法，故主張後續延長接管處分亦有違誤云云，尚難憑採，且此所涉係接管人以國華人壽最近期財務報表作為減增資依據，是否違法之問題，並非任意性之建議或討論可相比擬，故原告聲請傳訊曾就此表示意見之被告前主任委員陳沖及立法委員 柯建銘 到庭作證，尚無必要，不應准許。
2、原告主張被告於接管後應自行查核，豈有以舊財務資料作為減增資之基礎一節，經查，接管人於接管後，即委託資誠會計師事務所以98年8月4日為會計期間結束日，就國華人壽財務狀況進行查核，該報告於98年11月30日完成，有查核報告在卷可參（本院卷二第102-103頁），故被告主張接管人並無怠於就國華人壽進行查核，應可採信，惟就前開會計師事務所查核報告完成之時程而言，顯不及作為接管人98年9月25日減增資計畫之參考，而國華人壽98年度上半年度財務報告經會計師簽證，且為距接管時及減增資時最近期之財務資料，則被告及接管人以之作為參考依據，亦符常理。至於國華人壽98年度經會計師簽證之財務報告（本院卷二第104-105頁），係據前開會計師事務所於99年4月29日完成，亦係於本件延長接管處分作成後，故原處分作成前，被告得取得之財務資料，應僅為國華人壽於98年8月27日經會計師查核簽證之98年度上半年度財務報表及查核報告，而不及其他，是原告聲請命接管人提出國華人壽98年8月4日接管後迄今之淨值變化及營收情況以調查原處分是否合法部分，因除國華人壽98年度上半年度財務報表及98年11月30日完成之查核報告外，餘均非屬被告作成延展接管處分時存在及所得參考之資料，是原告聲請命接管人提出，亦難佐為論斷原處分作成是否合法之依據，故原告此部分調查證據之聲請，尚難認有必要。
3、原告主張接管人接管後，財務狀況更加惡化，顯見接管失敗一節，經查接管人接管後，於原處分前已完成減資30億及增資60億元之程序，惟接管前國華人壽虧損金額過大，公司負債成本已高於其他同業，又存在龐大有效保單業務，故於引資未成功前，尚難有效改善虧損情形。而國華人壽自89年起淨值即為負數，迄接管前均未改善，何能期待接管人之作為，於短時間內發揮實效，是以原告執此指摘接管人經營不善，難謂持平之論，且以國華人壽多年虧損情形以觀，原告將國華人壽鉅額虧損全然歸責被告保險局97年指示出售持股所致，亦不足取。另原告主張被告接管後並無解決方案部分，查接管人就接管後之工作內容，已委由安永財管公司評估規劃並分階段進行，部分內容或鑑於商業考量而無法全部提供原告參閱，然尚難執此即推認被告就國華人壽已無解決方案，而達應予重整或清理之程度，是以原告將國華人壽持續虧損情形，歸因接管人接管失敗，尚不足採，原告聲請接管小組主委、召集人 葉啟洲 、 謝良瑾 說明國華人壽於接管期間財務狀況惡化之經過及原因；及傳喚保險局局長 黃天牧 、副局長曾玉瓊說明其指示國華人壽出售持股以致鉅額虧損之情形，難認必要，不應准許。
（七）至於原告主張接管人於99年5月14日公告之國華人壽增資或合併公開招標，其內容承諾給予得標公司300億補助款，及長達12年之監理寬容期，對照被告於接管前多方限制國華人壽業務項目，且一再強令限期增資，前後反覆，有違比例原則云云，惟按「保險業因與經營不善同業進行合併或承受其契約，致遭受損失時，安定基金得予以低利貸款或補助。」保險法第143條之3第1項第2款已有明文，以國華人壽累積虧損達6、7百億，接管人承諾給予得標公司補助款，依前開規定，自非無據。且得標公司如依議約內容進行國華人壽之營運並配合改善財務狀況，為提高其競爭力以增加營收，被告放寬其原對國華人壽經營階層之各項業務禁令，亦屬合理方式。此外本件接管人99年
4月12日及同年5月14日之標案，亦均無投資人得標，原告爭執之被告各項招標承諾均屬規劃之方案內容，縱招標成功，亦屬原延期接管處分作成後發生之事實，尚難認與延長接管處分之必要性判斷有直接關聯，故原告主張被告接管有黑箱作業，亦不足採。至於原告主張被告不予原告股東逐年解決問題之機會，反給予參加投標人優惠措施，違反禁止恣意原則與比例原則云云，實則被告前已多年督促國華人壽改善財務，然均無具體結果，被告認難期待國華人壽之原股東繼續經營，故以較優惠之方式或補助，進行引資或合併，尚難認屬恣意之決定，亦無違比例原則，故原告此部分之主張，亦不足採。
六、綜上所述，原告主張尚非可採，被告延長接管處分以利接管人進行引資或合併等方案，核有必要，故原處分認事用法，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，從而原告於原處分執行完畢後，請求確認原處分違法，並訴請恢復國華人壽股東會、董事、監察人之職權；並命接管人將國華人壽業務之經營及財產之管理處分權，交還予該公司，均無理由，不應准許。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦及調查證據聲請，於判決結果無影響，爰不逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國101年4月12日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官胡方新
法官鍾啟煌法官劉穎怡上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國101年4月12日
書記官林苑珍