裁判字號：臺北高等行政法院97年訴字第1945號判決
裁判日期：民國98年02月26日
裁判案由：衛星廣播電視法
臺北高等行政法院判決
97年度訴字第1945號原告新加坡商．全球體育衛星電視股份有限公司台灣分
公司代表人甲○○訴訟代理人 李念祖 律師
朱百強 律師 劉昌坪 律師被告國家通訊傳播委員會代表人 彭芸 訴訟代理人乙○○
丙○○丁○○上列當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服國家通訊傳播委員會中華民國97年6月5日通傳訴決字第09600827670號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事實
一、事實概要：緣原告經營之「ESPN」頻道於民國96年9月13日23時45分許播送之「冰火香檳-求婚篇」30秒廣告，內容出現男女著高中制服並拿著冰火香檳暢飲，訴求對象明顯針對高中階段之少年族群，有損兒童或少年身心健康，已違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定，被告依同法第36條第5款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，處罰鍰新臺幣（下同）20萬元，並應立即改正。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈被告96年12月3日通傳字第09600340720號行政處分及97
年6月5日通傳訴決字第09600827670號訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈查於原告其他遭被告援引衛星廣播電視法處罰之類似案件
（被告處罰原告之原因及所引用之法條均與本件案件相同），鈞院97年度簡字第762號判決業以被告違反訴願法之規定自行作成訴願決定為由，撤銷該案由被告自行作成之訴願決定，並命被告須將原告之訴願案件重新送請行政院審議在案。茲謹將鈞院前揭判決理由說明如下：
⑴按「訴願之管轄如下：．．．七、不服中央各部、會、
行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。．．．」、「人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條規定為之。訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」訴願法第4條第7款、第5條分別定有明文。
次按「本法適用於行政院及其所屬各級機關。但國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定。」、「本法用詞定義如下：．．．
二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。．．．」復為中央行政機關組織基準法第2條第1項、第3條第2款所分別明定。準此，中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關，合先敘明。
⑵查本件被告國家通訊傳播委員會屬於中央行政機關組織
基準法第3條第2款所規定之獨立機關；但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，則其自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關。不服國家通訊傳播委員會之行政處分者，其他法律無特別規定時，依首揭訴願法第4條及第5條規定，應繕具訴願書經由原行政機關國家通訊傳播委員會向訴願管轄機關行政院提起訴願，始符法制。
⑶查本件原告因其經營之「衛視體育台」頻道於96年9月
13日23時32分許播送之「冰火香檳-求婚篇」30秒廣告．．．被告依同法第36條第5款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，處罰鍰20萬元，並應立即改正。原告不服，提起訴願，被告未將原告訴願送請行政院審議，而由其訴願審議委員會自為審議，且於97年4月23日做成通傳訴決字第09600817150號駁回訴願之訴願決定書，揆諸前揭規定及說明，其訴願程序自非合法。
⑷綜上，本件被告對於原告不服其96年11月19日通傳字00
000000000號裁處20萬元行政處分不服，所提起之訴願，未送由管轄之行政院審議，即有不合，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。
⒉次查，除上開鈞院判決內容已足堪認定由被告自為訴願決定係屬違法外，茲謹再補充說明如下：
⑴查被告固係獨立行政機關，惟所謂獨立行政機關，乃係
指其於作成行政處分時，可不受上級機關之指揮及監督，惟並非謂獨立行政機關作成行政處分後，其亦可自行取代上級機關而作成訴願決定，此觀行政院公平交易委員會（行政院公平交易委員會組織條例第13條規定：本會委員須超出黨派以外，於任職期間不得參加政黨活動，並依法獨立行使職權）及行政院金融監督管理委員會（行政院金融監督管理委員會組織條例第9條規定：本會依法獨立行使職權），亦均屬於獨立行政機關，惟上開機關從未以其為獨立行政機關為理由而自行作成訴願決定自明，而國內公法學者亦多認為被告之行政處分應受到行政院之訴願監督，例如學者 周志宏 即認為：「人民對於獨立行政機關作成之行政處分若有不服，仍應依訴願法之規定，向其直接上級機關提起訴願。」學者廖元豪亦認為：「NCC雖然在名義上為行政院所屬機關，但行政院院長僅能透過法律所規定之預算、員額、訴願、停職等法律明定之程序予以控制監督。」故本件被告機關取代上級機關行政院而自行作成訴願決定，該訴願決定自屬違法。
⑵次查，司法院釋字第613號解釋雖認被告係屬獨立行政
機關，惟無論於解釋文或解釋理由書中，大法官均未表示被告機關亦得取代行政院而自行作成訴願決定，猶有甚者，司法院大法官於作成本號解釋前，曾邀請國內公法學者出席審查說明會以提供諮詢意見，而司法院大法官當時即曾以書函向學者詢問：「如通傳會是行使權之獨立行政機關，其行使擬定通訊傳播政策及個案執行等職權，除個案決定之適法性經由訴願審議程序受行政院審查外，並不受行政院指揮監督，在我國憲政體制下，是否違反憲法第53條（行政院為國家最高行政機關）與憲法增修條文第3條第2項（行政院對立法院負責）之責任政治原則？」故由司法院大法官上開所提出之問題即足證獨立行政機關並非可自行作成訴願決定，故被告取代行政院而自行作成訴願決定，其程序自屬違法。
⑶又查，我國地方自治團體之自治權限係受憲法之制度性
保障（司法院釋字第527號解釋參照），故相較於獨立行政機關係由立法院本於立法權所創設，地方自治團體理應享受到更高之獨立及自主權限，惟查，縱使係地方自治團體所辦理之「自治事項」，當事人如有不服而提起訴願時，依訴願法第4條之規定，訴願管轄機關仍係中央主管各部會而非該地方自治團體本身，故此亦足證獨立行政機關並非可取代上級機關而自行作成訴願決定，其理至明。
⒊原處分違反行政程序法第6條規定，應予撤銷：
⑴按「行政行為非有正當理由，不得為差別待遇。」行政程序法第6條定有明文。
⑵第按，「行政法上之『平等原則』，並非指絕對、機械
之形式上平等，而係指相同事物性質應為相同之處理，非有正當理由，不得為差別待遇而言；如果事物性質不盡相同而為合理之各別處理，自非法所不許。」，最高行政法院95年度判字第446號判決著有見解。
⑶復按，「憲法第7條規定，中華民國人民，無分男女、
宗教、種族、階級、黨派，在法律上一律平等；即揭櫫人民在法律上享有平等權。因而行政程序法第6條規定：『行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇』，即有正當理由時，得為不同之待遇，此為行政法之平等原則。換言之，此項原則『等則等之，不等則不等之』行政法理。」，最高行政法院95年度判字第116號判決闡述甚詳。
⑷另按，「行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，
行政程序法第6條定有明文，此為行政法上之平等原則，亦係憲法第7條規定保障人民平等權之具體要求。平等原則之基本要件，在要求行政行為對本質相同之事物，應為相同之處理，對於本質不同之事物，亦須為不同處理；惟為防平等原則之濫用，對事物本質是否相同，應依客觀標準認定之。」，最高行政法院93年度判字第214號判決亦有闡明。
⑸綜上可知，行政機關在處理事務時，不得僅以絕對、機
械之形式上平等，進行處理；而必須視事物之性質，對於客觀狀況不同之事務，應給予不同之處理，方符合行政程序法第6條之規定。
⑹查系爭「冰火香檳-求婚篇」廣告，乃廣告商新推出之
廣告，在國內各頻道均有播出，並非僅在原告經營之衛視體育台頻道。嗣原告於96年9月14日正式接獲被告96年9月10日通傳播字第09605141300號函（大樓收發雖係於96年9月13日即收受，但因原告係大樓承租戶，故至96年9月14日方自大樓收發處接獲該函），表示系爭廣告違反法令，乃衛星廣播電視廣告不得出現之內容，故指示原告審慎處理。
⑺原告於收受該函後，立即於當日即透過公司內部程序，
通知製播單位停止繼續播放系爭廣告，此有原告公司內部作業Memo可證，並且隨即完成停播程序。此外，由於原告之製播單位在新加坡，所有電視衛星訊號，均係由新加坡直接發送，在臺灣並無任何發送設備或系統，故必須有相當作業時間，與新加坡聯繫停止播放事宜，顯與其他國內頻道業者可以隨即停止發送之客觀環境，並不相同。
⑻詎料，被告竟直接以96年9月17日通傳播字第09605145
990號函，以原告在96年9月13日曾於衛視體育台播出系爭廣告為由，要求原告陳述意見；原告於96年9月20日收受該函，隨即於次日回覆表示該函受文者誤植為香港商亞太星空傳媒有限公司台灣分公司，並且說明原告係於96年9月14日方接獲被告上開96年9月10日通傳播字第09605141300號函，已然竭盡全力儘速停播，但難以在知悉被告意見之前，就先行停播之事實。無奈被告仍舊於96年12月3日作成原處分，課處原告20萬元罰鍰。
⑼據悉，被告就所有曾播出系爭廣告之頻道業者，僅處罰
原告及少數幾家業者，對於其他國內頻道業者，則因渠等於接獲被告通知後，立即停播系爭廣告，故未為任何處罰。
⑽然查，如前所述，原告係於96年9月14日方接獲被告表
示系爭廣告不宜播出之通知，而原告亦立即完成停播事宜，並無任何延宕或遲滯情事，本於行政程序法第6條以及前揭實務見解，對於「接獲通知後均立即採取行動、停止播放」之業者，自應為相同之處理，方符合平等原則之要求。
⑾查被告為系爭處分時，不僅未慮及原告實際收受被告函
文之時間，亦未考量原告實際上與其他國內頻道商相同，均立即採取行動停止播出系爭廣告之事實，徒然以機械化、形式化的開始停播日期，作為是否處罰之判斷標準，顯然違反行政程序法第6條所揭示之「等則等之，不等則不等之」及「禁止恣意原則」等行政法基本原則，故原處分自屬違法，應予撤銷。
⒋系爭廣告係播出於原告接獲被告發函表示不宜之前，而原
告亦於接獲被告函文後，立即改正停播，原處分顯有違反誠信原則、比例原則及最後手段性原則：
⑴按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」，行政程序法第8條訂有明文。
又「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」，同法第9條亦有明文。同法第
7條則規定行政處分應符合比例原則及最後手段性原則。
⑵查如前所述，原告係於96年9月14日上午方接獲被告96
年9月10日通傳播字第09605141300號函，稱「冰火香檳」離別篇及求婚篇等2則酒類電視廣告，為衛星廣播電視廣告不得出現的內容，並要求原告「審慎處理」。⑶惟本件被告裁罰之事由，乃原告於96年9月13日晚間播
出系爭廣告；茲因原告實際上是在96年9月14日才正式接獲被告上開函文通知，故原告絕不可能在96年9月13日就能夠預知被告認為系爭廣告不宜，而須停止播出，此一情事，原告於96年9月21日之陳述意見函已有明確說明。但被告並未審酌此點，仍以原處分逕自對原告為裁罰，故原處分顯已違反行政程序法第8條規定之誠實信用原則。
⑷退步言，縱然依據大樓收發所示之前開函文送達日期為
96年9月13日，則因原告之電視訊號發送，完全在新加坡進行，原告亦必須有相當時間，與新加坡之人員聯繫，方能停止播出，被告自應考量原告有此一類似「在途期間」之問題，要無要求原告與其他國內頻道業者相同，要在收文同日就完成停播之理。故原處分顯然亦未顧及原告事實上的困難，而違反行政程序法第8條，亦有違同法第7條比例原則及最後手段性原則，同時未依同法第9條考量有利於原告之情事。
⒌退萬步言，縱認原告有違法之處，被告亦應考量原告已改
正完成，受責難程度低、所生影響輕微，且並無因而獲有利益等情事，酌情免除本件處罰：
⑴「裁處罰鍰，應審酌違反行政法上義務行為應受責難程
度、所生影響及因違反行政法上義務所得之利益，並得考量受處罰者之資力。」、「依本法規定減輕處罰時，裁處之罰鍰不得逾法定罰鍰最高額之2分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之2分之1；同時有免除處罰之規定者，不得逾法定罰鍰最高額之3分之1，亦不得低於法定罰鍰最低額之3分之1。」，行政罰法第18條第1項及第3項分別定有明文。
⑵如前所述，原告於96年9月14日接獲被告上開函文後，
在被告並未要求停止播放之情形下，隨即於當日主動通知新加坡總公司廣告播出控管流程及廣告代理商，並立即停播系爭廣告。
⑶故考量原告向來謹守法律，並尊重被告；系爭廣告並非
原告所製播，而系爭廣告本係約定自96年9月1日起至96年9月30日間播出，原告在被告指示後，立即完成停播，並未因而獲有任何利益，反有原本預定收入無法取得之損害。被告自應考量原告於本案應受責難程度甚低、原告遵守被告態度良好，且未因而得到利益等情事，免除對原告之罰鍰。就如同被告對於其他國內頻道業者，因渠等立即停止播放，即未加予處罰。
⒍綜上，本件原處分實屬違法，故原告請鈞院明鑒，賜判如訴之聲明，以維權益，而符法制。
㈡被告主張之理由：
⒈依衛星廣播電視法第17條第2款規定：衛星廣播電視事業
及境外衛星廣播電視事業播送之節目內容，不得有妨害兒童或少年身心健康之情形。同法第20條第1項規定：「第17條、第18條第2項、第3項及第19條第2項之規定，於廣告準用之。」次依衛星廣播電視廣告製播標準第3條附表所載「妨害兒童或少年身心健康」款次中，「影響兒童或少年生理、心理健康者」為衛星廣播電視廣告不得播出之內容。違反者，依衛星廣播電視法第36條第5款規定，處10萬元以上100萬元以下罰鍰，並通知限期改正。另被告96年2月1日施行之處理要點第2點第3款規定：被告處理裁處廣播電視事業罰鍰案件額度參考表表二（電視事業適用）及表三（違法等級及罰鍰額度），適用於依衛星廣播電視法第36條至第38條或第40條裁處者裁處罰鍰之案件。同處理要點第5點規定：主管業務單位於適用本參考表時，應審酌違法案件相關情狀，勾選表內考量事項並加計積分後，對照違法等級及罰鍰額度（表三），擬具適當之罰鍰建議，提請委員會議審議。
⒉本案系爭廣告播出時間為96年9月13日23時45分非原告之
行政訴訟起訴狀中事實所載播出時間為96年9月13日23時32分許，原告主張顯有錯誤，合先敘明。
⒊卷查本件違法事實如前揭事實所述，被告於96年9月13日
以通傳播字第09605145990號函請原告，於文到5日內對於上開事實提出意見陳述書，並於96年9月20日送達（有文書送達證書可證）；雖經原告提出意見陳述書；惟系爭廣告內容經被告於96年9月28日96年第7次「廣播電視節目廣告諮詢會議」討論及經96年10月24日第203次委員會議決議，認為該廣告內容涉妨害少年身心健康，明顯違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第2款規定，應依衛星廣播電視法規定核處，此有卷附被告第203次委員會議紀錄及該節目側錄光碟可稽，違法事實明確。被告已衡酌原告違法情節，對原告有利或不利均予以考量，並依法處分，核無違誤。
⒋次查原告播送前開違法廣告，違反衛星廣播電視法第17條
第2款規定，依同法第36條第5款規定應裁處罰鍰。又本案原告本次違法廣告，列為「普通」等級，且3年內曾因相同違法事證，經行政院新聞局於94年7月26日以新廣四字第0940623950號函裁罰1次在案，依前揭處理要點規定，按違法情節、事業3年內受裁處次數等考量事項，分別採計10分、2分，合計積分12分，對照違法等級及罰鍰額度參考表，係屬第2級，對應衛星廣播電視法第36條之罰鍰額度，並經被告96年10月24日第203次委員會議決議，裁處罰鍰20萬元，已衡酌違法情節，對原告有利或不利均予以考量，且依法處分並未違反禁止差別待遇原則，認事用法並無違誤。
⒌復查衛星廣播電視法第17條之立法意旨，乃在要求廣電業
者對其所播出之節目及廣告內容，善盡注意義務，且在技術上並非不能注意，衛星廣播電視事業自應對節目及廣告內容應嚴加編審、過濾，以展現民主法治國家之媒體守法精神。又衛星廣播電視法對於衛星電視事業播送之廣告無庸事前送審，旨在課予業者自律之責任，並非免除其審查義務，原告自應就其違規行為負法律上之責任。
⒍再查行政行為非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序
法第6條定有明文，此為行政程序法上之平等原則，亦係憲法第7條規定保障人民平等權之具體要求。所謂平等原則係指行政行為對本質相同之事物，應為相同之處理，對於本質不同之事物，亦須為不同之處理，此有最高行政法院93年度判字第214號判決可資參酌。被告於96年9月10日以通傳播字第09605141300號函通知各無線、有線、衛星傳播業者，諭知廣播電視業者應審慎處理，以免觸法，惟原告及AXN等4頻道仍於96年9月13日播放，且直至96年9月17日原告仍於其所經營之ESPN及衛視體育臺2頻道再次播出系爭廣告，並未如原告所稱於96年9月14日接獲被告上開函文後，隨即於當日通知製播單位立即停播系爭廣告，按前揭平等原則意旨，如果事物性質不盡相同而為合理之個別處理，自非法所不許，則本案予以核處，自不違反平等原則意旨。故原告認被告機關僅處罰原告等4頻道，進而指摘其違反平等原則，實難謂有理由。
⒎另查原告指稱所雇大樓收發人員收受該文之隔日（96年9
月14日）始實際接獲被告所發之通知函，並於收受後，立即停播系爭廣告，惟被告縱有發函通知原告，亦不得據此減輕或免除原告前揭違法行為之應受可罰性；且被告之通知函於96年9月13日由原告所在之大樓管理人員收受在案（此有送達證書影本附卷可稽），依行政程序法第73條第
1項規定已合法送達，故原告所稱其於96年9月14日始收受被告通知函，原告所持理由顯係推諉卸責之詞，被告依法核處，誠屬適當及適法。
⒏末查原告經營衛星廣播電視事業，自應遵守衛星廣播電視
法等相關規定，其未善盡審查義務，任令系爭節目違法播出，顯有應注意能注意而不注意之過失，自應就其違規行為負法律上責任，此觀諸行政罰法第7條規定可明。被告審酌其違法情節，依法核處，認事用法尚無不合。原告所持理由係規避責任之詞，冀邀寬免，核不足採，原處分及訴願決定均無違誤，應予維持。
⒐綜上所述，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第10
8條規定答辯如上，並檢附原卷影本乙宗，敬請鑒核，依法駁回原告之訴。
理由
一、被告代表人原為 蘇永欽 ，97年8月1日變更為彭芸，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按訴願法第4條第7款：「訴願之管轄如下：．．．七、不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願。．．．」；第5條：「（第1項）人民對於前條以外之中央或地方機關之行政處分提起訴願時，應按其管轄等級，比照前條規定為之。（第2項）訴願管轄，法律另有規定依其業務監督定之者，從其規定。」。次按中央行政機關組織基準法第2條第1項：「本法適用於行政院及其所屬各級機關（以下簡稱機關）。但國防組織、警察機關組織、檢察機關及調查機關組織法律另有規定者，從其規定。」；第3條第2款：「本法用詞定義如下：．．．二、獨立機關：指依據法律獨立行使職權，自主運作，除法律另有規定外，不受其他機關指揮監督之合議制機關。．．．」。準此，中央行政機關組織基準法第3條第2款所規定之獨立機關，非指行政院，而係指除國防組織及檢察機關組織外之行政院所屬各級機關。則被告機關屬於同法第3條第2款所規定之獨立機關，但其既非國防組織，亦非檢察機關組織，自屬於同法第2條第1項所指適用同法之行政院所屬各級機關。又關於人民不服被告作成之行政處分提起訴願，應如何定其管轄機關，業經最高行政法院97年12月26日第3次庭長法官聯席會議作成決議：「人民不服通傳會作成之行政處分提起訴願時，因通傳會組織法及其他法規就其訴願管轄並無特別規定，而通傳會係行政院所屬之行政機關，其層級相當於部會等之二級機關，故應依訴願法第4條第7款規定，由行政院管轄之。」。
三、查本件原告因其經營之「衛視體育台」頻道於96年9月13日23時45分許播送之「冰火香檳-求婚篇」30秒廣告，內容出現男女著高中制服並拿著冰火香檳暢飲，被告認定此廣告之訴求對象顯係針對高中階段之少年族群，有損兒童或少年身心健康，已違反衛星廣播電視法第20條第1項準用第17條第
2款規定，乃依同法第36條第5款及國家通訊傳播委員會裁處廣播電視事業罰鍰案件處理要點規定，處罰鍰20萬元，並應立即改正。原告不服，提起訴願，被告未將原告訴願送請行政院審議，而由其訴願審議委員會自為審議，且於97年6月5日做成通傳訴決字第09600827670號駁回訴願之訴願決定書，揆諸前揭規定及說明，其訴願程序自非合法。
四、綜上所述，本件被告對於原告不服其96年12月3日通傳字第09600340720號裁處書，所提起之訴願，未送有管轄權之行政院審議，即有不合，原告執此指摘，訴請撤銷，為有理由，應予准許。被告應依本院法律見解，將本件原告訴願書及相關資料，依首揭訴願法規定，送請行政院為訴願審議。至原告訴請撤銷原處分之實體上之主張，因本件訴願前置程序尚未完成，結論未定，尚無法逕為審酌，應待訴願結果後再為主張，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年2月26日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官鄭小康
法官陳秀媖法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國98年2月26日
書記官陳又慈