裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第1535號判決
裁判日期：民國94年06月30日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第01535號原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○（市長）訴訟代理人丁○○
丙○○上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國93年4月5日農訴字第0930107898號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自在台北市○○區○○段1小段625、626、639等地號土地內（下稱系爭土地），開挖整地、興建鋼筋混凝土構造物、舖設水泥地面，違規面積約60平方公尺，案經被告所屬建設局人員於民國（下同）92年12月1日查獲，爰以其違反行為時水土保持法之規定，於93年1月12日府建四字第09304264500號函，裁處原告新台幣（下同）30萬元，並令限期改正（立即停止一切非法開發使用行為及限期自處分書收受日起30日內自行拆清除違規工作物）。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈請求將原處分及原訴願決定關於原告不利之部分撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關認原告違反水土保持法第13條規定，乃依同法第23條、第33條第1項第2款規定，裁處原告30萬元罰鍰並命立即停止一切非法開發使用行為，限期改正，是否適法？㈠原告主張：
⒈按水土保持法之立法絕非在限制農民對已完成開發使用的
山坡地農耕用地的一切利用行為，而是在規範「從未」開發利用的山坡地，在該山坡地經依「山坡地保育利用條例」、「山坡地保育利用條例施行細則」及「山坡地土地可利用限度分類標準」查定公告為「宜農」、「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地後，要進行農、林、漁、牧之開發使用時，須做好水土保持措施，且為防範未然，故要求須先擬具水土保持計劃送核，此觀水土保持法第8條第1項第2款及第12條規定自明。本案被告所為處分書指出的違規內容，主要是未先擬具水土保持計劃送核，即進行一切農耕及利用行為。然查，在83年5月27日公佈施行水土保持法前原告耕作之山坡地農耕用地，早已完成開發使用，且早已被政府地政機關依現況完成農耕用地「田」、「旱」地目之編定，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，亦不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第12條第1項規定之適用，即無先擬具水土保持計劃送核之必要，而是應適用水土保持法第8條第1項第2款之規定，即「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。」因此被告依據水土保持法第12條第1項規定，並援引同法第23條第2項及33條第1項第2款、第2項所為行政處分，顯然適用法令錯誤。
⒉行政院農委會85年8月6日（85）農林字第0000000Ａ號所
公佈之「水土保持技術規範」第6條有關山坡地內從事農地開發利用之水土保持處理與維護原則為「…應依山坡地保育利用條例規定查定結果合理使用，不得超限利用。…」同規範第76條第1項規定：「主管機關須調查土地利用現況，其目的在提供水土保持處置之依據…」，而同條項第2款第3點更明定「為配合農地水土保持處理之需要，土地利用現況調查時，並應核對每筆土地之查定類別，以為實施農地水土保持處理之依據。」同規範第383條就農、林、漁、牧用地之開發利用規定「山坡地供農業使用者，應依山坡地可利用限度查定結果使用，不得超限利用。」設被告於79年3月1日公告原告所有農耕用地屬未開發利用之山坡地，其即有法律義務查定原告土地之類別，以防止土地超限利用並供做農地實施水土保持處理之依據，惟被告迄今從未依法做查定類別公告。另一方面，在水土保持法公佈實施後，若被告有依法律義務對原告之農地進行查定時，發現已完成開發、利用及經營農業，而無須公告為「宜農」地，則被告又何苦頻頻以水土保持法第12條第1項規定苦苦迫害相繩呢？再查行政院農委會於85年6月29日（85）農林字第0000000Ａ號所公佈之「水土保持計劃審核及監督要點」第33條規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計劃。但仍應向主管機關申請並接受監督與指導」。同要點第30條規定「於山坡地內從事農、林、漁、牧地（註：此應是指依法查定公告之「宜農」、「宜林」、「宜漁」、「宜牧」地）之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，在省市主管機關指定規模以下者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計劃…」，顯然原告並未違反水土保持法第12條第1項之規定，洵堪認定。
⒊原告為一殷實的老農民，一生務農，自55年間取得台北市
○○區○○段○○段○○○○號等多筆農地所有權後，即一直從事農業耕種，並整修坡崁，興築水利設施等，以防止土壤流失及做好水土保持處理與維護，應屬憲法保障財產權及農業耕作權之權利行使的正當行為，絕非是被告原處分所指的「非法開發使用行為」。本案土地地目早已被編定為「田、旱」地目，顯示該土地早已完成開發利用，為農耕用地不容置疑，原告在私有農地上，卅多年來運用科學技術，以興修水利、增進地力，改善農業環境，規劃土地利用，開發農業資源，促成農業工業化，此不僅有憲法第146條之保障，且原告同時花費鉅大成本做好水土保持的相關措施，亦為水土保持法之獎勵行為。被告昧於本件係真正農業耕作之事實，擅引水土保持法第12條第1項規定而予以行政處分，顯屬濫用職權及適用法律錯誤，其侵害原告行使憲法保障之農業耕作及財產權之權利，違憲違法，至為顯然。
⒋多年來，原告一秉初衷從事農業的精緻發展與經營，故率
先不計成本於原告已開發利用完成之自有農地上運作，自不得與未開發利用之保育林區域內或森林區土地之開發利用，須先提水土保持計畫送核相提並論。為求山坡地的保育及水土的保持而興築坡崁、水池、水櫃等設施，業經台北市議會分別於85年12月26日下午2時、86年1月11日上午10時，會同被告所屬建管處等單位至現場會勘，並做成會勘記錄，認為該等設施有利於山坡地保育、水土保持及公共安全之維護，並屬於農耕行為及農業經營所必要，同時並無引起公共危險之虞，及違反訴願決定所引用之法條，應准予維持現狀。原訴願決定未查及此，顯有未盡。
⒌原告原在系爭自有山坡地農地上埋設涵管、構築水溝，以
解決水流排洩問題，並不涉及開挖整地，其與訴願決定書所認定屬水土保持法規範行為有間，因此並無水土保持法第12條第1項、第13條第1項、第23條第2項及第33條等法條之適用，再者，原告在水土保持法公佈施行前已開發整地完成之農地上做水利設施，即令是在水土保持法公佈施行後興建，亦為法之正當行為及受憲法所保障，並無水土保持法之適用，遍觀水土保持法並無制止興建農業水利設施之規定，亦不禁止原告在已崩塌之邊坡上構築駁崁以防止崩塌損害擴大，被告顯係對法令之見解有誤，原訴願決定予以迴護，顯然違法。
㈡被告主張：
⒈按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用
，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」第8條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護...五、於山坡地或森林區內開發建築用地...或其他開挖整地。」第12條第1項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定...一、從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。...四、開發建築用地、設置公園...或其他開挖整地。」第23條第2項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，．．．」第33條規定：
「有下列情形之一者，處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：...二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。...前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，...」，合先敘明。
⒉查原告未經申請核准，於前揭地號土地上違規開發使用等
行為，業經被告於85年12月18日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書處分（迄93年1月12日共計94張，含原告不服之被告93年1月12日府建四字第09304264500號處分書）並限期拆清除違規工作勿，惟原告未依歷次處分書規定停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，被告遂依法予以處分，自無違誤。⒊原告所述：「原告為一殷實的老農民...一直從事農業耕種，整修坡崁，...應屬憲法保障財產權及農業耕作權。
...本案地目早已被編訂為「田、旱」地目，顯示該土地早已完成開發使用...」、「...原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第十二條第一項規定之適用，即無須先擬具水土保持計畫送核之必要，而是應適用水土保持法第八條第一項第二款之規定，即『依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護』...」及「原告在系爭自有山坡地上埋設涵管、構築水溝，以解決水流排泄問題，並不涉及開挖整地，其與訴願決定書所認定屬水土保持法規範行為有間...」等節，查原告歷年來於經被告公告適用「水土保持法」之公、私有山坡地範圍內開挖整地、堆砌駁崁、興建鋼筋混凝土構造物，其施工方式及所施做之工作物已屬水土保持法第12條規定之開發使用行為，此與『地目』之編訂為何並無關聯，水土保持義務人應依法擬具水土保持計畫送核，自無疑義。今原告未依水土保持法第12條規定提出申請核准，復於○○區○○段○○段625、626、639等地號土地（前經被告處分、且尚未完成改正），擅自開挖整地、闢路、興建鋼筋混凝土構造物、舖設水泥地面，於92年12月1日為被告查獲，被告遂依水土保持法第23條、第33條規定，開立系爭處分書予以處分，於法有據，此亦為被告依法行政及保障全體國民基本權利之立場，故原告顯係對法令之見解有誤。
⒋至原告稱：「...水土保持計畫審核及監督要點第三十三
條規定『依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計畫...』。同要點第三十條規定『於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發利用所須之修築農路、開挖整地或整坡作業，其規模未滿本細則規定者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書』，顯然原告並未違反水土保持法第一項之規定...」一節，查「水土保持計畫審核及監督要點」第36條略以：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發．．．其規模未滿本細則第四條規定者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書...」、水土保持法施行細則第4條第2項：
「直轄市或縣（市）主管機關『得』視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施」及同要點第39條規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計畫，但仍應向當地主管機關...申請核可後使得施工...」。
依上開規定，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書之規模已於水土保持法施行細則明訂，原告應有所依循。又倘其行為經認定係屬『依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地』行為，依前揭要點規定亦須經主管機關核可方得施工。惟原告自「水土保持法」公布施行迄今，從未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可即擅自施工，被告依法查處，並無不當。故原告起訴狀中所述，皆係推諉卸責之詞，至為明顯。
⒌綜上所述，本件原告之訴為無理由，請駁回原告之訴。
理由
一、原告於言詞辯論期日始請求追加聲明「農民運作私有農地之挖土機（農具）41台，全部發還，連同非法處分、罰鍰全面退還」，惟按行政訴訟法第111條第1項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加。．．．」查本件原告追加之訴，除為被告反對記明筆錄外，亦查無同法第3項之例外得允許變更或追加之法定事由，本院自未能准許其追加，合先敘明。
二、原告主張：被告所為處分書指出的違規內容，主要是指其未先擬具水土保持計劃送核，即進行一切農耕及利用行為。然其於83年5月27日水土保持法公佈施行前，即早已完成開發使用現耕作之山坡地農耕用地，且早已被地政機關依現況編定為農耕用地「田」、「旱」地目，因早已是農地，故於山坡地劃定公告後，實不須查定公告為「宜農」地，並定防止超限利用之界限。原告在該地經營、使用之行為應無水土保持法第12條第1項規定之適用，無先擬具水土保持計劃送核之必要，而是應適用水土保持法第8條第1項第2款之規定，即「依水土保持技術規範實施水土保持處理與維護。」因此被告依據水土保持法第12條第1項規定，並援引同法第23條第2項及33條第1項第2款、第2項所為行政處分，顯然適用法令錯誤。為此，依行政訴訟法第4條第1項規定，求為判決撤銷訴願決定及原處分云云。被告則以：系爭土地係水土保持法所稱之山坡地，原告如擬經營或使用，依法應先擬具水土保持計畫，送請被告核定，惟原告違反上開規定，擅自開挖整地、興建鋼筋混凝土水箱、擋土牆及水泥地面，原處分並無違誤，求為判決駁回原告之訴等語。
三、按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」同法第8條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．
．於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」92年12月17日公布修正之同法第12條第1項規定：「水土保持義務人於山坡地或森林區內從事下列行為，應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路或整坡作業。．．．開發建築用地、設置公園．．．或其他開挖整地。」同法第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之1擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，．．．」同法第33條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．違反第12條至第14條規定之1，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．前項各款情形之1，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，．．．」，合先敘明。
四、按水土保持法第1條規定之立法目的：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理使用，增進國民福祉」，再綜觀前引同法之各規定可知，該法要求凡在該法第8條第1項所列各款地區為治理或經營、使用行為者，無論係農、林、漁、牧地區（例如該條項第2款規定者）或山坡地或森林地區（例如該條項第五款規定者），均應依該條第1項之規定「應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」，易言之，縱非位於山坡地之農、林、漁、牧地區，亦應依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護。至於在山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，或其他開挖整地行為，其水土保持義務人更應先分別依同法第12條第1項前段及第13條第1項前段之規定擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如有擅自開發者，主管機關自得依同法第33條第1項第2款之規定處以罰鍰並令其自行拆除及清除其工作物。又水土保持法第12條、第13條雖於92年12月17日經總統公布修正，惟自其第12條立法理由及刪除第13條之立法理由觀之，比較修正前後規定，實質未變更，一併敘明。
五、系爭土地係經被告報請行政院於84年12月8日以84府建五字第84087387號公告為水土保持法所稱之山坡地，被告於92年12月1日派員現場勘查，查獲原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地開挖整地、興建鋼筋混凝土構造物、舖設水泥地面，違規面積達約60平方公尺之事實，為兩造所不爭，復有臺北市山坡地管理查報表、系爭土地地形圖及原告開挖整地及構造物之照片10張等附原處分卷足稽，堪認屬實。玆有爭執者，厥為被告機關認原告違反92年12月17日修正後之水土保持法第12條規定，乃依同法第23條、第33條第1項第2款規定，裁處原告30萬元罰鍰並命立即停止一切非法開發使用行為，限期改正，是否適法？經查：
㈠原告未經申請核准，在前揭地號土地上違規開發使用等行為
，業經被告於85年12月18日起開始查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書處分（迄93年1月12日已計至少90張以上，含原告不服之被告93年1月12日府建四字第09304264500號處分書）並限期拆清除違規工作，有處分書在卷足憑；而依卷附原告所不爭之兩組照片顯示，一組照片（92.12.1拍攝）係系爭土地上正在進行開挖整地、興建鋼筋混凝土構造物及舖設水泥地面，有施工工人及挖土機等之情形；另一組（92.12.24拍攝）係已完工之情形，前後對照，足知系爭土地之施工行為顯係新違規之事實，原告主張其為一殷實的老農民．．．一直從事農業耕種，整修坡崁．．．本案地目早已被編訂為「田、旱」地目，顯示該土地早已於83年水土保持法頒布前即已完成開發使用云云，顯與查證之事實不符，不足採取。
㈡再者，水土保持法於83年5月27日公布迄今，所規範及處罰
者係以該法施行後水土保持義務人之治理、經營、使用行為為對象，本件原告在92年12月1日至24日間仍有前述之行為，自有該法之適用，並不因原告取得或經營系爭土地係在該法施行前即解免其擬具水土保持計畫之義務，原告自認系爭土地設施係早在水土保持法施行即已施作，並無該法之適用等云，自無足憑採。是故，因系爭土地係依水土保持法規定所公告之山坡地，縱如原告主張其一切所為均為農作之用，惟其施作興建鋼筋混凝土構造物之行為，仍該當於同法第12條第1項所稱之在山坡地從事農地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，原告既在系爭土地修築農路、開挖、整地或整坡作業，為系爭土地之使用人，自應依水土保持法第12條第1項前段之規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定後始得施工開挖整地，否則即屬違反行為時水土保持法第12條及第13條之規定。原告訴稱其在該地經營、使用之行為應無水土保持法第12條第1項規定之適用，即無須先擬具水土保持計畫送核之必要，被告機關依據92年12月17日修正後之水土保持法第12條第1項規定，並援引同法第23條第2項及33條第1項第2款、第2項做成行政處分，顯然適用法令錯誤等語，要屬誤解法令，原告上開主張亦無足憑採。
㈢末查原告多次因違反水土保持法之事件，經被告裁罰，有被
告所提原告歷次違反水土保持法處分紀錄表一份附卷足佐（參見本院91年度訴字第39號、92年度訴字第5639號及92年度訴字第5142號確定判決），可見原告非但未依歷次處分書規定停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，以致再度放查獲本件違規行為，原告既非初犯，又一再繼續違法，被告依同法第2條之規定為地方主管機關，其於裁處罰鍰時，自得考量為實施水土保持之處理與維護，保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用等行政目的，據以處原告罰鍰新台幣30萬元，並令立即停止一切非法開發使用行為，限期改正，自無不合。
六、原告另稱水土保持計畫審核及監督要點第33條規定「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計畫．．．」同要點第30條規定「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發利用所須之修築農路、開挖整地或整坡作業，其規模未滿本細則規定者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書」，原告顯然並未違反水土保持法第1項之規定等語。然查「水土保持計畫審核及監督要點」第36條規定：「於山坡地內從事農、林、漁、牧地之開發．．．其規模未滿本細則第4條規定者，得以簡易水土保持申報書代替水土保持計畫書．．。」、水土保持法施行細則第4條第2項規定：「直轄市或縣（市）主管機關『得』視轄區環境特性或需要，擬定較前項嚴格之條件，報請中央主管機關核定後實施」及同要點第39條規定：「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地，免擬具水土保持計畫，但仍應向當地主管機關．．．申請核可後使得施工．．．」是依上開規定，可知得以「簡易水土保持申報書」代替「水土保持計畫書」者，已在水土保持法施行細則明訂，倘原告認其行為係屬「依水土保持技術規範實施農地水土保持處理與維護之開挖整地」之範疇，依前揭要點規定亦須經主管機關核可方得施工，惟查原告並未提出有擬具「簡易水土保持申報書」代替「水土保持計畫書」之方式辦理系爭土地之開挖整地，被告亦否認有收到原告任何有關「簡易水土保持申報書」之送核，應認原告對此有利於己之事實未能證明而無可採信。是原告從未擬具任何計畫書或申報書送請主管機關審查核可即擅自施工之事實明晰，被告因之依法查處，並無不合。
七、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告依首揭規定，裁處原告罰鍰新台幣30萬元，並令立即停止一切非法開發使用行為，限期改正，並無違誤；訴願決定就該部份予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年6月30日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官許瑞助法官陳鴻斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年6月30日
書記官蔡逸萱