裁判字號：最高行政法院109年裁字第1124號裁定
裁判日期：民國109年07月15日
裁判案由：政府採購法
最高行政法院裁定
109年度裁字第1124號上訴人 陳麗玥 訴訟代理人 陳麗珍 律師被上訴人屏東縣政府代表人 潘孟安
參加人 江明富 即富盛土木包工業上列當事人間政府採購法事件，上訴人對於中華民國109年5月5日高雄高等行政法院108年度訴字第52號判決，提起上訴，本院裁定如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、本件上訴不合法而裁定駁回之規範依據說明：
1.按對於高等行政法院判決之上訴，非以其違背法令為理由，不得為之，行政訴訟法第242條定有明文。依同法第243條第1項規定，判決不適用法規或適用不當者，為違背法令；而判決有同條第2項所列各款情形之一者，為當然違背法令。
2.當事人對於高等行政法院判決上訴，如依行政訴訟法第243條第1項規定，以高等行政法院判決有不適用法規或適用不當為理由時，其上訴狀或理由書應有具體之指摘，並揭示該法規之條項或其內容；若係成文法以外之法則，應揭示該法則之旨趣；倘為最高審判機關之裁判先例或司法院大法官解釋，則應揭示該裁判或解釋之字號或其內容。如以行政訴訟法第243條第2項所列各款情形為理由時，其上訴狀或理由書，應揭示合於該條項各款之事實。
3.上訴狀或理由書如未依此項方法表明，或其所表明者與上開法條規定不合時，或表明內容與判決合法性判斷缺乏關連性者，即難認為已對高等行政法院判決之違背法令有具體之指摘，其上訴自難認為合法。
二、案件之原因事實及爭訟經過說明：
1.被上訴人於民國107年5月間辦理「屏東火車站周邊光復路及柳州街道路用地地上物拆除工程(案號為000-0000000P1)」採購案(下稱系爭採購案)第2次公開招標。而於107年5月31日決標予參加人，並於同年6月1日辦理決標公告(下稱原處分)。
2.上訴人雖不具投標廠商資格且未參與投標，卻於107年6月1日，以「被上訴人以違法招標文件及設計圖書等文件，辦理招標致決標，決標程序有瑕疵」為由，向被上訴人提出異議。
3.被上訴人受理上訴人之異議申請，依職權為審理後，於107年6月14日作成屏府工土字第10719988600號函(下稱異議處理結果)，駁回上訴人之異議。
4.上訴人不服異議處理結果，而向行政院公共工程委員會採購申訴審議委員會(下稱工程會)提出申訴，請求撤銷決標結果，並請求被上訴人負擔申訴費用。
5.工程會則於107年12月6日作成訴字第1070226號之申訴審議判斷，為「關於請求撤銷決標結果部分，申訴駁回；其餘申訴不受理」之諭知。上訴人提起行政訴訟，但經原審法院作成108年度訴字第52號判決(下稱原判決)，駁回所提處分撤銷訴訟，上訴人因此提起本件上訴。
三、原判決之認事用法說明：
1.上訴人不具有對原處分提起本件撤銷訴訟之當事人適格，理由如下：
A.有關主觀公權利(訴權)之抽象法理說明：
(1).按提起訴願或行政訴訟，除有行政訴訟法第9條所定情
形外，原則上應以人民之權利或法律上利益受損害為權利保護之要件。其規範目的即在於排除民眾訴訟，並藉此區隔權利或法律上利益與法律規範之反射利益，或僅具經濟上、情感上或其他事實上之利害關係之情形。因此僅行政處分之相對人或利害關係人，始得以行政處分違法，經前置程序未獲救濟而提起撤銷訴訟。
(2).又此處所稱「利害關係」，乃指「法律上之利害關係」
而言，不包括事實上之利害關係在內。而「法律上利害關係」之判斷，係以「新保護規範理論」為界定利害關係人範圍之基準。即須先認定行政處分所依據之法規範對該第三人而言係為保護規範，若法律已明文規定第三人得提起行政爭訟，固無疑義；如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定，但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，可得知亦有保障特定人之意旨時，亦得允其依法請求救濟。
(3).是以，非行政處分相對人起訴主張其所受侵害者，若可
藉由上開新保護規範理論判斷其法律上之權益可能遭受損害者，固可認為具有訴訟權能，而得透過行政訴訟請求救濟；然若非法律上之權益，而僅係單純經濟、感情或事實上等反射利益遭受損害，則非為法律所保護之對象，不在上開所稱利害關係人之範圍內，該第三人執此提起撤銷訴訟，即難謂有訴訟權能，當事人適格即有欠缺。
(4).又提起行政訴訟之當事人不適格者為欠缺訴權之存在要件，應認其訴為無理由，而以判決駁回其訴。
B.前開抽象法理對本案事實之法律涵攝說明：
(1).上訴人雖主張「其對原處分有提起行政爭訟之訴權」云云，而謂：
(A).系爭採購案招標文件之圖說內欲拆除之地上物所標明
之位置及高度暨點位等與實況不符，其於公告期間即以法律上利害關係人地位，要求被上訴人針對招標公告之內容予以更正，避免於被上訴人決定時之行政處分內容有誤，其效力範圍及於工地周邊所有居民生命及健康受損害外，亦及於系爭地上物殘存建物結構安全。
(B).承攬拆除標的之營造業者本應按圖說施工，但本件圖
說之數據資料不實，並悖於現況，致有違法及危害工地周邊居民健康權及財產權之虞。
(C).上訴人既已依法陳述意見，且提供正確資訊供被上訴
人修正，被上訴人卻怠而不為，並以錯誤資訊作成行政處分，同時侵害上訴人作為利害關係人之正當法律程序參與權益，及因處分作成後延伸致財產權及健康權受侵害，其訴請撤銷有撤銷利益，就本件撤銷訴訟為適格當事人云云。
(2).但基於下述理由，應認上訴人對原處分無提起行政爭訟之訴權。
(A).按政府採購法之立法目的在於建立政府採購制度，依
公平、公開之採購程序，提升採購效率與功能，確保採購品質。此觀該同法第1條即明，堪認政府採購法係為公共利益或一般國民福祉而設之法律規定。
(B).而政府採購法有關異議爭訟程序規定，詳如下述：
a.政府採購法第75條第1項：廠商對於機關辦理採購，認為違反法令或我國所締結之條約、協定(以下合稱法令)，致損害其權利或利益者，得於下列期限內，以書面向招標機關提出異議：
一、對招標文件規定提出異議者，為自公告或邀標之次日起等標期之4分之1，其尾數不足1日者，以1日計。但不得少於10日。
二、對招標文件規定之釋疑、後續說明、變更或補充提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。
三、對採購之過程、結果提出異議者，為接獲機關通知或機關公告之次日起10日。其過程或結果未經通知或公告者，為知悉或可得而知悉之次日起10日。但至遲不得逾決標日之次日起15日
b.政府採購法第75條第2項：招標機關應自收受異議之次日起15日內為適當之處理，並將處理結果以書面通知提出異議之廠商。其處理結果涉及變更或補充招標文件內容者，除選擇性招標之規格標與價格標及限制性招標應以書面通知各廠商外，應另行公告，並視需要延長等標期。
c.政府採購法第76條第1項：廠商對於公告金額以上採購異議之處理結果不服，或招標機關逾前條第2項所定期限不為處理者，得於收受異議處理結果或期限屆滿之次日起15日內，依其屬中央機關或地方機關辦理之採購，以書面分別向主管機關、直轄市或縣(市)政府所設之採購申訴審議委員會申訴。地方政府未設採購申訴審議委員會者，得委請中央主管機關處理。
d.政府採購法第8條：本法所稱廠商，指公司、合夥或獨資之工商行號及其他得提供各機關工程、財物、勞務之自然人、法人、機構或團體。
(C).綜合前揭各項規定足知，其主要規範功能(目的)在於「維持各該採購案潛在競標廠商間競爭之公平性」。
是以得依政府採購法第75條、第76條所定程序就特定採購案提起異議或申訴者，應以其就機關所辦理之該採購案得提供該案所須工程、財物、勞務，且將因該採購案致損害其權利或利益之公司、合夥或獨資之工商行號、自然人、法人、機構或團體為限，而非任意第三人均得依前揭規定提起異議或申訴。
(D).從而，就政府採購法前揭規定之整體結構、適用對象
、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷，尚難認寓有保障前揭廠商以外特定人之意旨。
(E).經查：
a.被上訴人於107年5月24日就系爭採購案辦理第2次公開招標公告時，就系爭採購案之投標廠商資格摘要業已載明：「符合下列資格之一者：1、本縣或毗鄰縣市之土木包工業E102011。2、丙等以上綜合營造業E101011。投標廠商應依投標須知及其補充說明規定檢附投標文件，未檢附或檢附不齊全或所附具之文件經審查不符招標文件規定者為無效標」等文字(見原審卷第124頁所載)。
b.上訴人則為系爭採購案所欲執行拆除工程範圍內之住戶，並非從事土木包工業或丙等以上綜合營造業，不具備系爭採購案招標公告所要求之廠商資格。是其自始即不具備系爭採購案之投標廠商資格，亦未參與系爭採購案之投標。
c.因此縱令原處分違法而經撤銷決標，其結果對於上訴人而言，亦因其不具投標廠商資格，而無從獲得後續系爭採購案之決標資格。上訴人對於被上訴人決標予參加人之原處分，並無主張其權利或法律上利益受損害之適格，自亦不得依政府採購法第75條、第76條所定程序就系爭採購案提起異議及申訴。
d.至於上訴人主張「其因系爭採購案招標文件之圖說內欲拆除之地上物所標明之位置及高度暨點位等與實況不符，致其生命權、健康權及財產權可能有受損之風險」等情，則僅屬系爭採購案工程執行階段，在建管法令上有無暫時停工事由或衍生相關損害賠償之問題，均非無其他救濟途徑，核與系爭採購案之決標程序是否合於政府採購法，以及維持系爭採購案潛在競標廠商間競爭之公平性等節無涉。
2.綜上所述，上訴人主張其就原處分為利害關係人，其已提出異議及申訴而為本件撤銷訴訟之適格當事人云云，自不可採。又上訴人既欠缺當事人適格，其訴應予駁回，則其實體主張即無從予以審酌，因此其聲請調取「系爭招標文件之工作底稿」等有關實體爭點之證據調查事項，亦無再加調查之必要。
四、上訴人之上訴理由則謂：
1.系爭採購案既有客觀違法之處，被上訴人卻缺乏「行政自我審查」之精神，有賴行政法院之審查救濟。原判決僅以上訴人非廠商為由，即認其非適格當事人，即屬可疑。
2.依司法院釋字第469號解釋理由書所揭示之「保護規範理論」，上訴人應為本案之適格當事人，其提起本件行政訴訟，合法有據。
五、經查：
1.上訴意旨對原判決之指摘內容，均已經原判決詳予論述，其核心法律論點實如下述：
A.許可參與競標之廠商依政府採購法第75條第1項各款規定對招標文件之招標條款、條款之解釋及採購過程提出異議之核心規範目的，誠如原判決所言，在於「維持各該採購案潛在競標廠商間競爭之公平性」。
B.因為政府採購契約在本質上原屬私法契約，本依民事法上所強調之「私法自治原則」，締約當事人有選擇締約對象之自由。但從事採購行為之政府機關，是以國家代理機關之身分，動用來自國家編列、源於全體國民之公部門資金(主要來自稅收)，而為私法契約之締結。此時為避免為採購之政府機關濫用職權，不考量國家之最佳利益，透過民事法上之締約對象選擇權，選擇非最適之廠商締結採購契約。因此透過政府採購法之規定，賦與「有參與招標競爭可能」之適格廠商，對「締約對象選擇是否最適，而符合公平性要求」一節，享有提出異議之公法上權利，以補民事法規範之不足。
C.而透過司法院釋字第469號解釋理由書所揭示之「保護規範理論」，來解釋政府採購法第75條第1項所稱之「廠商」範圍時，亦應透過上述「維持競爭公平性」之規範目的，將之限定在「有可能參與招標競爭」之廠商範圍。
2.是以上訴人所提前開之上訴理由，論之實質，乃係在缺乏法理依據之情況下，一再重複已為原判決詳予論駁之陳詞，而對原判決之正確認事用法過程為空泛指摘，尚非具體表明原判決有何「不適用法規」、「適用法規不當」、或有「行政訴訟法第243條第2項所列各款」之情形，難認對該判決之如何違背法令已有具體之指摘。依首開規定及說明，應認其本件上訴為不合法。
六、據上論結，本件上訴為不合法。依行政訴訟法第249條第1項前段、第104條、民事訴訟法第95條、第78條，裁定如主文。
中華民國109年7月15日
最高行政法院第四庭
審判長法官鄭小康
法官劉介中法官林文舟法官林玫君法官帥嘉寶以上正本證明與原本無異中華民國109年7月15日
書記官徐子嵐