裁判字號：最高行政法院95年判字第1928號判決
裁判日期：民國95年11月23日
裁判案由：考試
最高行政法院判決
95年度判字第01928號上訴人乙○○
丙○○被上訴人行政院人事行政局代表人甲○○上列當事人間因考試事件，上訴人不服中華民國94年3月17日臺北高等行政法院92年度訴字第5574號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
壹、本件上訴人主張：依民國（下同）85年9月3日考選周刊第571期、85年12月5日考選周刊第584期及87年11月12日考選周刊第683期說明可知，公務人員身心障礙人員特種考試歷年來皆可申請分發回原任機關（構）學校，非如被上訴人所述僅88年、90年考試錄取人員得申請分回原任機關（構）學校實務訓練。又公務人員身心障礙特種考試，職缺分佈中央及地方機關，舉辦特種考試機關為銓敘部、人事行政局，與公務人員高普考試舉辦考試機關是一致。且所謂「特殊性質機關之需要」係指用人機關業務特殊需要而言，非特定身分之需要，身心障礙人員特考非為特殊性質機關之需要，僅屬限制性競爭之考試，而不受特考特用限制。且80年至91年公務人員高普考試與前3次公務人員特種考試身心障礙人員考試，錄取人員皆可申請分回原機關實務訓練，已有多年慣例可循。92年公務人員特種考試身心障礙人員考試係於91年11月26日報名結束，但考試院函示「公務人員考試錄取人員不得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練」卻於91年11月28日決議並於91年12月10日發文，且考選部報考簡章中並未明確說明。報名截止日在決議之前，本於法律不溯及既往原則。行政機關各項政策通過時皆有緩衝生效時期，故是項考試應不受此次會議決議規定。況依公務人員訓練辦法第10條第3項第1款亦明確說明現職人員參加考試錄取，原經敘定之級俸高於考試取得資格之級俸時，分回原機關（構）學校以原職接受實務訓練者，仍准支原敘級俸及加給。準此，現職公務人員應高普考試錄取能否申請分回原任機關學校申請實務訓練，其答案應屬肯定。上訴人於91年11月26日前報名身心障礙考試，在簡章裡的應考須知的訓練辦法上也依此條文，雖應考須知未寫可分回，惟並無不可分回之意，應考人就有利於己之角度自行臆測可予分回原服務機關，應有信賴利益保護原則之適用。再者，如前所述，公務人員考試錄取人員訓練辦法於92年10月22日修法，皆在92年身心障礙人員考試報名、放榜及實務訓練後修法，卻只有92年身心障礙人員考試不能分發回原機關（構）學校實務訓練，被上訴人就此亦顯違反比例原則，並與行政程序法第9條之規定不符。另關於86至91年有些簡章有說明考試可分回原任機關，有些簡章沒寫，可見86至91年考生報考簡章中並未每年皆清楚描述有關錄取人員是否得申請回原任機關學校申請實務訓練，但事實上86至91年公務人員錄取人員皆可分回原任機關學校申請實務訓練，被上訴人針對上訴人92年身心障礙人員考試不能分發原機關學校實務訓練，顯違平等原則。至被上訴人認上訴人缺乏客觀上具體表現之行為，故無司法院釋字第525號解釋之適用。惟查上訴人現為公務人員，身心障礙人員考試係於85年立法，得比照公務人員高普考且公務人員考試及格分發留任原單位已實施多年，有慣例可行，而考試簡章亦未說明不可分發留任原單位，故上訴人於91年11月26日報名身心障礙考試，亦參加考試，即屬客觀上具體表現之行為。末查上訴人提出訴願程序時各單位互推權責，至訴願決定書時間因逾法定期間而為不受理決定，上訴人乃於92年12月23日依訴願法第80條提起行政訴訟，並非原審所稱「當事人因考試事件，上訴人不服行政院中華民國93年1月29日院臺訴字第0930081289號訴願決定，提起行政訴訟」，原審判決書之敘明顯有違誤，爰請求廢棄原判決，並確認上訴人可分發回原機關接受實務訓練並且將時間追溯至92年考試及格分發時期。被上訴人另須賠償上訴人乙○○之結算金、補償金、照顧金、員工股票認購數及民營化後資位、薪俸、升遷、精神權利損失新台幣各5百萬元整。
貳、被上訴人則以：查公務人員考試之分回作業，係基於機關業務需要所為之措施；其程序由考試錄取人員向原職機關提出申請，經機關同意後，再由分發機關核定。考試錄取人員得否分回原職機關占缺實施實務訓練，由原職機關依業務需要來考量，並由分發機關作最後決定，因此，分回原職機關並非考試錄取人員所得主張之權利。且公務人員考試錄取人員訓練辦法第10條有關分回原職機關人員級俸及加給之規定，目的在於保障現職公務人員俸給權，並非分發機關得據以辦理分回之法源依據。且公務人員考試不再辦理分回作業，被上訴人於92年身心障礙人員特考報名（91.11.15至91.11.26）前，即分別以91年7月24日、91年10月21日通函各主管機關在案。查91年以前，公務人員考試錄取人員得申請分回原任職機關構（學校）實務訓練，主要係指公務人員高普考試，至特種考試係基於因應特殊性質機關之需要或照顧弱勢族群就業權益所舉辦之公務人員考試，其考試錄取人員並未當然可以申請分回原任職機關構（學校）實務訓練。且於91年以前，非所有公務人員考試錄取人員均得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練，難謂身心障礙人員特考已有分回制度之行政慣例。另考選部每年舉辦各項考試，均分別訂定不同之應考須知，詳細載明應考人參加各該項考試應遵守及注意之相關規定及事宜。該部於91年11月所編印之92年身心障礙人員特考應考須知，並無錄取人員得申請分回原機關實務訓練之規定；又「公務人員考試法」及其施行細則等相關規定，亦無類此規定。另考試院針對公務人員考試錄取人員得否申請分回原任職機關（構）學校實務訓練案，基於公務人員考試錄取人員應依序分發任用，若牽就個案而使少數應考人得不依序而優先且排外的分回原任職機關（構）學校實務訓練，將喪失依序分發之公平性，爰於同年11月28日第10屆第11次會議決議，公務人員考試錄取人員不得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練，僅係對考用政策改變所為之確認，並非行政法規之廢止或變更，且該項決議於本項考試舉行前即已通過，上訴人於報名之前，既已知悉本項考試應考須知中並無載明錄取人員得申請分回原任職機關實務訓練，考試院復於考試舉行前通過該項政策變更之通案性決議，上訴人即可自行審酌決定應考與否，其仍應考經錄取後不得分回原機關實務訓練之情形，並不生信賴保護問題。至上訴人主張身心障礙人員特考不受特考特用限制，係屬法規誤解，被上訴人92年4月25日局力字第0920053577號函，就各用人機關提報職缺，依上訴人錄取名次及考試院決議，分別分配渠等至行政院原子能委員會核能研究所與財政部臺灣省北區國稅局接受實務訓練，認事用法符合有效之法令規定等語，資為抗辯。
參、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：查上訴人等參加92年公務人員特種考試身心障礙人員三等考試，經榜示錄取後，被上訴人即依各用人機關所提報職缺，通知渠等上網填寫志願，上訴人等於網路填寫志願列印後，自行書寫申請分回原單位即中華電信股份有限公司及財政部臺北市國稅局文山稽徵所寄回，惟上開機關均未提報92年公務人員特種考試身心障礙人員考試需用名額，被上訴人即就各用人機關提報職缺，依據上訴人等考試種類、等級、類科、名次及志願分配上訴人乙○○至行政院原子能委員會核能研究所、上訴人丙○○至財政部灣省北區國稅局桃園縣中壢稽徵處占缺接受實務訓練，經核並無不符。雖然92年公務人員特種考試身心障礙人員考試係於91年11月26日報名結束，而考試院係於91年11月28日決議，且在91年12月10日發文函示不得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練，另在考選部報考簡章中就是否可否回原單位接受實務訓練，並未載明。但查，考選部報考簡章中就是否可回原單位接受實務訓練既未予載明，則上訴人得否申請回原單位接受實務訓練仍須依相關法規辦理，並不能當然得以報考簡章中就是否可回原單位接受實務訓練未予載明，即推論上訴人得申請回原單位接受實務訓練。次查，身心障礙人員特考之前共舉行3次，其中僅88年、90年本項考試錄取人員得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練，被上訴人並非已長期就身心障礙人員特考考試錄取人員採回原任職機關（構）學校實務訓練之方式。因此，尚不能謂公務人員身心障礙人員特種考試錄取人員回原單位接受實務訓練已形成行政慣例。至91年以前，公務人員考試錄取人員得申請分回原任職機關構（學校）實務訓練，主要係指公務人員高普考試，而特種考試係基於因應特殊性質機關之需要或照顧弱勢族群就業權益所舉辦之公務人員考試，考試性質與公務人員高普考試不同，其考試錄取人員並未當然可以比照公務人員高普考試申請分回原任職機關構（學校）實務訓練。從而，上訴人主張各節，即非可採。另查， 沈豐榮 既為91年公務人員高等考試三級考試電力工程科錄取人員，而公務人員高等考試與上訴人所參加之身心障礙人員特考性質不同，關於公務人員高等暨普通考試錄取人員得申請分回原任職機構學校實務訓練，身心障礙人員特考尚不能比照援引。因此，亦不能以沈豐榮之案例作為上訴人有利判斷之依據。另特種考試係基於因應特殊性質機關之需要或照顧弱勢族群就業權益所舉辦之公務人員考試，考試性質與公務人員高普考試不同，其考試錄取人員並未當然可以比照公務人員高普考試申請分回原任職機關構（學校）實務訓練，故考試院91年12月10日考台組壹一字第0910010393號函送被上訴人，略以該院91年11月28日第10屆第11次會議決議：公務人員考試錄取人員不得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練，以避免少數應考人不依序而優先且排外的分回原任職機關實務訓練，而喪失依序分發之公平性部分，並不涉及授益行政處分之撤銷或廢止，或行政法規之廢止或變更，尚無司法院釋字第525號解釋之適用。因此，被上訴人就各用人機關所提報職缺，依據考試種類、等級、類科、名次以電腦作業分配上訴人乙○○至行政院原子能委員會核能研究所，上訴人丙○○至財政部臺灣省北區國稅局桃園縣中壢稽徵所接受實務訓練，於法並無違誤。訴願決定予以維持，亦屬妥適，乃判決駁回上訴人在原審之訴。
肆、本院按：公務人員之考試，應依用人機關年度任用需求決定正額錄取
人數，依序分發任用，為公務人員考試法第2條第2項前段所規定。又分發機關或申請舉辦考試機關應就各機關所報職缺，依據考試錄取人員考試種類、等級、類科、名次、錄取分配區，參酌學經歷、志願服務地區分配訓練，復為考試及格人員分發辦法第7條所明定。又考試院91年12月10日考台組壹一字第0910010393號函，略以該院91年11月28日第10屆第11次會議決議：
公務人員考試錄取人員不得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練，以避免少數應考人不依序而優先且排外的分回原任職機關實務訓練，而喪失依序分發之公平性。
經查，本件上訴人等係92年公務人員特種考試身心障礙人員
考試三等考試電子工程科及財稅行政科筆試正額錄取人員，經被上訴人就各用人機關提報職缺依錄取名次及所填志願順序，以92年4月25日局力字第0920053577號書函分發上訴人乙○○至行政院原子能委員會核能研究所，上訴人丙○○至財政部臺灣省北區國稅局占缺實務訓練。上訴人等不服，提起訴願，經遭決定駁回，乃提起本件行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。
按行政先例固為行政法法源之一（本院48年判字第55號判例
參照），惟必該行政機關處理某類事務反覆之慣行，已在行政機關及人民形成一般的法確信時，始具行政法法源之行政先例，而足以拘束行政機關，並形成信賴基礎，殊不能就行政機關各分次施政中偶而數次相同條件，即謂該相同條件形成行政先例。事實上通常若果有此具有法規範效力之行政先例，而有使公務員執行職務加以遵守者，行政機關大部分均已形諸行政命令或行政規章，此觀之前引本院48年判字第55號判例之事例，其實係有無適用行政院40年40裁字第2018號代電之問題自明，殊不容任意擇取數次相同施政條件即主張行政先例存在。經查：
㈠考試錄取人員是否分回原任職機關構（學校）實務訓練，應係
考試機關就各次考試基於用人機關業務需要、及各種考試性質所為之措施；考試機關因考量每年不同情事決定是否分回原任職機關構（學校）實務訓練等事宜作適當調整，是以縱有多數年度之考試有相同之分回原任職機關構（學校）實務訓練之作業方式，亦難謂已形成行政先例。
㈡況考試機關即考選部於每年舉辦各項考試，均分別訂定不同之
應考須知，詳細載明應考人參加各該項考試應遵守及注意之相關規定及事宜。考選部就本件考試，於91年11月所編印之92年身心障礙人員特考應考須知，並無錄取人員得申請分回原機關實務訓練之規定，更難認身心障礙人員特考有分回原任職機關構（學校）實務訓練之行政先例存在。
㈢再者，身心障礙人員特考分別於85年、88年、90年及92年先後
舉辦4次，其中85年本項考試錄取人員之分發，依考試院85年4月25日發布之公務人員特種考試殘障人員考試規則第3條及第10條規定，係採集中報名、分區考試、分區錄取及分區分發方式辦理，考試錄取人員於訓練期間並不得改分配原分發區以外機關。雖88年、90年本項考試錄取人員得申請分回原任職機關（構）學校實務訓練，被上訴人機關並非已長期就身心障礙人員特考考試錄取人員採回原任職機關（構）學校實務訓練之方式。因此，尚不能謂公務人員身心障礙人員特種考試錄取人員回原單位接受實務訓練已形成行政先例。是以本件身心障礙人員特考並未形成類似法規範之行政先例，既欠缺為「信賴基礎」行政法規之廢止或變更，則上訴人所提之信賴保護原則，自無適用餘地。
㈣至91年以前，公務人員考試錄取人員雖得分回原任職機關構（
學校）實務訓練，但特種考試係基於因應特殊性質機關之需要或照顧弱勢族群就業權益所舉辦之公務人員考試，其考試性質與公務人員高普考試不同，特種考試錄取人員（包括本件身心障礙人員特種考試）並未當然可以比照公務人員高普考試申請分回原任職機關構（學校）實務訓練，故考試院前開91年12月10日考台組壹一字第0910010393號函僅係對考用政策所為之確認，並非行政法規之廢止或變更，並無釋字第525號解釋所闡釋信賴保護原則之適用。
上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國95年11月23日
第一庭審判長法官葉振權
法官陳秀美法官劉鑫楨法官梁松雄法官劉介中以上正本證明與原本無異中華民國95年11月24日
書記官吳玫瑩