裁判字號：最高行政法院88年判字第3802號判決
裁判日期：民國88年10月28日
裁判案由：繼承登記
行政法院判決八十八年度判字第三八○二號
原告甲○○訴訟代理人 黃陽壽 律師被告基隆市信義地政事務所右當事人間因繼承登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年七月一日八七府訴二字第一五四五四六號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣訴外人 陳秉國 前以其所有坐落基隆市○○區○○○段槓子寮小段共十二筆土地，設定抵押權予原告供借款之擔保，至民國八十二年，債務未償，原告聲請台灣基隆地方法院裁定准予拍賣抵押物，並據以聲請強制執行其中二筆土地，於強制執行中查出陳秉國早於七十七年十月亡故，其合法繼承人又未辦理繼承登記，原告乃依相關法令申請代位辦理繼承登記，被告審查後退請補正相關證明文件，原告因部分文件未能補正，而遭被告予以駁回。原告不服，循序提起行政訴訟。茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂︰一、本件被告八六年八月四日基地信補字第一六七二號補正通知書內容所載應補正事項如下：⑴登記清冊所列槓子寮小段七五－六三、一八九－二○五地號業由本府依八五基府地用字第三七五九七號公告徵收禁止移轉。（申請書繼承人國外住址，請翻譯成中文）。⑵依繼承登記法令補充規定第九十四、九十五、九十八點規定及內政部八十一年十二月八日台內地字第八一一四九二一號函等規定仍請檢附被繼承人死亡證明書（案附死亡證明書影本姓名不符）及各繼承人身份證明文件辦理。⑶農地承諾書代位申請人印章不符。⑷本案土地已由基隆市政府因未辦繼承登記予以代管，請繳納代管費用。⑸遺產稅繳清證明書請查欠至八十五年度。而上開補正事項其中第⑴、⑶項業經原告補正完畢在卷，第⑷、⑸項亦經再訴願決定機關以「系爭土地有關之代管費及各項欠稅，其債權之取償應由各主管機關向執行法院聲明參與分配，該等款項原處分機關命再訴願人（債權人代位繼承登記申請人）代繳，如其拒絕據為否准登記理由尚欠法令依據，自有未洽，．．．」為由，而認為毋須由原告補正。二、再訴願決定機關駁回訴願之決定，無非係以「按『申請繼承登記，除提出第三十四條第一項第一款及第三款之文件，並應提出左列文件：一、被繼承人死亡時之戶籍謄本。二、繼承人現在之戶籍謄本。三、繼承系統表。四、遺產稅繳（免）納證明書或其他有關證明文件．．．』為土地登記規則第四十四條第一項所明定。次按『被繼承人及繼承人為華僑無法提出戶籍謄本，得檢附經外交部（駐外使領館處）認證之死亡證明書及身分證明申辦繼承登記。』『華僑辦理不動產繼承登記，如被繼承人及繼承人在台未設有戶籍，該華僑得提出經我駐外機構驗證之合法證明親屬關係文件，據以申辦繼承登記』。『債權人代位申辦繼承登記，如部分繼承人未在台設籍，無從領取身分證明者，可依法院判決書所列繼承人及住址申請登記。』繼承登記法令補充規定第九十四點、第九十五點、第九十八點定有明文。本件再訴願人所提具之外交部八十三年三月十日條二字第八三三○六○五一號函及隨函所附陳秉國死亡證明書影本是否符合繼承登記法令補充規定第九十四點之規定，不無爭議，似宜由原處分機關陳報中央主管機關釋明資為妥適；再者，繼承人 陳受青 之身分證明及親屬關係文件，再訴願人未能依相關法令補正，核與首揭法令規定不合，難謂檢證齊備。從而原處分及原決定機關否准所請，自無不合．．．」等由，為其論據。惟查被繼承人及繼承人為華僑而申辦繼承登記時，關於被繼承人已死亡及其繼承人身分之證明非僅限於經我國駐外單位認證之文件，如其他事證可資證明被繼承人已死亡及其繼承人之身分者，被告本有實質審查之權責，是被告徒以原告所提之證明文件，不符「繼承登記法令補充規定」此一內部規章之要求，而恝置其他證明方法於不論，實有怠於執行實質審查職務之違法，謹申敘如次：（一）本件被繼承人陳秉國前以其所有坐落基隆市○○區○○○段槓子寮小段共十二筆土地，設定抵押權予原告，至民國八十二年，債務未償，原告聲請台灣基隆地方法院裁定准予拍賣抵押物，並據以聲請強制執行其中二筆土地，於強制執行中查出陳秉國早於七十七年十月亡故，其合法繼承人又未辦理繼承登記，原告乃依強制執行法第十一條第四項及未繼承登記不動產辦理強制執行聯繫要點第一、二點等規定申請代位辦理繼承登記，並獲准許。準此，原告代位申辦繼承登記係為強制執行以滿足債權之權利，自應受法律之保障，始符憲法第十五條人民財產權應受保障之本旨。（二）被告為受理人民申請土地登記之機關，對於人民檢附辦理登記之文件是否可資證明其確有登記內容之實質權利，具有實質審查之權責。本件原處分及原決定機關係以原告檢備繼承登記之文件與「繼承登記法令補充規定」不符而駁回原告之申請。惟查該補充規定僅為拘束行政機關內部之行政規則，不得據以拘束原告之權利義務事項，且依該規定第九十四點、第九十五點、第九十八點均僅規定備齊何項證件可辦理繼承登記，但並未限制非檢附該證件，即不得申辦登記。換言之，人民檢附之文件，若確可證明其具有登記名義之實質權利者，雖該文件與繼承登記法令補充規定不符，亦應准其登記。再者，繼承登記法令補充規定僅係供地政機關於辦理繼承登記之參考，並非人民檢附之文件未符合其規定，即可遽予指駁並怠惰其地政機關之職掌，而損害人民之權益。（三）又繼承登記法令補充規定第九十四點規定：「被繼承人及繼承人為華僑，無法提出戶籍謄本，得檢附經外交部（駐外使領館處）認證之死亡證明書及身分證明申辦繼承登記。」其目的無非係企圖以外交部認證之公信力確保死亡證明書及身分證明文件之真實性而已。而本件原告所檢附債務人陳秉國之死亡證明書，原係基隆市稅捐稽徵處因債務人陳秉國欠繳地價稅款，向基隆地方法院聲請強制執行並囑託外交部代為查詢送達地址，而經外交部查得陳秉國已死亡之事實，並檢附上開死亡證明書，嗣由基隆市稅捐稽徵處提交執行法院附在案。而原告取得該死亡證明書則係由執行法院所提供，其公信力與外交部之認證實無二致。況且依上開死亡證明書所載內容（英文）中第十七項（Othernamesbywhichdecedentwa
sknown）即載明死者又名為PingKwokChen及第十一項載有（Dateofbirth:Mar.7.1913＼ofDecedent）亦即死者出生年月日為一九一三年（民國二年）三月七日等資料內容，並參照原告所提出之戶籍謄本、出境資料、外交部函，所登載英文姓名及出生月日等均屬相符，足見上開死亡證明書確為陳秉國之死亡證明文件至明。被告怠於職掌，未善盡審查之能事，徒以原告所提外交部函附之陳秉國死亡證明書，不符行政機關內部之「繼承登記法令補充規定」之要求，即遽爾駁回原告之代位辦理繼承登記之申請，侵害原告代位申辦繼承登記之權利及強制執行求償債權之權利，要非適法。而再訴願機關雖不質疑原告所附死亡證明書之真實性，卻缺乏擔當，認為該死亡證明書影本是否符合繼承登記法令補充規定第九十四點之規定宜由原處分機關陳報中央主管機關釋明後處理，尤屬行政上之疏懈怠惰而怠於執行其應執行之實質審查申請登記事項之職務，其因而侵害原告之權利，尤屬違法。（四）「按內政部於中華民國七十七年八月十七日函頒之時效取得地上權登記審查要點第八點第一項、第二項規定，占有人申請登記時，應填明土地所有權人或管理人之姓名及住址等項，係因地上權為存在於所有權上之限制物權，該規定之本身乃保護土地所有權之權益所必要，與憲法並無牴觸。惟如未予填明，依土地登記規則第四十八條第二款、第四十九條第一項第四款規定，應命補正，不補正者駁回其登記之申請，是前開要點乃為該規則之補充規定，二者結合適用，足使能確實證明在客觀上有不能查明所有權人或管理人之姓名、住址而為補正之情形者，因而無法完成其地上權之登記，即與憲法保障人民財產權之意旨有違，在此範圍內，應不予援用。」「取得時效制度，係為公益而設，依此制度取得之財產權應為憲法所保障。內政部於中華民國七十七年八月十七日函頒之時效取得地上權登記審查要點第五點第一項規定：『以建物為目的使用土地者，應依土地登記規則第七十條提出該建物係合法建物之證明文件』，使長期占有他人私有土地，本得依法因時效取得地上權之人，因無從提出該項合法建物之證明文件，致無法提出該項合法建物之證明文件，致無法完成其地上權之登記，與憲法保障人民財產權之意旨不符，此部分應停止適用。」司法院釋字第三五○號及二九一號解釋可資參照。查本件陳秉國之戶籍謄本業經原告提出檢附在卷，而其繼承人 吳惠吉 （配偶）、陳受青（長女）二人，其中吳惠吉部分亦已檢附該戶籍謄本可憑，至於陳受青則依前開入出境資料亦可資證明陳受青確為陳秉國之長女，祗因陳受青未曾在台設籍，以致原告在極盡能事仍無法查明其設籍資料下，亦僅能依據上開資料查悉其年齡及住址並檢附在（此有原告聲請執行法院囑託外交部查詢陳秉國繼承人之資料及原告函詢內政部入出境管理局關於陳秉國等人之出境資料及原告親自委請律師致函吳惠吉、陳受青女士而遭退回之資料可證原告已極盡查詢之能事）。且按本件原告係實行抵押權拍賣抵押物，依民法第八七三條及非訟事件法、強制執行法等規定，得聲請法院裁定准予拍賣抵押物並據此許可強制執行之裁定聲請執行，強制執行法第四條訂有明文，而依上揭內政部頒布之「繼承登記法令補充規定」第九十八點規定「債權人代位申辦繼承登記，如部分繼承人未在台設籍，無從領取身分證明者，可依法院判決書所列之繼承人及住址申請登記。」觀之，則可視情勢需要提起訴訟並取得確定判決者，亦有可能完成代辦繼承登記及執行取償之機會，似非強制規定債權人非代位提起繼承登記之訴訟不可，否則無異形同限制債權人在不能領取部分繼承人之身分證明時即唯有訴訟一途，而無從依非訟方式代位申辦繼承登記及依非訟程序聲請強制執行之權利，顯與憲法保障人民財產權之意旨不符。又上揭補充規定第九十四、九十五點所規定應經外交部（駐外使領館處）認證之死亡證明及身分證明等文件之申辦領取手續，均僅限於繼承人始得申辦取得該各項證件，原告並非本件債務人之繼承人，自無代為申辦領取之可能，且事實上亦無從查悉或取得該各項證件，被告遽爾駁回原告代位申辦繼承登記之申請，殊屬強人所難。原告既因客觀上確實不能查明或申辦取得上開各項證件而予以補正，則殆無依法強制執行取償之機會，揆諸司法院釋字第三五○號、二九一號解釋，上揭土地登記規則及繼承登記法令補充規定，在適用於原告本件代辦繼承登記之結果顯然與憲法第十五條所定保障人民財產權之意旨相違，退萬步言，被告若認原告所提陳受青之身分證明文件，不足以證明其係繼承人，則亦應容許原告切結僅以吳惠吉一人為繼承人辦理繼承登記，俾依法續行強制執行之程序。惟原處分及決定機關，不此正辦，並對於無法補正之事項，仍強令補正，致使原告無法行使合法權利，殊屬違背法令。請判決撤銷一再訴願決定及原處分等語。
被告答辯意旨略謂：一、依土地登記規則第四十四條第一項第一款規定辦理繼承登記應提出被繼承人死亡戶籍謄本，又繼承登記法令補充規定第九十四、九十五點規定，被繼承人及繼承人為華僑無法提出戶籍謄本，得檢附經外交部（駐外使領館處）認證之死亡證明書及身分證明申辦繼承登記。本案所提死亡證明書影本姓名不符，亦未經外交部認證，且各繼承人身分證明係以所附入出境申請書影本佐證，本所實難依規定審核。此外，原告亦可依繼承登記法令補充規定第九十八點規定「債權人代位申辦繼承登記，如部分繼承人未在台設籍，無從領取身分證明者，可依法院判決書所列之繼承人及住址申請登記」辦理。惟原告亦未檢具法院判決書以證明繼承人身分之文件。
二、至於補正繳納代管費用，依據內政部七七、八、一台（七七）內地字第六一五二三七號函規定，依土地法第七十三條之一規定代管逾期未辦繼承登記之土地時，其代管費用仍依「未辦繼承登記之土地處理要點」第十四、十五點規定收取。至代管時遇有強制執行，如債權人拒為代繳代管費用，得以一般債權向執行法院聲請參與分配。惟查原告申請代位繼承登記時，對於是否代為繳納，並未聲明，本所此項補正僅係瞭解原告之真意，俾憑通知代管機關求償代管費。三、另關於遺產稅繳清證明書應查欠至八十五年度無欠稅部分，係依據土地稅法第五十一條第一項規定：「欠繳土地稅之土地，在欠稅未繳清前，不得辦理移轉登記」。而本繼承登記亦屬移轉登記之一種，當然應予查欠，於法有據。請判決駁回原告之訴。
理由
一、按「申請繼承登記，除提出第三十四條第一項第一款及第三款之文件外，並應提出左列文件：一、被繼承人死亡時之戶籍謄本。二、繼承人現在之戶籍謄本。三、繼承系統表。四、遺產稅繳（免）納證明書或其他有關證明文件。五、繼承如有拋棄繼承，應依左列規定辦理：㈠繼承開始時在中華民國七十四年六月四日以前者，應檢附拋棄繼承權有關文件；其向其他繼承人表示拋棄者，應加附印鑑證明。㈡繼承開始時在中華民國七十四年六月五日以後者，應檢附法院准予備查之證明文件。」為土地登記規則第四十四條第一項所明定。次按「被繼承人及繼承人為華僑無法提出戶籍謄本，得檢附經外交部（駐外使領館處）認證之死亡證明書及身分證明申辦繼承登記。」「華僑辦理不動產繼承登記，如被繼承人及繼承人在台未設有戶籍，該華僑得提出經我駐外機構驗證之合法證明親屬關係文件，據以申辦繼承登記。」「債權人代位申辦繼承登記，如部分繼承人未在台設籍，無從領取身分證明者，可依法院判決書所列之繼承人及住址申請登記。」繼承登記法令補充規定第九十四點、第九十五點、第九十八點定有明文。本件訴外人陳秉國前以其所有坐落基隆市○○區○○○段槓子寮小段共十二筆土地，設定抵押權予原告供債款之擔保，至民國八十二年，債務未償，原告聲請台灣基隆地方法院拍賣抵押物，並據以聲請強制執行其中二筆土地。於強制執行中查出陳秉國早於七十七年十月亡故，其合法繼承人又未辦理繼承登記，原告乃依相關法令申請代位辦理繼承登記，遭原處分機關退請補正：一、登記清冊所列槓子寮小段七五－六三、一八九－二○五地號業由原決定機關依八五基府地用字第三七五九七號公告徵收禁止移轉。（申請書繼承人國外住址，請翻譯成中文）。二、依繼承登記法令補令補充規定第九十四、九十五、九十八點規定及內政部八十一年十二月八日台內地字第八一一四九二一號函等規定仍請檢附被繼承人死亡證明書（案附死亡證明書影本姓名不符）及各繼承人身分證明文件辦理。三、農地承諾書代位申請人印章不符。四、本案土地已由原決定機關因未辦繼承登記予以代管請繳納代管費用。五、遺產稅繳清證明書請查欠至八十五年度。原告對前述二、四、五所述未予補正，被告據以否准原告代位辦理本件繼承登記之聲請。（嗣再訴願決定已認定被告命原告補正第四、五兩項，依法無據，而予糾正在案）。查繼承登記補充規定係主管機關內政部就其職掌業務所發之職務命令，核與土地登記規則規定不悖，被告據以審核繼承登記是否合於法定要件，自無不合。是以被告以原告所提出之陳秉國死亡證明書係影本且未經我國駐外單位認證，以及繼承人陳受青部分原告未提出戶籍謄本或其他身分證明，認與前開土地登記規則及內政部頒布之繼承登記補充規定不合，而命原告限期補正，因原告未依期補正而駁回原告之聲請，依法自屬有據，訴願及再訴願決定遞予以維持，均無不合。二、原告起訴意旨無非以：㈠其所檢附之陳秉國死亡證明書，係基隆市稅捐稽徵處因債務人陳秉國欠繳地價稅款，向基隆地方法院聲請強制執行並囑託外交部代為查詢送達地址，而經外交部查得陳秉國已死亡之事實，並檢附上開死亡證明書，嗣由基隆市稅捐稽徵處提交執行法院附卷在案，而原告取得該死亡證明書則係由執行法院所提供者，是依外交部公函所載內容及法院執行卷，應可資證明上開死亡證明書無論在形式上或其內容係屬真正，了無疑義，況且依上開死亡證明書所載內容（英文）中第十七項（Othernamesbywhichdecedentwasknown）即載明死者又名為Pingkwokchen及第十一項載有（Dateofbirth:Mar.7.1913＼ofDecedent）亦即死者出生年月日為一九一三年（民國二年）三月七日等資料內容，並參照陳秉國之戶籍謄本、出境資料、外交部函所登載英文姓名及出生年月日等均屬相符，足見上開死亡證明書確為陳秉國之死亡證明文件至明，是原處分機關上開通知補正被繼承人死亡證明書及所指姓名不符之事項乃屬原處分機關疏查之誤會。又陳秉國之戶籍謄本業經原告提出檢附在卷，而其繼承人吳惠吉（配偶）、陳受青（長女）二人，其中吳惠吉部分亦已檢附戶籍謄本可憑，至於陳受青則依前開所附入出境資料亦可資證明陳受青確為陳秉國之長女，祗因陳受青未曾在台設籍以致原告在極盡能事仍無法查明其設籍資料下，亦僅能依據上開附證資料查悉其年齡及住址。被告對於繼承登記應具備之要件，具有實質審查之權責，不得以原告檢備之文件與「繼承登記法令補充規定」不符，而遽為駁回原告聲請之處分，若原告依其他確實證明（如前所述），亦應准許辦理。㈡司法院釋字第二九一、三五○號解釋，就地上權取得時效之程序，明示不得因聲請人無法補正而駁回聲請。本件原告因非陳秉國之繼承人，無法取得陳秉國之死亡證明，又因其繼承人陳受青未曾在台設籍，且現在行方不明，以致原告在極盡能事後，仍無提出依法所定之身分證明，依上開司法院解釋，被告駁回原告之聲請，非無違反憲法保護人民權利之本旨。㈢原告為抵押權人，依法行使抵押權即拍賣抵押物，其依非訟程序滿足債權乃權利之行使，亦係憲法所保障之財產權，「繼承登記法令補充規定」第九十八點所定，雖可依法院判決書所列之繼承人及住址申請登記。惟此規定僅可情勢需要而提起訴訟而已，似非強制債權人捨棄非訟程序行使財產權云云。本院查：㈠原告所提之死亡證明書，係基隆市稅捐稽徵處囑託外交部代為送達陳秉國地價稅催繳書時，所檢附之文件。惟據附外交部八十三年三月十日外（八三）條二字第八三三○六○五一號函所載；據北美事務協調委員會駐紐約辦事處函略以，該處經按址函送上述繳款書，頃據該址未具名收件人函復稱，陳秉國君已於一九八八年十月去世等語，並未敍明本件死亡證明書影本如何取得，且依據未具姓名者，所稱 陳君 已死亡，從形式上觀察，本件死亡證明書並未經駐外單位審查程序，亦無從得知其來處，其形式之真正尚屬可疑，自難遽認為真正而採認為證明文件。又原告未提出繼承人陳受青之身分證明，僅以陳秉國、吳惠吉之出入境申請書為證；經查該申請書係申請人自行申報之私文書，並非公務機關核發之公文書，尚難據為審核繼承登記之證明文件，且原告所提出陳秉國、吳惠吉戶籍謄本，均無陳受青戶籍資料之記載。故原告以其所提出之文件，已足證明本件繼承登記之聲請，被告應依職權審查云云，似有誤解。㈡司法院釋字第二九一、三五○號解釋，係就客觀上無法查明所有權人或管理人姓名、住址，致無法補正時，又無其他代替方法完成地上權登記時，始認有違憲法保障人民財產權之意旨。本件內政部所頒「繼承登記法令補充規定」第九十四、九十五、九十八點，係就華僑或未設籍國內者，如何補充取得身分證明文件，所作之補充規定，原告並非無其他補救方法而無法完成繼承登記，故二者似不可同日而語，原告援引上開二號解釋，亦有誤會。㈢是否准許繼承登記，影響當事人之財產權甚鉅，故除保障原告行使債權之權利外，應兼顧繼承人等財產權之保護。且依「繼承登記法令補充規定」第九十八點所定，原告亦得提起訴訟取得法院判決，以代替提出繼承人身分證明。尚難謂訴訟程序較非訟程序繁複，即得置繼承法令規定於不顧，亦不能以原告已盡查詢之能事為由，而捨法令所定其他代替途逕而不為。是以原告起訴意旨非有理由。本件原處分命原告補正事項計有五項，原告已依限補正兩項，再訴願決定亦已糾正兩項，認為原告勿庸補正，故原告尚應補正僅剩第二項，因原告未依限補正，被告自仍得予以否准，縱被告所命第四、五兩項業經再訴願決定已予糾正，惟原處分否准原告之聲請，其結果並無不同，故原告之訴仍應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十八年十月二十八日
行政法院第一庭
審判長評事 黃綠星
評事 藍獻林 評事 黃璽君 評事 廖宏明 評事 鄭忠仁 右正本證明與原本無異
法院書記官彭秀玲中華民國八十八年十一月一日