裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第210號判決
裁判日期：民國92年12月25日
裁判案由：水土保持法
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第二一○號
原告甲○○訴訟代理人黃紀錄律師
賴玉梅 律師被告臺北縣政府代表人 蘇貞昌 縣長）訴訟代理人乙○○右當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十一年十一月十三日農訴字第○九一○一五五○七○號訴願決定，提起行政訴訟。本院就原告不服之被告九十一年八月十四日北府農山字第○九一○四八五○九一號函附處分書中有關處原告罰鍰新台幣十二萬元○○○鄉○○○段瑞樹坑小段一一地號土地自第一次罰鍰處分書送達之日起兩年內暫停該地之開發申請部分，判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，即擅自於台北縣○○鄉○○○段瑞樹坑小段一一地號土地內（下稱系爭土地）開挖整地、採取土石，面積約三五○○平方公尺，經被告派員會同相關單位人員於民國（下同）九十一年五月八日現場勘查屬實，遂依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款規定，以九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號函附處分書，裁處原告：「⑴新台幣（下同）六萬元罰鍰；⑵應立即停止一切非法開發、使用行為；⑶應於挖填地表儘速實施全面植生覆蓋，並應於文到日起六十日內，完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上；⑷系爭土地自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」。嗣原告未在上開處分書指定期限前，於挖填地表實施全面植生覆蓋，且其植生覆蓋率或造林成活率未達百分之七十以上，並設置漁池，舖設水泥地面，經被告派員會同相關單位人員於九十一年八月六日現場勘查屬實，乃依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款規定，以九十一年八月十四日北府農山字第○九一○四八五○九一號函附處分書，裁處原告：「⑴十二萬元罰鍰；⑵應立即停止一切非法開發、使用行為；⑶系爭土地自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」。原告對上開二件處分書不服，提起訴願，經行政院農業委員會九十一年十一月十三日農訴字第○九一○一五五○七○號訴願決定，以被告九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號處分書部分，原告已逾訴願提起之法定期限，爰作成訴願不受理之決定（此部分本院另為裁定），至於被告九十一年八月十四日北府農山字第○九一○四八五○九一號處分書部分，則予以訴願駁回。原告仍然不服，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決行政院農業委員會九十一年十一月十三日農訴字第○九一○一五五○七○號訴願決定、被告九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號函附處分書中有○○○鄉○○○段瑞樹坑小段一一地號土地自第一次罰鍰處分書送達之日起兩年內暫停該地之開發申請部分（此部分本院另為裁定），暨被告九十一年八月十四日北府農山字第○九一○四八五○九一號函附處分書中有關處原告罰鍰新台幣十二萬元○○○鄉○○○段瑞樹坑小段一一地號土地自第一次罰鍰處分書送達之日起兩年內暫停該地之開發申請部分均撤銷。
二、陳述：
１、原告對被告九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號處分書之救濟確實已逾期，對此不爭執。
２、按水土保持法第二十三條第二項固規定，若未依該法第十二至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者應科以行政罰，而該法第十三條規定山坡地之開發應先擬具水土保持計畫送主管機關核定，惟上開規定均以該地確屬水土保持法第三條第三款規定之山坡地為前提，而水土保持法第三條第三款就山坡地係規定：「山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺而其平均坡度在百分之五以上者。」，故若非國有林事業區、試驗用林地、保安林地者，中央或直轄市主管機關僅得依法就標高在一百公尺以上，或標高雖未滿一百公尺而其平均坡度在百分之五以上之公、私有土地，參照自然形勢、行政區域或保育利用之需要劃定範圍並報請行政院核定公告後，該地方屬山坡地，是若土地標高在一百公尺以下且其平均坡度未達百分之五以上者，依法律規定，該土地無論如何均不可能為水土保持法之山坡地，縱中央或直轄市主管機關將之劃入山坡地範圍並報請行政院核定公告，惟該公告既有重大違反法律之處，即不生任何效力。
３、參照最高法院八十八年度台非字第二七八號及八十九年度台上字第三一三五號判決所示法律見解，均認為：「．．水土保持法係於八十三年五月二十七日公布施行（同年十月二十一日修正公布部分條文），其第三條第三款所定之山坡地，係指．．此與六十五年四月二十九日公布施行（嗣於七十五年一月十日及八十七年一月七日先後修正公布）之山坡地保育利用條例第三條所定之山坡地，範圍不盡相同，且水土保持法又屬山坡地保育利用條例之特別法（水土保持法第一條第二項參照）。故前依山坡地保育利用條例第三條規定核定公告之山坡地，於水土保持法公布施行後，仍應依水土保持法第三條第三款規定，由省（市）主管機關報請行政院核定公告，始屬水土保持法所定之山坡地，而有水土保持法之適用。．．．」，則須依水土保持法之規定為合法公告，為政府機關就某一土地適用水土保持法所須具備之前提。
４、系爭土地是否業經各級政府依水土保持法公告為山坡地，未見被告提出說明，縱認系爭土地為山坡地保育利用條例之山坡地，惟依上開判決見解，倘行政院未依水土保持法將該地核定公告為水土保持法所定之山坡地，該土地仍無水土保持法各條規定之適用。退步言，縱系爭土地已由行政院依水土保持法公告為山坡地，惟原告於系爭土地開發前曾委請建築師進行繪圖、測量及拍照，依該土地現況圖可知其下方有一小坑洞，右下角有一坡度較陡之小丘（7.5,10,12.5,15等數字及在該數字上之線條為等高線，若等高線相距越小即代表該地坡度越大，則同樣距離，若高度上昇或下降越大，其坡度自然較陡及較大；下方外圍為10而中間則為往下數之7.5，乃代表一坑洞，而右下角自12開起往上至17.5等，則係代表高度向上之小丘），而原告承租之系爭土地係受該小坑洞、小丘、左方豬舍及下方磚造小建物所包圍，系爭土地標高僅十公尺，不到一百公尺，且依圖上標示可知該地坡地相當平緩，再對照原告所提照片，亦可知整塊地類似平地，縱在系爭土地後之小丘可認為山坡地，惟系爭土地根本不能認為山坡地，是行政院將系爭土地公告為山坡地，即屬嚴重違法，可證本件處分亦屬違法，故被告既主張系爭土地為水土保持法之山坡地及原告有違法之事由，即應舉證證明系爭土地為水土保持法所規定之山坡地。
５、參照最高法院八十五年度台上字第五三二七號刑事判決意旨，就同樣位於台北縣○○鄉○○○段後坑小段之土地，縱經行政院依山坡地保育利用條例公告為山坡地，惟在適用山坡地保育利用條例時，一經當事人抗辯該特定土地標高不在一百公尺而平均坡度不滿百分之五非屬山坡地時，最高法院認為事實審法院仍應具體審酌特定土地是否為山坡地，以決定是否適用山坡地保育利用條例，則於水土保持法與山坡地保育利用條例就山坡地之定義幾屬雷同情形下，被告須證明系爭土地確係水土保持法所規定標高在一百公尺或雖不滿一百公尺而其平均坡度在百分之五以上，否則其依水土保持法第三十三條規定所為處分，即屬嚴重違法。被告或稱經計算台北縣林口鄉平均高度，認林口鄉或林口特定計畫區全境標高在一百公尺以上或平均坡度在百分之五以上，惟依上開判決意旨，可知是否認為係山坡地，絕非以某鄉或特定計畫區整個計算後作為整區相同之認定，應就各個特定土地為具體認定，否則豈非形同以水土保持法第一條「保育水土資源、涵養水源、減免災害」等概括立法目的，無限上綱限制人民權利，違反憲法及行政法上之比例原則，亦與該條促進土地合理利用之立法目的相違，故系爭土地是否為水土保持法之山坡地，請鈞院命被告應為明確之舉證，否則不得遽為不利原告之認定。
６、原告於九十一年初承租系爭土地，原欲申請作海釣場使用，即向被告為各項申請，且為趕經營時效，已花費高額費用興建，而該土地位於林口特定區之海濱遊憩區，致原告從事開發行為時，不知應事先擬具水土保持計畫書，此有土地使用分區證明書可稽，且相關建築法令繁瑣無比，原告以為已經合法申請，豈知尚須擬具水土保持計畫送請主管機關核定，而因原告未擬具水土保持計畫，經被告以九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號處分書裁處罰鍰，原告以為遵期繳交罰鍰即可，並開始進行有關擬具水土保持計畫工作，詎經一段時間詢問相關機關，始發覺上開九十一年五月十六日處分書尚有系爭土地自第一次處罰處分書送達之日起兩年內暫停該地之開發申請之裁罰，相關機關不再接受原告之申請，惟原告就該土地興建已花費鉅資，亦願補正相關水土保持計畫，相關機關不願接受原告申請，復遭被告九十一年八月十四日北府農山字第○九一○四八五○九一號處分書裁處罰鍰，並再次表示二年內暫停該地開發及申請，難令原告甘服。
７、被告稱其九十一年八月十四日北府農山字第○九一○四八五○九一號處分書中就系爭土地為「受處分之地號自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請」之處分，僅係重申其九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號處分書主文第三點內容，並非另一次處分云云。惟被告於第二次處分所引事實與第一次處分所引事實顯然不同，第一次處分書係認原告未依水土保持法規定，先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，擅自從事違規事實摘要之行為；反觀第二次處分書則稱原告未依其九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號處分書應行改正事項及標準實施，在指定限期前，未於挖填地表實施全面植生覆蓋，且其植生覆蓋率或造林成活率未達百分之七十以上。是前後二次處分所引事實不同，縱其效果相同，惟與人民就同一事項為二次申請，行政機關第二次駁回僅屬重申性質之情況不同，如何可謂第二次裁處非屬行政處分？故第二次所為二年內暫停申請之處分有違法之處，原告得依法訴請撤銷。
８、按憲法第十五條及第二十三條分別規定：「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。」「以上各條列舉之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」。是對人民之各項利用財產及開發行為，雖得為公共利益立法予以限制，而於違反法律規定時加以處罰，惟立法及實際之處罰，仍應衡量必要性與否，否則，即侵害人民之財產權。另行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。」即行政法學說上之比例原則，應為行政機關各項行政行為（含處罰行為）所依循。
９、建築法第二十五條第一項及第八十六條：「建築物非經申請直轄市、縣（市）（局）主管建築機關之審查許可並發給執照，不得擅自建造或使用或拆除。」「違反第二十五條之規定者，依左列規定，分別處罰：一、擅自建造者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停工補辦手續．．二、擅自使用者，處以建築物造價千分之五十以下罰鍰，並勒令停止使用補辦手續．．三、擅自拆除者，處一萬元以下罰鍰，並勒令停止拆除補辦手續。」之規定，其立法目的，係針對建築物之建造成本所費不貲，倘建造人興建前程序上可以補正而有所欠缺者，於興建後主管機關仍不得逕令拆除，僅得處以罰鍰並令其補辦手續，使其程序上得以補正及受主管機關監督，方符合社會經濟，不致對人民財產權造成不法侵害，為行政程序法第七條規定比例原則之具體立法，是於相類似情形下，倘其他法令規定有所欠缺者，其處理原則亦應類似，方符憲法第十五條及第二十三條規定。
、被告係依水土保持法第二十三條第二項規定，作成系爭土地暫停開發申請之處分，惟違反該項規定者，並非規定必須暫停該地之開發申請，主管機關應審酌實際狀況而為裁量，且行政機關既負有主動行政任務，輔導人民為合法經濟行為，則被告於九十一年五月十六日第一次裁處原告罰鍰時，應指導原告為合法行為，且原告僅須遵其指示擬具水土保持計畫並經其核准，即可除去違法狀態，惟被告逕作成暫停系爭土地開發申請之處分，使原告無從補正，顯屬裁量權之違法濫用，嚴重影響原告權益，將使原告花費之鉅資血本無歸，與現今經濟不景氣政府鼓勵人民為各項投資之政策不合，有違憲法第十五條、第二十三條規定及行政程序法第七條比例原則。
、水土保持法第二十三條第二項雖未有建築法第八十六條補辦手續之規定，惟建築法第八十六條與水土保持法第二十三條皆係針對開發建設時違反行政法令而為處罰規定，水土保持法倘無規定時，當應遵循建築法原則而為解釋，且水土保持法第二十三條第二項就暫停開發申請既係規定「自第一次．．」等語，顯見該處罰係指第二次、第三次處行為人罰鍰時，方動用該暫停開發申請之規定，而二年期間之計算係自第一次處罰處分書之送達為計算時點，此係避免處罰之影響層面過大，且有關處罰之法律，本應嚴格加以解釋，不得採取過於寬鬆之態度，故被告第一次處分書即作成土地暫停開發申請之處分，顯屬重大違法。職是，不論原告就第一次處分提起訴願是否已逾法定訴願期間，均不影響被告第一次處分之違法狀態，是原告無從提出水土保持計畫補正程序瑕疵，復無法先將各項已建築之物拆除等候二年再為申請，當無從達到被告之要求，則被告第二次處分書裁處原告十二萬元罰鍰及再次表示二年內暫停該地之開發申請，仍延續第一次之處罰而未考量原告有無補正機會，及經濟上原告確無法停止原來建築及全面植生覆蓋，該罰鍰及暫停開發申請部分即屬違法。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．三、探礦、採礦、鑿井、採取土石或設置有關附屬設施。四、修建道路、公路、其他道路或溝渠等。五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發或利用之許可。」、「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：．．二、違反第十二條至第十四條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第二十三條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．」水土保持法第八條第一項、第十三條第一項、第二十三條第二項及第三十三條第一項分別定有明文。
２、系爭土地係屬行政院核定、台灣省政府公告之法定山坡地範圍。依水土保持法第八條第一項規定，原告應遵循水土保持法相關規定，於系爭土地開挖整地、採取土石之前，先擬具水土保持計畫送主管機關核准後始得施作，惟原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核准，即已先行施作，並經原告承認其施作行為，故被告依水土保持法第二十三條第二項及第三十三條規定，以九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號處分書，依行政裁量權責處以最低額度六萬元罰鍰，且被告派員會同原告及相關單位人員於九十一年五月八日至現場會勘，查得現場表土裸露，應予植生覆蓋，且可植生覆蓋改善，是被告指定原告於處分書文到日起六十日內，於挖填地表完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上，並以系爭土地自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請，即屬適法無誤。
３、原告應依被告九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號處分書相關指定改正事項及標準實施辦理，惟原告並未立即停止一切非法開發、使用行為，其挖填地表非但無實施植生覆蓋，復設置魚池、舖設水泥地面，有違水土保持法，故被告依同法第二十三條及第三十三條規定，以九十一年八月十四日北府農山字第○九一○四八五○九一號處分書，裁處原告十二萬元罰鍰，至該處分書
主文三部分，係重申九十一年五月十六日第一次處分意旨，並非重新再為處分之意。另原告是否確於九十一年八月前將水土保持計畫書送交被告審核，並不清楚，惟參照被告九十一年五月十六日作成之第一次處分，系爭土地自該處分書送達之日起二年內，暫停該地之開發申請，縱原告將水土保持計畫書送交被告，被告亦無從加以審查。至於原告所提「台北縣林口鄉都市計畫土地使用分區（或公共設施用地）證明書」，與本件並無關涉。
理由
一、按「本法專用名詞定義如下：一、水土保持之處理與維護：係指應用工程、農藝或植生方法，以保育水土資源、維護自然生態景觀及防治沖蝕、崩塌、地滑、土石流等災害之措施。二、水土保持計畫：係指為實施水土保持之處理與維護所訂之計畫。三、山坡地：係指國有林事業區、試驗用林地、保安林地，及經中央或直轄市主管機關參照自然形勢、行政區域或保育、利用之需要，就合於下列情形之一者劃定範圍，報請行政院核定公告之公、私有土地：（一）標高在一百公尺以上者。（二）標高未滿一百公尺，而其平均坡度在百分之五以上者。．．」、「公、私有土地之經營或使用，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人或所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」、「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。．．」、「第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如屬依法應進行環境影響評估者，並應檢附環境影響評估審查結果一併送核，其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」、「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」、「有下列情形之一者，處新台幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰：一、違反第八條第一項規定未依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，或違反第二十二條第一項，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」分別為水土保持法第三條第一款、第二款及第三款、第四條、第八條第一項第五款、第十三條第一項、第二十三條第二項暨第三十三條第一項第二款所規定。
二、本件原告未先擬具水土保持計畫送請被告核定，即擅自於台北縣○○鄉○○○段瑞樹坑小段一一地號土地內開挖整地、採取土石，前經被告以九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號函附處分書，裁處原告：「⑴新台幣（下同）六萬元罰鍰；⑵應立即停止一切非法開發、使用行為；⑶應於挖填地表儘速實施全面植生覆蓋，並應於文到日起六十日內，完成植生覆蓋率或造林成活率達百分之七十以上；⑷系爭土地自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」。嗣原告未在上開處分書指定期限前，於挖填地表實施全面植生覆蓋，且其植生覆蓋率或造林成活率未達百分之七十以上，並設置漁池，舖設水泥地面等情，為兩造所不爭執，並有現場採證照片一張、被告派員會同林口鄉公所於九十一年八月六日之現場會勘紀錄附於原處分卷可稽，自堪信為真實。
三、原告主張系爭土地並非水土保持法第三條第三款規定之山坡地，且縱有違反水土保持法之行為，依該法第二十三條第二項規定，亦非必然暫停該地之開發申請，主管機關應審酌實際狀況而為裁量及輔導人民為合法經濟行為，惟被告逕予作成暫停系爭土地開發申請之處分，未考慮依建築法第二十五條第一項及第八十六條規定，使原告於程序上得以補正，顯屬裁量權之違法濫用，而違憲法第十五條、第二十三條規定及行政程序法第七條比例原則，另被告第二次處分書所引事實，與第一次處分書不同，縱暫停該地開發申請之效果相同，惟非屬重申性質，自屬行政處分，該處分再次表示二年內暫停該地之開發申請，仍延續第一次之處罰而未考量原告有無補正機會，及經濟上原告確無法停止原來建築及全面植生覆蓋，則該罰鍰及暫停開發申請之處分即屬違法（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、系爭台北縣林口鄉土地，經前台灣省政府依水土保持法第三條第三款規定，報奉行政院八十五年一月十三日台八十五農○一三三五號函核定同意列為水土保持法之山坡地範圍，前台灣省政府並以八十五年三月六日八五府農水字第一二三一四號公告在案，有被告提出之上開行政院核定函及前台灣省政府公告附本院卷為憑，原告徒以非關本案之土地使用分區問題，主張系爭土地非屬水土保持法之山坡地，殊無可採。又系爭台北縣林口鄉土地，在上開行政院八十五年一月十三日台八十五農○一三三五號核定函及前台灣省政府八十五年三月六日八五府農水字第一二三一四號公告未經依法撤銷之前，仍應受水土保持法之規範，原告主張系爭土地不受水土保持法之規範云云，並無足取。
２、參照水土保持法第一條規定之立法目的：「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理使用，增進國民福祉」，再綜觀同法各規定可知，凡在該法第八條第一項所列各款地區為治理或經營、使用行為者，無論係集水區、農、林、漁、牧地區、都市計畫範圍內保護區，或山坡地、森林區，均應依該法條第一項之規定「應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護」。因此，只要在山坡地內從事開挖整地行為，其水土保持義務人即應先依同法第十三條第一項前段規定，擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，如有擅自開發、經營或使用者，主管機關自得依同法第二十三條第二項及第三十三條第一項第二款之規定為處分。水土保持法第十三條第一項所以規定同法第八條第一項第五款之開發、經營或使用行為，即於山坡地或森林區內開發建築用地，或設置公園、墳墓、遊憩用地、運動場地或軍事訓練場、堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，乃因上開行為均係人為干涉自然環境，為確保山坡地或森林區內之治理或經營、使用行為，能依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護，自應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定。又按人民之生存權、工作權及財產權，應予保障，憲法第十五條固有明文，然同法第一百四十三條第一項亦明文規定：「中華民國領土內之土地屬於國民全體。人民依法取得之土地所有權，應受法律之保障與限制。私有土地應照價納稅，政府並得照價收買。」，且同法第二十三條亦規定，於為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要之情形下，仍可以法律限制人民之自由權利。可知人民於土地所有權之行使負有社會義務，並非可以為所欲為，不受限制。故立法者制定公布都市計畫法、建築法、農業發展條例、山坡地保育利用條例及水土保持法等法律，旨在規範土地之合理利用，以免因不當開發使用而影響公共利益或公眾安全，尚非恣意限制人民之財產權。其中水土保持法之立法目的，即「為實施水土保持之處理與維護，以保育水土資源，涵養水源，減免災害，促進土地合理利用，增進國民福祉」（第一條第一項），原告為水土保持法第四條規定之水土保持義務人，依同法第八條規定，對於山坡地之治理或經營、使用行為，有調查規劃及依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護之義務，且依同法第十三條規定，於開發、經營或使用行為前，有先擬具水土保持計畫送請主管機關核定之義務，明顯與系爭土地之使用分區無關，原告以之主張無水土保持法之適用，殊屬誤會。
３、觀乎水土保持法第二十三條第二項規定：「未依第十二條至第十四條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第三十三條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，『並』自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」之文義，可知「自第一次處罰之日起兩年內，暫停該地之開發申請」為法律所定應併予處罰，而非行政處分機關得行使裁量權以決定是否併罰，原告稱依水土保持法第二十三條第二項規定，非必然暫停該地之開發申請云云，不無誤會。且建築法與水土保持法各具規定，原告主張被告得依建築法第二十五條第一項及第八十六條規定，使其於程序上得以補正乙節，尚乏依據，亦無原告所訴裁量權違法濫用或違反憲法第十五條、第二十三條及行政程序法第七條比例原則之可言。
４、系爭被告九十一年八月十四日北府農山字第○九一○四八五○九一號函附處分書之處分主文三「受處分之地號『自第一次處罰處分書送達之日起兩年內』，暫停該地之開發申請。」，其內容核與先前被告九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號函附處分書之處分主文三「受處分之地號『自第一次處罰處分書送達之日起兩年內』，暫停該地之開發申請。」完全相同，並未有對原告更為不利之行政處分存在，則被告主張系爭處分主文三僅係重申被告第一次處分之內容，要屬可採。縱認系爭處分之主文三乃被告對原告重新作成之新處分，則系爭處分之「處分理由及適用法令」欄，亦已引據水土保持法第二十三條第二項規定，且原告對其未依同法第十三條規定擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發之行為，復不爭執，是被告就系爭土地，處原告自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請，於法亦屬有據。
四、綜上所述，原告之主張，均無可採。原處分以原告未依被告九十一年五月十六日北府農山字第○九一○二三○五五○號函附處分書指定期限前，於挖填地表實施全面植生覆蓋，且其植生覆蓋率或造林成活率未達百分之七十以上，乃處「⑴十二萬元罰鍰；⑵應立即停止一切非法開發、使用行為；⑶系爭土地自第一次處罰處分書送達之日起兩年內，暫停該地之開發申請。」，徵諸首揭規定，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷訴願決定及原處分中有關處原告罰鍰新台幣十二萬元○○○鄉○○○段瑞樹坑小段一一地號土地自第一次罰鍰處分書送達之日起兩年內暫停該地之開發申請部分，為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年十二月二十五日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官胡方新法官曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年十二月二十五日
書記官方偉皓