裁判字號：高雄高等行政法院93年訴字第204號判決
裁判日期：民國93年07月19日
裁判案由：有關人民團體事務
高雄高等行政法院判決九十三年度訴字第二Ｏ四號
原告高雄市私立國際高級商工職業學校代表人甲○訴訟代理人 楊昌禧 律師
唐小菁 律師 陳慧敏 律師被告高雄市政府代表人乙○○市長訴訟代理人 林敏澤 律師複代理人 鄭瑞崙 律師
黃麗潔 律師右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服教育部中華民國九十二年十二月三十一日台訴字第Z000000000Ａ號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文訴願決定及原處分均撤銷。
被告對於原告中華民國八十九年八月二十四日申請核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊事件，應依本判決之法律見解對於原告作成決定。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告原訂於民國（下同）八十九年八月六日召開第十四第十二次董事會議，改選第十五屆董事，卻因未達三分之二以上董事出席，以致造成流會。嗣原告於同年月十日以因董事 陳靖隆 被挾持無法出席董事會議始導致流會為由，通知被告教育局訂於八十九年八月十七日召開第十四屆第十三次董事會議，改選第十五屆董事。被告教育局以原告因董事糾紛，董事會議屢次流會，嚴重影響會務之發展，乃函復原告暫緩召開第十四屆第十三次董事會議，改選第十五屆董事，待其召開私立學校諮詢委員會議議決後再行處理。原告仍如期召開第十四屆第十三次董事會議，完成改選第十五屆董事，嗣原告於八十九年八月二十四日檢陳其第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊函請被告核備，被告乃於九十年三月八日以高市府教一字第０八四五八號函，對原告所陳報第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊為不予核備處分，原告對該不核備處分不服，提起行政救濟及行政訴訟，前經本院九十年度訴字第一五八Ｏ號判決：「被告對於原告中華民國八十九年八月二十四日申請核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊事件，應依本判決之法律見解對於原告作成決定。」，並經最高行政法院九十二年度判字第三Ｏ八號判決駁回被告上訴確定在案。嗣被告就原告上開申請案，仍以九十二年八月一日高市府教一字第Z000000000號函不予核備，原告仍表不服，提起訴願，經訴願不受理駁回，乃提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）原處分及訴願決定均撤銷。
（二）被告應作成對原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊核備之處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
（一）按「董事會依前項所定職權通過之各項重要決議案，應專案報請主管教育行政機關核備；董事長、董事依本法相關規定選出後，應報各該主管教育行政機關核備後，始得行使職權。」；「董事會應在當屆董事任期屆滿二個月前開會選舉下屆董事，並將新董事名冊及其同意書報請主管教育行政機關核備後二十日內，由原任董事長召開新董事會，推選新任董事長。」；「董事每屆任期之起算年月，以主管教育行政機關核准生效之日為準。主管教育行政機關並應將核准文件之副本抄送學校。」分別為私立學校法第二十二條第二項、第二十四條第一項及同法施行細則第十四條第二項所明定。揆諸上開規定，足認被告系爭九十二年八月一日高市府教一字第０九二００四一六六七號函所為不予核備之通知函，因涉及對外法律效果之有無，自屬行政處分，且該行政處分如經撤銷，原告之前第十四屆選舉結果狀態，自能回復，即有提起行政訴訟之利益。又原告既係申請被告核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，自應由原告第十四屆董事會為之，甲○係該屆董事長，由其代表原告提起本件撤銷訴訟，程序並無違誤。至原告目前第十五屆董事會及董事長 陳韜 ，係被告違法指派，與本件訴訟利益相對立，自不能以陳韜作為原告代表人而提起本件訴訟。先予敘明。
（二）經查，本件原告所報董事就任同意書，雖缺陳韜、 李亞頻 之同意書，惟此係通知補正之問題，而非不予核備。另縱若陳韜、李亞頻不願出具董事就任同意書，亦僅發生補選之問題，而非不予核備。又被告另稱陳靖隆董事於八十九年八月六日參加私立國際商工第十四屆第十二次董事會議，曾經遭挾持而違反自由意願云云。然陳靖隆開會前是否遭挾持，毫無證據，其對於被挾持之經過無法詳細說明，挾持之說要屬無稽。縱令有之，亦與原告無關。如陳靖隆無意擔任原告第十五屆董事，自應向原告提出辭職書，其竟未提出辭職書，而提出董事就任同意書，被告竟指稱是否為其自由之意願，令人不解。綜上所述，系爭行政處分於法顯有違誤，應予撤銷。
乙、被告主張之理由：
（一）按行政訴訟法第二十八條準用民事訴訟法第四十七條規定，關於訴訟之法定代理依民法及其他法令之規定。原告為財團法人登記之私立學校，則參諸司法院院解字第二九三六號解釋及七十七年五月二十五日（七七）秘台廳（一）字第Ｏ一四七二號函之意旨，行政訴訟上，原告應以現任董事長陳韜為代表人，提起訴訟。申言之，原告第十五屆董事會，已於九十年十一月十日第十五屆董事會第一次董事會議推選「陳韜」為原告新任董事長，並經被告核備在案，形式上已屬原告之合法法定代理人。故原告應以「陳韜」為代表人提起訴訟，方為適法，其仍列「甲○」為代表人，即有違誤。
（二）次按，「董事會應在當屆董事任期屆滿二個月前開會選舉下屆董事，並將新董事名冊及其同意書報請主管教育行政機關核備後二十日內，由原任董事長召開新董事會，推選新任董事長。」固為私立學校法第二十四條第一項所明定。然所謂「核備」，係指「審核備查」之意，並非人民陳報事件之效力要件；此另參諸最高法院八十一年度台上字第二四九二號判決、台北高等行政法院九十年度訴字第二六一七號、九十一年度訴字第一一六三號判決、九十一年度訴字第一九七三號等判決意旨自明。雖最高行政法院九十二年度判字第三Ｏ八號確定判決認被告核備與否係屬行政處分性質，然該判決並非判例，其法律意見自不能拘束法官獨立審判。
（三）又按，「本法所稱之當事人如下︰一、申請人及申請之相對人。‧‧‧」；「有行政程序之當事人能力者如下︰‧‧‧三、非法人之團體設有代表人或管理人者。‧‧‧五、其他依法律規定得為權利義務之主體者。」分別為行政程序法第二十條、第二十一條所明定。另參諸私立學校法第二十二條、同法施行細則第二十一條第二項、第二十二條第三項、第二十四條第一項、第二十五條、第二十八條等規定，私立學校董事會享有法定職權，具備當事人能力，與一般法人董事會係屬內部單位，自不相同。是被告以之為行政程序相對人，並無不合。綜上，原告提起本件行政訴訟，程序上顯有違誤，應予駁回。
理由
一、按「訴願應具訴願書，載明左列事項，由訴願人或代理人簽名或蓋章：一、訴願人之姓名、出生年月日、住、居所、身分證明文件字號。如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所及管理人或代表人之姓名、出生年月日、住、居所。」為訴願法第五十六條第一款所明定。又起訴狀應記載當事人，當事人為法人者，並應記載代表人，表明其係代表法人為訴訟行為之旨，復為行政訴訟法第五十七條、第一百零五條所明定。本件原告起訴，係請求判決被告應核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊。乃參諸私立學校法第二十四條第一項：「董事會應在當屆董事任期屆滿二個月前開會選舉下屆董事，並將新董事名冊及其同意書報請主管教育行政機關核備後二十日內，由原任董事長召開新董事會，推選新任董事長。」之規定，次屆董事改選既為當屆董事之職權，則原告以原代表人即第十四屆董事會之董事長甲○名義，提起訴願及本件課予義務訴訟，請求被告核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，程序上並無不合。至原告現任代表人即第十五屆董事會董事長陳韜，既屬被告指派，其職務利害關係並與原告主張相互對立，自無從代表原告提起本件行政訴訟。先予敘明。
二、次按「董事會之職權如左：『董事之選聘及解聘；董事長之推選及解職。』」；「董事會應在當屆董事任期屆滿二個月前開會選舉下屆董事，並將新董事名冊及其同意書報請主管教育行政機關核備後二十日內，由原任董事長召開新董事會，推選新任董事長。」；「董事會之決議，應有半數董事之出席，以出席董事過半數之同意行之。但左列重要事項之決議，應有三分之二以上董事之出席，以現任董事總額過半數之同意行之：一、董事之改選、補選。」為私立學校法第二十二條第一款、第二十四條第一項、第二十九條第二項第一款所明定；而「私立學校董事會依本法第二十二條所定職權通過之各項重要決議案，應專案報請主管教育行政機關核備。」；「改選、補選之董事長、董事，應報經主管教育行政機關核備後，方得行使職權。」「董事會應於第一項會議結束後，檢附會議紀錄報請主管教育行政機關核備。」私立學校法施行細則第十三條、第十七條第二項、第二十二條第三項復分別定有明文。是私立學校改選董事之董事會議紀錄及董事名冊既須報請主管機關「核備」，此核備與否雖不影響該法律行為之效力，然就私立學校所為核備之申請，行政機關為不予核備之函復，將使其法定手續未能完成，亦將影響該私立學校諸多相關公法關係事務之進行。從而，主管機關之「核備」，究屬事實行為或行政處分之性質，學理及實務上雖有不同見解；然參諸最高行政法院九十二年度判字第三Ｏ八號確定判決，就被告先前所作成之不予核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊之九十年三月八日高市府教一字第Ｏ八四五八號通知函，既認該通知函屬消極行政處分性質，本院自應受該確定判決法律見解之拘束，從而，本件兩造爭執之被告九十二年八月一日高市府教一字第Z000000000號通知函，法律性質亦應屬行政處分。本件原告既係就被告不予核備之處分提起訴願及本件課予義務訴訟，程序上即無瑕疵。亦併指明。
三、本件原告以八十九年八月六日國工校（十）字第八九二二三號函通知被告教育局，其訂於八十九年八月十七日召開第十四屆第十三次董事會議，改選第十五屆董事。被告教育局以原告因董事間之糾紛，董事會議屢次流會，嚴重影響會務之發展，乃函復原告暫緩召開第十四屆第十三次董事會議，改選第十五屆董事，待其召開私立學校諮詢委員會議議決後再行處理。惟原告仍如期召開第十四屆第十三次董事會議，完成改選第十五屆董事，嗣原告於八十九年八月二十四日檢陳其第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊函請被告教育局核備，被告教育局以八十九年八月二十九日高市教一字第八九ＯＯＯＯ八九四八號函，以原告未依被告教育局函文暫緩召開第十四屆第十三次董事會議，而自行召開第十四屆第十三次董事會議改選第十五屆董事為由，不予核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，原告乃就被告教育局此不予核備之函文提起訴願，經高雄市政府以私立高級中等學校之主管教育行政機關業於八十九年一月十九日公布之私立學校法第四條規定改為直轄市政府，故被告教育局已非主管機關為由，撤銷被告教育局上述不予核備之處分，並由被告於九十年三月八日以高市府教一字第０八四五八號函，對原告所陳報第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊為不予核備處分，原告對該不予核備處分不服，提起行政救濟及行政訴訟，前經本院九十年度訴字第一五八Ｏ號判決：「被告對於原告中華民國八十九年八月二十四日申請核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊事件，應依本判決之法律見解對於原告作成決定。」，並經最高行政法院九十二年度判字第三Ｏ八號判決駁回被告上訴確定在案。嗣被告就原告上開申請案，仍以九十二年八月一日高市府教一字第Z000000000號函不予核備等情。有被告九十二年八月一日高市府教一字第Z000000000號函、本院九十年度訴字第一五八Ｏ號判決、最高行政法院九十二年度判字第三Ｏ八號判決等附卷可稽，應堪信實。而被告對原告本件請求不予核備之處分，無非以董事名冊首頁日期與董事會決議日期未符，且董事就任同意書尚缺訴外人陳韜及李亞頻之同意書，另訴外人陳靖隆董事參加八十九年八月十七日召開之第十四屆第十三次會議，無法確定為出於自由意願等語，資為論據。爰分別說明如下：
（一）經查，本件原告係於八十九年八月十七日召開第十四屆第十三次董事會議，有該次會議紀錄附卷足憑，茲此事實復為本件兩造所不爭執；足認原告所申報第十五屆董事名冊之日期記載為八十八年十月十七日，乃明顯之誤載，而與該次會議決議效力無涉，茲此可隨時更正之輕微書面瑕疵，被告尚不得據以為不予核備事由。又原告所提供之董事就任同意書，縱欠缺陳韜及李亞頻二人之同意書，然其僅屬文件資料是否齊備之問題，其情形既非不可補正，自應依法先定期間命為補正，如未先命補正，即率予駁回原告請求核備之申請，自有違誤。另被告以原告董事陳靖隆曾遭暴力挾持，並違反自由意願參與會議為由，拒絕核備原告系爭董事會議紀錄及董事名冊之申請。惟按，「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」；「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」；「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」分別為行政程序法第九條、第三十六條及第四十三條所明文，乃被告行使其核備權之對象既為董事會改選董事之會議紀錄及改選之董事名冊，被告原應就核備之對象是否有法定不予核備原因為審查，則姑不論陳靖隆縱若違反自由意願參與董事改選會議，是否即足以構成主管機關不予核備會議紀錄及改選名單之事由；本件被告並未依職權調查陳靖隆是否確曾如其所言，曾遭遇暴力挾持並違反自由意願參加董事改選會議，而於欠缺充分證據之情形下，徒憑陳靖隆所出具之個人聲明書，即遽爾認定陳靖隆違背自由意願參加原告第十四屆第十三次董事改選會議，並進而據以否准原告請求核備之申請，顯違反前揭行政程序法第九條等規定，尚嫌率斷。
（二）又查，已依法完成財團法人登記之私立學校，其取得法人人格者為私立學校，至該私立學校之董事會，僅為該私立學校內部組織之機關，非對外得為權利義務之主體，並不具有獨立之法人資格。換言之，學校財團法人依行政程序法第二十一條規定固有當事人能力，然董事會僅為其內部單位，不僅不具法人地位，亦不屬非法人團體，自非同條列舉有當事人能力者之範圍，自無行政程序之當事人能力（另參見最高行政法院九十三年度裁字第四一七號裁定、同院九十三年度判字第四Ｏ三號判決意旨）。準此，本件被告九十二年八月一日高市府教一字第Z000000000號函，固係就原告第十四屆董事會所作成之第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊不予核備，然其受處分人仍應為具備當事人能力之原告即高雄市私立國際高級商工職業學校，而非該校董事會；乃被告系爭高市府教一字第Z000000000號行政處分竟以「私立國際高級商工職業學校第十四屆董事會」為受處分對象，自屬違背行政程序法第二十條、第二十一條行政程序當事人之規定，於法亦有未洽。
四、綜上所述，被告前述對原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊不予核備處分之理由，俱無可採，並有誤列受處分人之瑕疵；故而被告系爭不予核備之處分，即有違法，訴願決定未從實體上予以糾正，而以訴願書所載原告代表人甲○並非現任代表人，不合法定程式而逾期未補正等語，而為不受理決定駁回，亦有可議（有關本件原告以甲○為代表人名義提起行政救濟，應屬適法之理由，已詳如前述）。原告提起本件訴訟，求為撤銷，為有理由，爰由本院將訴願決定及原處分均予撤銷，以期適法；然因原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊，被告以法規之授權目的為裁量範圍，是否已至應予核備之程度，其事證亦未臻明確，故原告另請求被告應作成對原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊核備之處分部分，依行政訴訟法第二百條第四款規定之意旨，原告在請求命被告依照本院判決之法律見解對於原告八十九年八月二十四日申請核備原告第十四屆第十三次董事會議紀錄及第十五屆董事名冊事件，另作成決定部分，為有理由，其餘部分，不應准許，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第二百條第四款、第一百零四條；民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中華民國九十三年七月十九日
高雄高等行政法院第三庭
審判長法官江幸垠法官戴見草法官林石猛右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年七月十九日
法院書記官李建霆