最高行政法院88年度判字第3763號判決

裁判字號：最高行政法院88年判字第3763號判決

裁判日期：民國88年10月28日

裁判案由：廣播電視法

行政法院判決八十八年度判字第三七六三號
原告緯來企業股份有限公司代表人乙○○
台北市○○路○○○號三樓被告行政院新聞局右當事人間因廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國八十七年九月八日台八七訴字第四四一二九號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告係廣播電視節目供應事業，被告機關以其所製播之「緯來日本台」頻道於八十六年九月十七日十九時三十分至二十時播出之「快樂五十音＆日本繪」節目插播廣告時間合計約五百三十七秒，違反有線電視法第三十八條第一項規定，前開事實亦違反廣播電視法第二十一條第二款不得違背政府法令及同法第二十九條之一規定，乃依廣播電視法第四十五條之二規定，以八十六年十月十五日維廣五字第一四三九九號函處原告罰鍰三萬元（折合新台幣九萬元）。原告不服，提起訴願、再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略謂︰一、原告係依法設立之廣播電視節目供應事業，並非依有線電視法申請設立之有線電視系統經營業者，此有原告之營利事業登記證可稽，原告既非有線電視系統業者，故就有線電視法之規範，不論強制或禁止規定，倘無法律明文予以準用之規定，被告機關應不得自為擴張解釋，擅將原告認定適用有線電視法之規範。除法有明定者外，不得以行政裁量權之行使予以準用，乃當然之法理；易言之，即有線電視法適用之對象應僅限於依該法設立之有線電視系統業者，廣播電視節目供應事業當無適用之餘地，否則目前之無線電台如台、中、華與民等，概應與有線電視播送系統業者同為適用有線電視法之規定。二、進一步而言，倘被告機關執意認定原告應為有線電視法適用之對象，按依有線電視法第三十八條之規定，有線電視之廣告播放不得逾越限制播送之時間，惟依同法第五十七條規定，違反同法第三十八條之規定時，亦應先依法予以警告處分，如仍不予改正者，始得依同法第五十九條之規定課處罰鍰之處分；即言之，原告縱有有線電視法關於廣告插播率之廣告管理規範適用之餘地，被告機關仍應依同法第五十七條之規定先行對原告予以警告，而原告若仍不予改正時，始得依同法第五十九條對原告課處罰鍰處分，蓋可知被告機關對原告之警告係為對原告廣告製作注意義務之違反時，科予罰鍰處分之先行必要程序，被告機關斷無選擇適用之餘地，否則被告機關之行為乃屬裁量瑕疵。詎被告機關以原告違反有線電視法第三十八條第一項規定，爰引廣播電視法第二十九條之一暨同法第二十一條第二款「違反政府法令」為由，依同法第四十五條之二處原告罰鍰，惟廣播電視法第四十五條之二規定：「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰並沒入節目。」而同法規定：「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局之許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定。」依上開法條之文義解釋，上開準用條文中與節目供應事業之廣告管理有關者，僅第三十四條之規定：「廣告內容及藥品、食品、化粧品、醫療器材、醫療技術及醫療業務者，應先送經衛生主管機關核准，取得證明文件。」而已，就廣告播送時間為規範之同法第三十一條並不在該法第二十九條之一明文準用之列；按法律上所謂「準用」，係指法律明文規定比附援用者，易言之，如法律無明文比附援用，自不在準用之列。故可窺知，就現行相關法律而言，未可覓得對廣播電視節目供應事業就其廣告播送方式與數量分配有明文規範，於此「法規飢餓」（Normenhunger）之情況下，是否容任被告機關以行政裁量之方式分割援用或比照辦理，以補法律之缺漏，不無斟酌之餘地。三、按廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定：「節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電電台、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」，此固責令原告於節目或廣告之製作有其注意義務，如有違反時該注意義務，自應依案件之性質擇一適用之法律，一旦確定適用之法律，其構成要件與法律效果則應具有一致性；詳言之，被告機關就系爭案件之法律適用就體系上而言應具其一致性，除有法律明文適用或準用之規定者外，斷無交錯適用法律之法理，被告機關如此適用法律誠有疑義，然雖迭經訴願與再訴願，被告機關等仍自持己見，均予以維持，實令人遺憾。四、又被告機關以原告違反相關注意義務課處罰鍰處分，此種被告機關對原告違反行政秩序之處罰，係對於人民財產權之處分，故亦應有「罪刑法定原則」之援用；換言之，被告機關對原告之處罰，其構成要件與法律效果必須有法律明文定之，若法律就其構成要件授權以命令為補充規定者，其授權之內容及範圍應具體明確，此亦為大法官會議第三百一十三號解釋所揭櫫之法理，而被告機關竟以凡違反廣播電視相關法令者，均以違反廣播電視法第二十一條第二款認其「違背反共復國國策或政府法令」，科予原告罰鍰之處罰，如此是否為對應受行政制裁之行為，作空泛而無確定範圍之授權，實牴觸行政法之基本原理。五、末按，如不就科處罰鍰之適法性論之，被告機關對原告之兩次廣告播送後，始就八十六年八月二十日插播之廣告為第一次處分，則在為第一次處分之後，是否就八十六年九月十七日之違規行為，予以再次處分之必要﹖詳言之，原告於八十六年十月二日始收受被告機關之第一次處分，而被告機關未待原告予以改正，即為再次處罰，此種作法誠有疑問。六、綜上所陳，本案原處分及訴願、再訴願決定均未查明事實，其適用法律顯有違誤，請求判決撤銷原處分及一再訴願決定等語。
被告答辯意旨略謂︰一、原告為合法登記之廣播電視節目供應事業（許可證字號：起廣字第○○九五七號），屬廣播電視法第二十九條之一之管理範疇，當無疑義；同法第五十條第一項規定「廣播電視節目供應事業管理規則，由新聞局定之。」廣播電視節目供應事業之管理，屬廣播電視法之範疇，法意甚明。原告為廣播電視節目供應事業，其所製作之節目或廣告內容之管理，自應依廣播電視法第二十九條之一規定適用之，本件之節目為原告所製作、發行，並於所屬頻道播送，為其所不爭之事實，自應適用廣播電視法之相關規定，為法規適用之當然結果。二、原告為有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，依廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定，應依有線電視法辦理；即對於其供應有線播送系統播送之「緯來日本台」，其中之節目或廣告均應依有線電視法及相關法規負注意義務。本件節目之播送時間為三十分鐘，依有線電視法第三十八條第一項規定，其廣告時間不得超過三分鐘（即一百八十秒），然實際插播之廣告時間竟達五百三十七秒，原告將違反是項規定之節目於有線電視播送系統頻道中播出，難謂與廣播電視法第二十一條第二款「節目內容不得違反政府法令」之規定無違。前開情事，顯已違反廣播電視法第二十一條第二款及第二十九條之一之規定，被告機關爰依同法第四十五條之二對原告處以罰鍰，於法並無不當。原告既係廣播電視節目供應事業，並非有線電視系統經營者或頻道經營者，自無適用有線電視法之餘地，原告訴稱被告機關有擴張解釋情事，適用法律有所違誤等語，顯係對法條之誤解，實不足採。三、次查，原告於八十六年八月二十日插播之廣告時間違反有線電視法第三十八條第一項，與本件八十六年九月十七日之違法播送，其違法事實相同，惟違法之日期不同，係為同一違法事實之不同行為，被告分別依法核處，是為適法之處分；況有線電視法第三十八條係法律禁止規定，被告機關對於原告之數個違法行為，依法為連續之處分，認事用法並無不當。四、末查，廣播電視法第二十九條之一明定廣播電視節目供應事業之節目內容及有關管理事項之準用範圍，其中同法第二十一條第二款規定「廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。」本件節目及廣告依廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定，應依有線電視法辦理，是原告行為違反有線電視法第三十八條第一項甚明，即有違反廣播電視法第二十一條第二款「違背政府法令」之情事，原處分機關依法核處罰，於法並無不合。原告前稱有線電視法之管理對象不及於節目供應事業，後卻又堅稱本案應適用有線電視法而非廣播電視法，其說詞前後矛盾，純屬推諉卸責之詞。五、綜上論述，原告違反廣播電視法規定之事實甚為明確，原處分機關於認事用法上並無違誤，請求判決駁回原告之訴等語。
理由按廣播電視法第二十九條之一規定「廣播電視節目供應事業之設立，應經新聞局許可，其節目內容及有關管理事項準用第二十一條、第二十五條、第二十八條及第三十四條之規定」，同法第四十五條之二復規定「違反第二十九條之一之規定，經營、策劃、製作、發行或託播廣播電視節目、廣告、錄影節目帶者，處三千元以上、三萬元以下罰鍰，並沒入其節目。」依條文文義觀之，第二十九條之一所稱「有關管理事項」，自應包括廣告管理。又同法第二十一條第二款規定「廣播電視節目內容，不得有違背政府法令之情形。」次按廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定「廣播節目製作業、電節目製作業、廣播電視廣告業為無線廣播、電電臺、有線電視系統及有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告者，應分別依廣播電視法、有線電視法及其相關法規辦理。」有線電視法第三十八條第一項則規定「廣告應於節目前後播出，但節目播送時間在六十分鐘以上者，得插播一次；其廣告時間合計不得超過該節目播送時間百分之十。」本件原告為廣播電視節目供應事業，其所製播之緯來日本台頻道於八十六年九月十七日十九時三十分至二十時節目，插播廣告時間合計約五百三十七秒，經被告處以罰鍰三萬元。原告訴稱：有線電視法係針對有線電視系統經營者所作之規範，有線電視法第三十八條第一項有關播放廣告時間之規定，於廣播電視節目供應事業，並無適用或準用之明文規定，其係廣播電視節目供應事業，是否有上開法條之適用，即有疑義，且如認其有違有線電視法第三十八條之規定，亦應依同法第五十七條第二款規定先予警告，仍不改正者，始得依同法第五十九條第一項規定處罰，當無適用廣播電視法之餘地，又廣播電視法第二十九條之一有關廣播電視節目供應事業之準用條文中，與廣告管理事項有關者，僅廣播電視法第三十四條，至同法第三十一條第三項規定，並不在準用範圍，是縱違反有線電視法第三十八條第一項規定，得適用廣播電視法規定處理，惟廣播電視法對節目供應事業既無準用廣告播送時間限制之規定，不應擴張解釋為有廣播電視法第二十一條第二款所定「違背政府法令」情事，原處分以其違反上開法條規定，依廣播電視法第四十五條之二規定處以罰鍰，適用法律顯有錯誤，且被告機關已對其八十六年八月十七日插播之廣告為處分，未待原告改正即為再次處分，亦待斟酌云云。惟查原告為合法登記之廣播電視節目供應事業，屬廣播電視法第二十九條之一規定之管理範疇，苟有違反，自應依廣播電視法處罰。又原告為有線電視節目播送系統策劃、製作節目或廣告，依廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定，應依有線電視法辦理，即對其供應有線播送系統播送之「緯來日本台」頻道，其節目及廣告均應依有線電視法及相關法規負其注意義務。本件節目播送時間為三十分鐘，依有線電視法第三十八條第一項規定，其廣告時間原不得超過三分鐘，即一百八十秒，原告插播廣告時達五百三十七秒，違背政府法令甚明。而原告於八十六年八月十七日及九月十七日分別有播送廣告超秒之情形，並非同一違規行為，被告再次處分，於法並無不合，亦無待原告是否改正再為處分之必要。次查廣播電視法第二十九條之一明定廣播電視節目供應事業之節目內容及有關管理事項之準用範圍，其中第二十一條第二款規定，廣播電視節目內容不得違背政府法令，本件節目及廣告依廣播電視節目供應事業管理規則第十二條規定，應依有線電視法辦理，原告行為違反有線電視法第三十八條第一項規定，即有違反廣播電視法第二十一條第二款所定廣播電視節目內容，不得違背政府法令規定之情形，原處分依法核處，並非無法規依據。又被告係依廣播電視法第四十五條之二規定處罰原告，該條並無處罰前應先予警告之先行程序規定，原告援引有線電視法第五十七條之規定，主張被告在處罰前應先予警告云云，亦屬無據。綜上所述，被告所為處分，並無違誤，一再訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴意旨，核無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十月二十八日
行政法院第三庭
審判長評事 曾隆興
評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 評事 徐瑞晃 評事 張瓊文 右正本證明與原本無異
法院書記 官路南玲 中華民國八十八年十月二十八日