裁判字號：臺北高等行政法院93年簡字第1414號判決
裁判日期：民國94年06月24日
裁判案由：水污染防治法
臺北高等行政法院判決
93年度簡字第1414號原告力台營造有限公司代表人甲○○被告基隆市政府代表人乙○○（市長）上列當事人間因水污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國93年10月13日環署訴字第0930036556號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告承攬基隆市政府觀光局觀光課所發包位於基隆市七堵區拔西侯溪河段泰安瀑布上游之泰安瀑布週邊環境改善工程，經被告所屬環境保護局稽查人員於93年3月3日13時14分至14時2分前往施工地點稽查，發現因原告逕自於溪床上施工而未妥善做好水污染防治措施，致使拔西猴溪溪水渾濁，經採樣檢驗結果，該施工段上游水樣懸浮固體檢驗值為572毫克／公升，而下游水樣懸浮固體檢驗值則為898毫克／公升，上、下游水質變化遠超過15%，因該工程進行區段屬公告水體分類中乙類水體，認其已違反水污染防治法第30條第1項第5款規定，被告爰依同法第52條裁處新臺幣10萬元罰鍰。
原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告是否在水污染管制區內，為其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為，而應處以罰鍰？㈠原告主張之理由：
⒈被告稽查人員至現場稽查之時，並未說明其係依據水污染
防治法進行稽查，且其所採水樣亦未經原告進行確認，自不得僅憑其自行採樣之結果，即逕為不利於原告之處分。又原告於被告之稽查人員至現場稽查時，除本件泰安瀑布週邊環境改善工程外，尚同時承攬被告之泰安野溪整治工程，此有工程契約書可稽，上述二件工程分別位於拔西猴溪上、下游河段，原告並已依照水利工程慣例，於泰安野溪整治工程之下游施作三道不織布防砂措施，此有照片可稽，當無須再於上游之泰安瀑布週邊環境改善工程施工河段施作水污染防治措施，依據行政程序法第9條之規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利不利之情形，一律注意。」自亦不得僅憑泰安瀑布週邊環境改善工程之下游採樣，即為本件之處分。
⒉本件工程工地依行政院環境保護署91年6月21日環署水字
第0000000000A號修正公告，係屬淡水河系水污染管制區。依行政院衛生署75年2月26日衛署環字第582284號公告，淡水河系水區之基隆河從發源地至六堵取水口間之水體分類為乙類。再依水污染防治法第30條第1項之規定：「在水污染管制區內，不得有下列行為：．．．5、其他經主管機關公告足使水污染之行為。」及行政院環保署91年7月5日環署水字第0910045352號修正公告「禁止足使水污染之行為」公告事項：「1、下列足使水污染之行為，應禁止之：1、在河川區域內進行疏濬、埋設管線或其他工程，導致下列情形之一者：1、工程進行河段屬已公告水體分類中甲、乙類水體者，其上下游水質變化大於或等於15%者。」故於本件工程施工河段，因不得進行疏濬、埋設管線或其他工程，導致工程施工河段上下游水質變化大於或等於15%。
⒊然依行政院環境保護署87年6月24日環署水字第0039159號
令修正發布之地面水體分類及水質標準之附表一，水體分類中乙類之水體懸浮固體為25毫克/公升以下，依被告稽查人員所採樣之結果，本件工程河段上游河水中所含懸浮固體，顯已遠遠超過上述之標準，且依該附表所示水體分類之水質標準，除須考量懸浮固體外，尚須考量其氫離子濃度、溶氧量、生化需氧量、大腸桿菌、氨氮、總磷等因素，殊不得僅執上下游水樣懸浮固體檢驗質增加15%以上，即遽謂其水質變化大於15%。另依上述地面水體分類及水質標準第6條規定：「本標準所列水質之檢驗方法，由中央主管機關訂定公告之。」核被告並未說明其究竟係依何檢驗方法及標準而認定本件工程進行河段上下游水質變化大於或等於15%，依據行政程序法第5條所定之法明確性原則，亦不得僅依被告就水樣懸浮固體之檢驗結果，即逕認原告有違法之情事。
⒋本件工程主要包含河岸之石籠組立及河床之河床工等項目
，依現今之施工技術，無可避免將於施工期間造成河水之含砂量增加至一定程度，而本件工程之工程款金額僅2,648,000元，客觀上應無其他合乎經濟效益之防治措施可達到上述水污染防治法所規定及行政院環境保護署所公告之標準，原告顯無可歸責之事由。且本件工程乃由被告依據法定程序公開招標後，由原告得標，被告應已詳細評估本件工程對於環境所生之各項暫時性及永久性之影響，認本件工程雖於施工期間將造成河水渾濁之現象但於完工後，將可減少土石之流失，徹底改善水質，並提高其觀光之效益，始決定進行本件工程，一般人應可確信行政機關當不致發包一項違法之工作，衡諸常情，原告自可信賴倘於施工時採取一般慣行之防治措施後，應不致有違法之情事，而有阻卻違法之情事。
㈡被告主張之理由：
⒈依據水污染防治法第29條規定，「直轄市、縣市主管機關
，得視轄境內水污染狀況，劃定水污染管制區公告之，並報中央主管機關」，及第30條第1項第5款規定，「在水污染管制區內不得有‥．其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為」，並公告淡水河系水污染管制區，公告事項第2項「（二）基隆市：安樂區、暖暖區及七堵區等全部．．，」為淡水河系水污染管制區，並公告禁止足使水污染行為公告事項：「下列足使水污染之行為，應禁止之：（一）工程進行河段屬已公告水體分類中甲、乙類水體者，其上、下游水質變化大於或等於15%。」查本案工程進行地點，位於基隆市七堵區拔西猴溪上游，屬於淡水河系水污染管制區範圍內，又該河段位於公告類公告水體，原告於上開之地點，無水污染防治措施，逕自於裸露之河床施工，經採樣分析後，發現上下游水質懸浮固體物之變化，已達57%，遠超過上開公告之標準，因此爰依同法第52條之規定，作成行政處分，於法有據。
⒉原告稱不得僅憑其自行於泰安瀑布周邊環境改善工程下游
所為之採樣，即逕為處分，與事實情況不符，被告稽查人員於稽查時，已向現場施工人員出示證件，明確表明來意後，立即洽詢工地負責人員、環保人員或監工人員會同稽查，但現場施工人表示上開人員均未在場，並且採樣地點包含拔西猴溪上、下游，並且於稽查紀錄上，繪有採樣地點示意圖並且照相存證，採樣完畢作成稽查紀錄後，現場施工人員表示拒簽，並且經分析比對上、下游水質後，證實其水質變化確實已達57%，依法作成行政處分。
⒊原告稱依照水利工程慣例，於泰安野溪整治工程之下游施
作三道不織布防砂措施部分，被告稽查人員於稽查當日，並未發現該工程之施工告示版，但是本案施工之工區，確實未發現任何污染防治措施，原告以他案之防砂措施，作為本案之水污染防治措施，實為推諉之詞。況且水體中之懸浮固體物質，未經繞流減少沖刷、停留、沉澱等程序，僅依靠三道不織布，其水污染防治效果，並無學理上之推證與使用慣例，顯見原告於污染管制區中，進行野溪改善工程時，並未積極注意防止水污染案件發生。
⒋被告所屬之環境保護局環境檢驗課檢驗室，領有中華民國
實驗室認證委員會之中華民國實驗室認證體系認可證書（編號：CNLA-ZL03091），其中認可項目包含水質水量檢測–總懸浮固體物檢測，採用之分析方法為行政院環境保護署頒定之標準測試方法（NIEAW210.55A），分析範圍為3.0TO20000mg/L，原告所稱與作成行政處分之理由，並無直接之關聯，然被告所屬之檢測分析單位，係經過認證符合國家標準之實驗室，並且領有相關證明文件，依據水質分析之結果，證明原告違法之事實，據以作成行政處分，與水污染防治法並無相悖之理。
⒌依據地面水體分類及水質標準之規定，陸域地面水體乙類
水體水質標準懸浮固體確實為25毫克/公升以下，同時水體水質也確實包含了氫離子濃度指數、溶氧量、大腸桿菌群、氨氮與總磷等項目，但是所謂之地面水體分類及水質標準，係依照各水體水質現況、使用目的所訂定之水體水質標準，亦即為達到某種特定用途地面水體應維持之最低水質品質限度，並非如原告所述，僅執行上下游水樣懸浮固體檢驗值增加15%以上，即遽謂其水質變化大於15%，而是原告之行為，雖然只有懸浮固體檢驗值增加57%，已破壞乙類地面水體使用之目標，除降低水體自淨能力外，更影響基隆市民眾二級公共用水、一級生產用水權益，經破壞水體之水質，作為民生用途時，更將增加水質處理費用，以上還未計算懸浮固體排入基隆河後，各河段陸續所產生淤積情形，所造成生態的影響，降低基隆河汛期防汎的能力。
⒍原告稱現今之施工技術，無可避免將於施工期間造成河水
之含砂量增加至一定程度。然倘原告能於施作工程時，設置水泥函管或其他繞流措施，使河水與裸露之地表避免直接接觸，必能減少河水對砂石之沖蝕，進而降低水體中懸浮固體物之含量，達到積極防治的目的，原告於以無施工技術可行及工程款金額等理由，說明無其他合乎經濟效益之防治措施，依實際技術說明，設置函管繞流河水並非高深技術，工程款金額是原告估算各項成本與應得獲利後，承諾承作工程之價金，而承作工程本應評估各項成本，其中更應該包含環境保護措施成本。倘工程開發過程中僅考量工程完工後之效益，枉顧環境中生態、民生與大眾之需求，逕行破壞水體水質，未蒙其利先受其害，實為原告末善盡施工管理與環境保護之責任。
理由
一、按「在水污染管制區內，不得有下列行為：1、……。5、其他經主管機關公告禁止足使水污染之行為。」「違反第30條第1項各款情形之一……者，處新臺幣3萬元以上30萬元以下罰鍰，……。」為水污染防治法第30條第1項及第52條所明定。又行政院衛生署91年6月21日環署水字第0000000000Ａ號修正公告「淡水河系水污染管制區」中管制區範圍：淡水河系各主支流之集水區域。其所屬行政區域如次：1、……。2、基隆市：安樂區、暖暖區及七堵區等全部、……。同署91年7月5日環署水字第0910045352號修正公告「禁止足使水污染之行為」中公告事項：下列足使水污染之行為，應禁止之：1、在河川區域內進行疏濬、埋設管線或其他工程，導致下列情形之一者：1、工程進行河段屬已公告水體分類中甲、乙類水體者，其上、下游水質變化大於或等於百分之15者。」另行政院衛生署75年2月26日衛署環字第582284號公告：淡水河系水區之基隆河從發源地至六堵取水口間之水體分類為乙類。
二、本件被告基隆市環保局稽查人員於前述事實欄所敘時間稽查原告位於基隆市七堵區拔西侯溪泰安瀑布上游「泰安瀑布週邊環境改善工程」施工段，發現工地現場工程人員操作施工機具於溪床中進行作業，因係逕自於溪床施工，使溪水沖刷裸露地表，導致拔西侯溪溪水混濁，經稽查人員採樣檢驗比對，施工點上游水樣懸浮固體檢驗值為572毫克／公升，而下游水樣懸浮固體檢驗值為898毫克／公升，上、下游水質變化超過百分之15，有水污染稽查紀錄、採樣照片12張、廢（污）水檢驗報告影本附卷可稽。原告雖主張被告並未說明其究竟係依何檢驗方法及標準而認定本件工程進行河段上下游水質變化大於或等於15%，依據行政程序法第5條所定之法明確性原則，不得僅依被告就水樣懸浮固體之檢驗結果，即逕認原告有違法之情事等等。經查，被告環境保護局稽查原告承攬「泰安瀑布週邊環境改善工程」中之拔西猴溪河段時，發現原告未有任何防治水體污染措施即逕自於溪床施工，導致溪水水質目視呈現混濁狀態，經採取施工點上、下游水樣檢驗比較發現水質變化超過百分之15，已如前述。而被告所屬之環境保護局環境檢驗課檢驗室，領有中華民國實驗室認證委員會之中華民國實驗室認證體系認可證書（編號：
CNLA-ZL03091），其中認可項目包含水質水量檢測–總懸浮固體物檢測，採用之分析方法為行政院環境保護署頒定之標準測試方法（NIEAW210.55A），業經被告陳明，並有92年10月3日環署檢字第0920072114號公告之水中總溶解固體及總懸浮固體檢測方法─103℃～105℃乾燥及基隆市環境保護局檢驗室廢污水檢驗報告記載之檢測方法及水質判斷結果足據。因此，被告所屬之檢測分析單位，係經過認證符合國家標準之實驗室，並且領有相關證明文件，依據主管機關公告之水質檢測方法所作水質分析之結果，證明原告有違法之事實，則被告據以作成行政處分，於法並無不合。又本件係施工點上游水樣與下游水樣懸浮固體水質變化超過百分之15，雖然僅有懸浮固體檢驗值增加57%，但已破壞乙類地面水體使用之目標，除降低水體自淨能力外，更影響基隆市民眾二級公共用水、一級生產用水權益，經破壞水體之水質等，即屬有違前開公告之標準。至於本件工程河段上游河水中所含懸浮固體，是否遠遠超過標準值與水質變化是否超過超過百分之15無關，亦不能以被告未就其他氫離子濃度、溶氧量、生化需氧量、大腸桿菌、氨氮、總磷等因素加以檢測，即謂水質變化未超過百分之15。
三、原告雖再主張本件工程主要包含河岸之石籠組立及河床之河床工等項目，依現今之施工技術，無可避免將於施工期間造成河水之含砂量增加至一定程度，而本件工程之工程款金額僅2,648,000元，客觀上應無其他合乎經濟效益之防治措施可達到上述水污染防治法所規定及行政院環境保護署所公告之標準，原告顯無可歸責之事由。且原告可信賴倘於施工時採取一般慣行之防治措施後，應不致有違法之情事，有阻卻違法之情由等等。惟查，本件原告倘能於施作工程時，設置水泥涵管或其他繞流措施，即可使河水與裸露之地表避免直接接觸，而能減少河水對砂石之沖蝕，進而降低水體中懸浮固體物之含量，達到積極防治的目的，且設置涵管繞流河水並非高深技術；另工程款金額原告估算各項成本與應得獲利後，承諾承作工程之價金，而承作工程本應評估各項成本，其中更應該包含環境保護措施成本。因此，原告以無可行施工技術及工程款金額不高等，作為其未能施作合乎經濟效益之防治措施理由，並非正當。
四、從而被告以原告於溪床上施工而未妥善做好水污染防治措施，致使拔西猴溪溪水渾濁，水質變化遠超過15%，違反水污染防治法第30條第1項第5款規定，據此依同法第52條裁處10萬元罰鍰，於法核無不合。訴願決定予以維持，亦屬妥適。
原告主張前詞，請求撤銷訴願決定及原處分，為無理由，應予駁回。
五、本件訴訟標的金額未逾20萬元，為適用簡易程序事件，本判決爰不經言詞辯論為之，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第233條、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年6月24日
第一庭法官陳國成上為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中華民國94年6月28日
書記官王英傑