裁判字號：臺灣高等法院104年上國易字第20號民事判決
裁判日期：民國105年09月20日
裁判案由：國家損害賠償
臺灣高等法院民事判決104年度上國易字第20號上訴人 朱琳琳
李昌懋 被上訴人桃園市政府法定代理人 鄭文燦 訴訟代理人 劉德壽 律師上列當事人間請求國家損害賠償事件，上訴人對於中華民國104年5月29日臺灣桃園地方法院102年度國字第29號第一審判決提起上訴，本院於105年8月23日言詞辯論終結，判決如下：
主文上訴駁回。
第二審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：桃園市八德區（改制前為桃園縣八德市，下均以改制後名稱稱之）霄裡段504之102地號土地（重測後為同市○○區○○段○○○○○號）暨其上門牌號碼桃園市○○區○○路○○○號建物及同段504之108地號土地（重測後為同市○○區○○段○○○○○號）暨其上門牌號碼為桃園市○○區○○路○○○號建物（504之102及504之108地號土地合稱系爭土地，437、449號建物合稱系爭建物），原分別為上訴人朱琳琳、李昌懋所有（個別時各以其姓名稱之，合稱上訴人）。系爭土地於民國72年大龍岡都市○○○○○道路用地，86年間自原地號土地分割出來，嗣桃園市八德區公所為辦理桃72線新生路（下稱系爭道路）拓寬工程，報經內政部以100年11月14日台內地字第1000223931號函（下稱系爭核准徵收函）核准徵收，再由被上訴人於100年11月15日以府地權字第00000000000號公告（下稱系爭公告）徵收。惟大龍岡都市計畫於劃定時及系爭道路拓寬工程進行中，被上訴人所屬公務員有怠於執行職務、未依法行政之違法，即未了解系爭道路之特殊地形，設計前亦未勘查，把拓寬道路之需求用地設計在上訴人所有系爭建物所在之門牌號碼均為單號之危險懸崖邊；被上訴人未接獲指示任意填上一公文字號，將上訴人土地逕分割為2筆而有偽造文書之情事；且系爭土地徵收前即遭被上訴人各竊占6.61平方公尺作為道路用地、設置電線桿及水溝使用；上訴人因被上訴人違法徵收，致面積各減少8坪，並變為危險之畸零地；被上訴人明知法有明定計畫案可變更，卻重覆告知計畫案無法變更，復於道路拓寬工程施工中自行變更修改計畫案原有之部分，違背行政誠信原則；計畫案依法須5年進行1次通盤檢討，並向主管機關申請延長保留徵收，被上訴人未依法於98年至99年間辦理通盤檢討，並依法通知土地所有權人陳述意見，造成上訴人權益上之重大損失；辦理公聽會有促進端正行政法令及提供相關建議之功能，上訴人及其鄰居告知被上訴人關於系爭土地並非道路用地，及此路段危險屬不宜全數取用之土地，但被上訴人未廣納建言，偽造公聽會會議記錄內容執意而行，並於協議價購期間以公文威脅上訴人簽下徵收同意書；人民依法提出建議可讓國家工程經費減少，並保留上訴人系爭建物不會被全部拆光，支線道路不被封死，惟被上訴人未將人民意見層層報知並列為重要參考；被上訴人明知法有明定屬於非都市土地之山坡地開發時必須嚴謹規畫，層層管制，其非但未製作水土保持計畫書，連土地可利用限度查定調查亦未執行；被上訴人未於都市計畫前先行辦理重測編定，確認界址正確性，造成雙號側住戶之違建占用既成道路，反而竊占單號側之私有土地做為道路使用。而上訴人因被上訴人上開行為所受損害計有：⒈被上訴人竊占上訴人所有系爭土地面積各6.61平方公尺，致上訴人受有損害，依民法第179條規定，請求返還相當於租金之不當得利，即自86年2、3月起15年（101年2、3月上訴人之系爭建物被拆除往前回溯15年），依系爭土地公告現值每平方公尺1萬3,000元及土地法第97條第1項租金不超過申報總價年息10%之規定計算，被上訴人應各給付上訴人12萬8,895元。⒉被上訴人違法徵收，致上訴人各受有系爭土地減少8坪之損失，此部分參照內政部地政司實價登錄公告以1坪15萬計算每人受損120萬元，依國家賠償法第2條第2項規定，上訴人僅請求被上訴人各賠償107萬1,105元。⒊上訴人因被上訴人徵收將受有因重建減少1層樓坪數及需以低於市價價格才能出售之損失，此部分依國家賠償法第2條規定請求被上訴人賠償上訴人各30萬元。⒋上訴人因土地變為距離懸崖過近之危險畸零地，擔心重建之建物危險性增加及屆時土石會崩塌，心裡負擔沉重，居住品質降低，被上訴人已侵害上訴人之居住安寧權，此部分依國家賠償法及民法第195條第1項前段規定，請求被上訴人賠償上訴人各50萬元之精神慰撫金。從而，被上訴人應給付上訴人各200萬元。爰依民法第179條、第195條第1項前段，及國家賠償法第2條第2項之規定，請求被上訴人應給付上訴人各200萬元。原審為上訴人全部敗訴之判決，上訴人不服，就被上訴人竊占系爭土地面積各6.61平方公尺，致上訴人受有損害，應返還相當於租金之不當得利各4萬2,945元部分及被上訴人違法徵收，致上訴人各受有系爭土地減少8坪損失，應各賠償56萬2,500元部分，聲明不服，提起上訴，上訴聲明求為：
㈠原判決關於駁回上訴人後開第㈡項之訴部分及該部分訴訟費用之裁判，均廢棄。㈡被上訴人應各給付上訴人60萬5,445元。
二、被上訴人則以：系爭道路拓寬徵收程序係經內政部以系爭核准徵收函及系爭徵收公告確定在案，倘上訴人認徵收程序違法，應於公告期間30日內異議、提起訴願及行政訴訟救濟，上訴人既未為之，上開徵收之行政處分業已確定。則伊依土地徵收條例徵收系爭土地，無何故意或過失侵害上訴人權利，致其受有損害之情事，且72年中壢龍岡地區都市計畫早於當年公告確定，上訴人遲至30年後始爭執該都市計畫違法，於法未合。遑論上訴人爭執72年都市○○道路拓寬計畫設計不當，乃行政機關與人民間有關公權力措施之公法關係，應循行政救濟，非屬普通法院管轄之事件。又上訴人縱因伊徵收而造成畸零地，其應依土地徵收條例第8條第1項規定向主管機關申請一併徵收，主管機關不予准許時，則依行政訴訟程序提起救濟，是其主張因畸零地受有損害而提起國家賠償，殊屬無據。再上訴人主張其因伊違法徵收致土地減少8坪，並未舉證以證明，其請求自無理由。另上訴人主張伊於徵收前各無權占有其6.61平方公尺土地部分，上訴人並未就伊設置電線桿、排水溝無權占有之事實舉證證明，且縱有占用之事實，因系爭道路設置存在達數十年之久，且係供公眾道路使用，存有公用地役之法律關係，並非無權占有。況100年辦理系爭道路拓寬工程，該部分土地已由主管機關辦理徵收發送補償費完畢，其特別犧牲已獲填補，上訴人無權再請求不當得利。且相當於租金之損害賠償亦應有民法第126條規定之5年短期消滅時效之適用。參以系爭土地早於72年中壢龍岡地區都市計畫中○○○區○○道路用地」並已公告在案，李昌懋、朱琳琳先後於89年1月11日、96年1月24日始買受系爭土地，非屬善意，不應訴請國家賠償。末上訴人已先後於101年2月1日、103年1月9日領取地價補償費及建築改良物補償費，其再行主張違法徵收﹑建物補償等國家賠償及不當得利之請求，顯無理由。且上訴人另行請求徵收補償費差額部分業經復估完成，如上訴人對於復估價格聲明異議拒絕受領，亦應循行政爭訟程序加以解決，尚與民事訴訟程序之國家賠償或民事侵權行為無關；上訴人既向行政法院請求重新核定土地及建物之補償費，復於本件主張違法徵收、建物補償等國家賠償及相當於不當得利之請求，亦欠缺保護之必要等語，資為抗辯。原審為被上訴人勝訴之判決，被上訴人對於上訴人之上訴答辯聲明：上訴駁回。
三、兩造不爭執事項：㈠兩造間就系爭土地徵收補償事件之行政訴訟，經高等行政法
院以102年度訴字第404號判決撤銷被上訴人原處分即102年1月24日府地權字第1020023531號函關於維持上訴人所有系爭建物之徵收補償價額不予調整部分，並駁回上訴人其餘之訴，被上訴人就敗訴部分不服，提起上訴，經最高行政法院以103年度判字第13號判決駁回被上訴人之上訴確定。
㈡系爭道路拓寬工程徵收案，系爭土地及建物經內政部以系爭
核准徵收函核准徵收，並由被上訴人以系爭徵收公告公告在案。
㈢系爭土地之使用分區，於72年中壢龍岡地區都市○○○○○道路用地。
㈣李昌懋、朱琳琳先後於89年1月11日及96年1月24日以買賣為原因，登記取得系爭土地之所有權。
㈤上訴人先後於101年2月1日、103年1月9日領取地價補償費及建築改良物補償費各221萬2,893元、197萬4,500元。
上開各情，有高等行政法院102年度訴字第404號判決、最高行政法院103年度判字第13號判決、被上訴人徵收公告、桃園縣八德市非都市土地使用編定辦理註銷編定清冊第拾叁頁及第拾四頁、桃園縣政府城鄉發展局103年3月26日桃城行字第1030005208號函、系爭道路拓寬工程徵收土地有無妨礙都市計畫證明書、系爭土地之異動索引、領款資料暨桃園縣八德市公所興辦桃72線新生路拓寬工程土地歸戶清冊等影本可稽（見高等行政法院影卷第323至334頁、原審卷一第213至220頁、第127頁、第140至141頁、第183至188頁、第23至24頁、卷二第8至12頁、高等行政法院影卷第69頁），並為兩造所不爭執（見原審卷一第234頁、第269頁反面、卷二第37頁反面），均堪信為真實。
四、上訴人主張：系爭土地於徵收前各遭被上訴人竊占6.61平方公尺，供作道路、設置電線桿及水溝使用，被上訴人無法律上之原因而受利益，致上訴人受損害，爰請求被上訴人應給付上訴人各4萬2,945元不當利得等情，為被上訴人所否認，並以前詞置辯，經查：
㈠按無法律上之原因而受利益，致他人受損害者，應返還其利
益。雖有法律上之原因，而其後已不存在者，亦同，民法第179條定有明文。又當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證之責任，民事訴訟法第277條前段亦有明定。本件上訴人主張：系爭土地於徵收前各遭被上訴人竊占6.61平方公尺乙節，為被上訴人所否認，自應由上訴人負舉證證明之責。查上訴人雖提出建築物拆除前之照片為證（見本院卷第69至74頁），惟未舉其它證據足以證明被上訴人確切占有上訴人土地之位置及面積，可供勘驗測量，單純上開照片無從判斷系爭土地於徵收前有各遭被上訴人竊占6.61平方公尺之情事，則上訴人此部分之主張，已難盡信。
㈡次按公用地役關係乃私有土地而具有公共用物性質之法律關
係，與民法上地役權之概念有間，既成道路成立公用地役關係之要件為：1.須為不特定之公眾通行所必要。2.於公眾通行之初，土地所有權人並未無阻止之情事。3.須歷經之年代久遠而未曾中斷。既成道路符合上開要件因而成立公用地役關係，並不以登記為成立要件，公用地役關係久為我國法制所承認。私有土地存在公用地役關係時，其所有權人對於該土地已無法自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上利益之現象（參照司法院大法官會議釋字第400號解釋之解釋文及解釋理由書）。易言之供公眾通行之既成道路，若有公用地役關係之存在，雖土地所有人仍保有其所有權，但所有權之行使應受其限制，不得違反供公眾通行之目的，亦即不得任意否認其為供公眾通行之既成道路，而請求除去。本件依上訴人之主張，系爭土地於徵收前遭被上訴人竊占部分，係供作道路、設置電線桿及水溝使用，早在李昌懋、朱琳琳先後於89年1月11日、96年1月24日取得系爭土地所有權時，即係供人車行走之狀況（見本院卷第130頁）。且系爭土地為被上訴人72年9月13日府建都字第110022號公告發布之中壢龍岡地區（包括中壢區埔頂、平鎮區社子暨八德區霄裡地區）都市○○○區○○○○道路用地，嗣被上訴人於89年9月26日（89）府工都字第182029號變更中壢（龍岡地區）都市計畫（第一次通盤檢討）案，維持原使用分區迄今未變，則系爭土地於上開都市計畫中，○○○區○○○道路用地，且系爭道路於72年間即置設為公共通行之道路，亦有被上訴人提出之內政部營建署100年度生活圈道路交通系統建設計畫桃72線新生路拓寬工程徵收土地計劃書及主要計畫圖等影本可參（見本院卷第134至139頁）。可見系爭土地之部分縱如上訴人所主張於徵收前即遭使用供人車行走，亦早已屬供公眾通行之系爭道路，且至徵收時未中斷，上訴人並未提出任何證據證明自始之土地所有權人有何阻止之情事，是系爭土地之一部分縱於徵收前即遭使用為道路亦因具有公用地役權關係存在，致土地所有權人就其該部分所有權之權利行使受有限制，此限制於上訴人取得系爭土地之所有權時即已存在，並為上訴人所已知或可得知之。而公用地役關係之對象係不特定之公眾，縱系爭土地之一部分於徵收前即遭闢建為道路、設置電線桿及水溝供公眾使用，亦屬公法徵收之範疇，被上訴人並不構成私法上之無權占有或不當得利問題，是上訴人請求被上訴人應各給付相當於租金之不當得利4萬2,945元，於法未合，不應准許。
五、上訴人復主張：系爭土地遭被上訴人違法徵收，致上訴人之土地面積各減少8坪，致受有損害，爰依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人賠償上訴人每人各56萬2,500元等語，為被上訴人所否認，並以前詞置辯，經查：
㈠按公務員於執行職務行使公權力時，因故意或過失不法侵害
人民自由或權利者，國家應負損害賠償責任。公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者亦同，國家賠償法第2條第2項定有明文。
㈡查桃園市八德區公所為辦理系爭道路拓寬工程需要，報經內
政部以系爭核准徵收函核准徵收包括系爭土地在內之116筆土地，並一併徵收坐落系爭土地上之上訴人所有系爭建物，被上訴人並以系爭徵收公告，公告徵收上開工程範圍內之土地及地上物，公告期間自100年11月16日至100年12月16日止（見高等行政法院影卷第69頁），倘上訴人認系爭徵收程序違法，即應於公告期間30日內異議，提起訴願及行政訴訟救濟。而上訴人於公告期間係對徵收補償價額偏低提出異議等，並業經台北高等行政法院及最高行政法院判決如上述，惟上訴人對內政部核准徵收之決定及系爭道路拓寬計畫設計並未提起訴願或相關行政訴訟，則內政部之徵收處分業已確定。且系爭土地為被上訴人72年9月13日府建都字第110022號公告發布之中壢龍岡地區（包括中壢區埔頂、平鎮區社子暨八德區霄裡地區）都市○○○區○○○○道路用地，嗣被上訴人於89年9月26日（89）府工都字第182029號變更中壢（龍岡地區）都市計畫（第一次通盤檢討）案，維持原使用分區未變更，則系爭土地於上開都市計畫中，○○○區○○○道路用地，而上訴人係於89年l月11日、96年l月24日始買受系爭土地，於買受系爭土地後如認上開都市○○○○道路之設計不當，亦屬行政機關與人民間有關公權力措施之爭執，應循都市計畫法之相關規定為救濟。本件被上訴人係依已確定之徵收處分程序辦理徵收，並無不法可言，難認被上訴人所屬公務員於執行職務行使公權力時，有何因故意或過失不法侵害上訴人之自由或權利之情形。另上訴人主張被上訴人任意填寫公文字號，將上訴人土地逕分割為2筆而有偽造文書情事及明知法有明定計畫案可變更，卻重覆告知計畫案無法變更，復於道路拓寬工程施工中自行變更修改計畫案原有之部分，偽造公聽會會議記錄內容執意而行，並於協議價購期間以公文威脅上訴人簽下徵收同意書云云，為被上訴人所否認，上訴人並未舉證以實其說，尚乏所據。準此，上訴人主張：系爭土地遭被上訴人違法徵收，致土地面積減少，使上訴人受有損害，依國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人賠償上訴人各56萬2,500元部分，自難憑採。
六、綜上所述，上訴人依民法第179條及國家賠償法第2條第2項規定，請求被上訴人給付上訴人各60萬5,445元，非屬正當，應予駁回。從而原審所為上訴人敗訴之判決，核無不合。上訴論旨指摘原判決此部分不當，求予廢棄改判，為無理由，應駁回其上訴。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘之攻擊或防禦方法及所用之證據，經本院斟酌後，認為均不足以影響本判決之結果，爰不逐一論列，附此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第449條第1項、第78條、第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國105年9月20日
民事第四庭
審判長法官陳靜芬
法官林玉珮法官潘進柳正本係照原本作成。
不得上訴。
中華民國105年9月21日
書記官張淑芬