裁判字號：最高行政法院88年判字第3786號判決
裁判日期：民國88年10月28日
裁判案由：退休補償金
行政法院判決八十八年度判字第三七八六號
原告乙○○被告甲○○右當事人間因退休補償金事件，原告不服考試院中華民國八十七年八月二十四日八七考台訴決字第一九三號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告原任苗栗縣警察局課員，於民國八十四年七月一日以前屆齡退休，嗣於八十六年十二月二十八日向被告申請補發退休金其他現金給與，經被告於八十七年一月八日以八七台特三字第一五七三九四九號書函答復確實無法同意照辦。原告不服，提起一再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂︰一、㈠原告退休當時公務人員退休法第八條第一項明定「其他現金給與」為計發退休金之一部分，憲法第十五條明文規定保障個人財產權。被告在上項法律修正前，逕以「合理平衡各級政府負擔問題」之不當理由，以命令推翻當時仍有效之法律規定肇成損害退休人員之權益。㈡原告依修正前公務人員退休法屆齡命令退休，而核定發給之退休金純係行政官署對特定個人所為特定事件之處分，非一般人民均可申辦；反之，官署亦不可主觀的對一般人民而為特定事件之處分，否則自屬符合命令與法律牴觸者無效之原則。㈢以「行政命令」變更縮小立法修正退休法案之附帶決議，擅自主張依「八十五年度公教人員相同薪俸等級或年功俸百分之十五為補發之基數，背棄政府誠信。二、公務人員退休金之核發依據為法律所定，被告藉「待遇平衡或政府財政負擔問題」以對應，但其實際確與事實不符。按警察人員同屬經過國家考試和銓定及格任用之公務員，但其位階核級與其他公教及公營事業員工降低一至二級，且升遷受限，工作時間日夜輪替，任務艱鉅之危勞工作，至其退休卻無法與營利事業退休人員仍可領取包括月領之主管津貼、職務津貼計算退金金額內相比。八十二年一月二十日再修正退休法時將公務人員退休法第八條訂定之「其他現金給與」刪除後，最近郵政退休人員仍繼續將主管津貼、職務津貼合併本俸計算，其將警察單位排除在外顯不公平。三、大法官會議以四四七解釋文指出：「政務官退職酬勞金給與條例中月俸額計算標準，其所指月俸額包括月俸、公費和其他現金給與。參照中華民國八十二年一月二十日修正前之公務人員退休法第八條第一項：「本法所稱月俸額，包括本俸及其他現金給與，」可知公務員退休法規上所稱之月俸額與本俸有別，月俸額除本俸或月俸外，尚包括其他現金給與在內。是以計算政務官退職酬勞金基準之「月俸額」，除月俸外亦應包括「其他現金給與」部分。以引證公務人員退休法第八條第一項之法律效果重獲確定，顯示被告之處分為違法。四、補償金計算標準欠公允：被告於八十四年十月十七日以兩院會銜發布之「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，顯示完全剝奪原告退休當時之公務人員退休法第八條第一項「其他現金給與」，而僅規定依照八十五年度公務人員相同俸薪等級之本俸或年功俸之百分之十五，為補償金內涵。又行政院於七十年六月十二日單獨頒布「全國軍公教人員待遇支給辦法」第七條，對工作津貼及軍職幹部服勤加給，主管獎勵金不列入退休金。而補償金之發給仍始於立法院八十一年十二月十九日審議公務人員退休法部分修正草案時，通過刪除該項「其他現金給與」，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第一項訂定其他現金給與」數額，致其權益遭受嚴重傷害，政府應給予合理補償。」被告又擅自主張僅發給百分之十五，何能稱為合理補償。五、政府籍詞財政問題不惜違背法律以不當命令尅扣法定之「退休金其他給與」並壓迫早期退休公務人員肇致千萬人之民怨莫此為甚。六、據悉政府屈從於破壞社會等暴力之遊行請願於最後立法通過發給㈠所謂「二二八」事件受害賠償金每人最高獲千萬元之巨。㈡所謂「白色恐佈」受難補償金最高可獲陸佰萬。上述兩項財源政府是如何籌措得來的呢﹖反觀我早期退休公務人員畢生奉獻國家社會結果深受政府財政困難不當理由罔顧政府誠信原則及法律公平原則竟以命令剝奪法律賦予應享權益兩則相比實在令人悲憤。回顧民國四十年間政府播遷來台，在百廢待舉困境中，推行三七五減租與耕者有其田政策，以出售四大公司民營化籌措財源，土地改革成功，享譽國際，目前政府亦以配合當前形勢主張國有企業民營化，若能在轉移民營所得資財中撥出部分金額，我等應享權益必能獲得解決，無論金額補發退休當時法定「其他現金給與」或以兩院會銜發佈補償金發給辦法補發不合理縮減差額，若是，必可安撫人心，消除民怨。七、查被告八十七年十一月十六日答辯書「二、三兩項關於公務人員其他現金給與之退休金應發給之數額，考試院前於六十六年三月間，曾函行政院洽商研訂：行政院乃於同年五月七日函復考試院，宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準．．．惟考試院仍極重退休內涵問題。自六十八年起，復經多次函請行政院洽商研訂（未果）（拖延十年後）．．．嗣於七十八年二月及十一月被告兩度會商人事行政局，邀集財政部等有關機關開會研商．．．直未予訂定。」綜觀本文所陳述，考試院甲○○基於法律授權，以主管機關立場，函請行政院研訂退休金現金給與部分之數額。證實主管機關之「動機」。確有給與之想法，而已付之行動。數度邀請行政院及相關單位開會研商。即可證實其確認應發給其現金給與部分，惜都以財政問題而未依法訂定。致由行政院作出暫照現職人員本俸及本人實物代金作為計算退休金給與之標準。剋扣應發退休現金給與部分之命令牴觸法律之舉。是為不容否認之事實。司法諸公自當了然於心。作出公正、公平、合法、合理、合情之裁決。八、依據被告答辯書所陳述有關其他有關機關一再以政府財政困難為由。致使主管機關多次且長達十年之久的努力無功而退。終致無成。造成千萬民怨。影響政府形象、社會不安，莫此為甚。原告曾於前訴狀中均有詳述。並建議「開源」之道。若政府有真正謀取徹底解決此項爭議。謹建言「節流」方法，兩者配合必能順利籌得財源。訂期補發，安定人心，重建政府正義新形象，全民向心。九、近年世界經濟不振，影響我國財政收入不裕。致政府財源短絀，要籌措如此龐大財源，確屬不易。唯有再從「節流」著手。謀求解決紛擾多年未決爭端。陳述如下：⑴首先要做好清查工作：查自六十八年迄八十四年，近二十餘年所累計退休人員數字，自然頗為龐大，自應予以清查。政府相關機關一再以財政困難為由，未能與主管機關配合，謀求解決之道。肇成目前尷尬場面。且有潛在影響司法獨立之虞。究其主因，相關機關官員見到人數多少萬人，每人要補發，所需金額達千億萬元。誰能負擔如此重大擔當﹖只有推拖搪塞一途。此一紛爭無法解決，為今之道，謹建議先做徹底清查求償人數，必能大大降低，減輕政府負擔。解決民怨，其對象如下：１、已亡故且無求償意願資料可稽者，依據民法規定，自然人死亡，其權利義務自然消滅，自可不必列入補償人數內，亦無遺產之議，可稱是合法之行為。２、未積極主張不服政府違法剋扣現金給與部分，而提出請求行政救濟者，可同放棄其權益，自然不應再給與補發，亦為合理、合情之舉。３、時效已過者，法律不予保障。自應不列入補發人數，當為合法行為。４、已僑居國外者：其既已居住國外，生活上必有所恃，更有已列入外國籍，心中早無祖國，自當不應再享受與國民同樣待遇優惠，外國寓公自不再列入補發人數中。十、天下沒有白吃的午餐，前述對象既不肯出力，更不肯出錢，笑盡天下這些傻子、瘋子，到處奔波呼號，流淚流汗，而其無動於衷，祇願坐享其成，以為你有少不了我一份，政府不察，而造成一個無比沈重無法負荷之大包袱，要徹底解決。政府若能接受建議，必能大幅減少應補發人數，初步估計，去蕪存菁，有資格給予補發人數，僅佔現有人數之百分之二十以下，可見此一天文數字金額之大包袱，必能順利拋棄。政府籌措財源，亦必容易可行，並可不影響司法獨立之正義精神，判決原告聲請有理，應予補發退休金現金給與部分，並准加遲延利息，及甲○○之訴願決定及考試院之再訴願決定均予撤銷。十一、其能取得補發之資格者，均應經過行政救濟程序，並經行政院行政訴訟判決准補發退休金其他現金給與之行政訴訟原告，憑此由甲○○編列預算，依請求數額及附加利息逕匯寄其在金融單位存款帳戶內，不必再經由原服務機關轉發，蓋所得人係以訴訟原被告，兩造相對，以節省手續、時間及人力消耗。
被告答辯意旨略謂︰一、查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定。再查公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸。」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而關於公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂。然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定。二、次查司法院大法官會議釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財主機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財主機關及省市政府數度會商獲致共識意見，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給字第二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。三、復查六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額，係授權考試院會同行政院訂定，是以該項其他現金給與並非等同於扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，已如前述。且上開規定於八十二年一月二十日經總統明令修正公布公務人員退休法時業經刪除，並自八十四年七月一日施行，有關其他現金給與之退休金已無訂定發給之法源依據，準此，依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。因查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是以，同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法條正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，於法洵屬適當，並無違誤。請判決駁回原告之訴等語。
理由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況暨現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍甚重視退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂。然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，被告復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」被告及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將涉及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財主機關及退休人員代表研商合理之補償方案。嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及被告與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財主機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。行政院爰於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由被告據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告原任苗栗縣警察局課員於八十四年七月一日以前退休，嗣於八十六年十二月間，向被告申請補發公務人員退休金其他現金給與，經被告答復無法同意照辦，揆諸首揭說明，核無不合。原告訴稱：原告依修正前公務人員退休法屆齡命令退休，應適用當時退休法第八條第一項規定，其他現金給與為計發退休金之一部分，被告以平衡各級政府之不當理由，擅以命令縮小給付，背棄政府誠信；警察人員工作辛勞，任務艱鉅，其退休無法與營利事業，郵政退休人員相比，顯失公平；依司法院釋字第四四七號解釋，修正前公務人員退休法第八條第一項月俸額計算標準包括其他現金給與，被告依「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」為補償，僅依照八十五年度公務人員相同薪俸等級之本俸或年功俸之百分之十五為補償金內涵，實不合理；政府應開源節流，籌得財源，以資給付云云。惟按原告退休時應適用之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額係授權考試院及行政院訂定，該項其他現金給與並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，且上開「其他現金給與」之退休金於八十二年一月二十日修正公布公務人員退休法時業已刪除（參見新法第六條、第六條之一），並自八十四年七月一日施行，有關「其他現金給與」之退休金已無訂定發給之法源依據。是依上開公務人員退休法辦理退休之公務人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金均未包括本（年功）俸以外之各項加給。查警察人員管理條例第三十五條規定：「警察人員之退休除依左列規定外，適用公務人員退休法之規定．．．」是同依上開公務人員退休法辦理退休之警察人員，其退休金基數內涵及其他現金給與補償金自亦應不包括各項加給。又立法院在審議上開公務人員退休法修正草案刪除上開規定時，已瞭解行政機關無法訂定補發其他現金給與之退休金應發給數額，爰決議「由政府給與合理補償」，考試院與行政院乃據以訂定「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，以為適當之補償。此項為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休公務人員權益所訂定，與憲法、公務人員退休法及警察人員管理條例等規定並無違背。至司法院釋字第四四七號解釋在釋示政務官退職酬勞之計算，本件尚不得比附援用；又原告並非營利事業或郵政人員，自不適用各該等事業人員退休之規定。另國庫之負擔能力於主管院訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」時業已衡酌，原告其餘主張非屬本件之爭點，於本件之判斷不生影響，故不另為論述。綜上原告所訴各節均無可採，原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤，一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，難認有理，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十月二十八日
行政法院第六庭
審判長評事 鍾曜唐
評事 徐樹海 評事 高啟燦 評事 林家惠 評事 劉鑫楨 右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十八年十月二十八日