裁判字號：臺北高等行政法院92年訴字第4830號判決
裁判日期：民國93年12月23日
裁判案由：護照
臺北高等行政法院判決九十二年度訴字第四八三○號
原告甲○○○○○（BrainCarlCurran）住台東縣東河鄉興昌村農場三○號被告外交部領事事務局代表人 錢剛鐔 （局長）訴訟代理人 蔡欽源 律師複代理人 詹儒樺 律師右當事人間因護照事件，原告不服外交部中華民國九十二年九月三日外訴願字第○九二二四○五三四四○號函，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文外交部九十二年九月三日外訴願字第○九二二四○五三四四○號函，應予撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：緣本件原告於民國（以下同）九十一年七月十五日持紐約州立大學StonyBrook分校學歷證件向台東縣政府申獲之聘僱許可向被告花蓮辦事處申請居留簽證，然經我國駐紐約辦事處向該校查證，該校復以未有原告就讀及獲頒學位之記錄，被告爰授權並指示花蓮辦事處於九十一年七月二十五日依據修正前之外國護照簽證條例第十條規定決定不予核發簽證，並於已製作於原告第Z0000000號美國護照內頁但尚未發予之第C0000000號簽證上蓋註銷章戳後，以領花字第○九一○○○○三○四○號函通知原告拒發簽證之行政處分；同時並依修正前之外國護照簽證條例第十一條第一款規定撤註銷其前申獲之第00000000號居留簽證。原告不服，於九十二年五月二十七日提出陳情（申請撤銷居留簽證註銷之處分），經被告以九十二年六月十一日領二字第○九二五二二一○五七○號函覆說明後，原告仍不服，提起訴願，經外交部以九十二年九月三日外訴願字第○九二二四○五三四四○號函覆略以：「‥‥按一國拒絕核發簽證予申請之外國人，係國家主權之行使，當事人不得表示不服，故台端對於本部領事事務局花蓮辦事處註銷居留簽證之行為，不得提起行政救濟。」；原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈撤銷原處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依修正前外國護照簽證條例第十條規定不予核發原告簽證
之處分，是否適法？原告能否對之提起行政爭訟？㈠原告主張之理由：
⒈按訴願法第二條：人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間
內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。訴願法第四條：訴願之管轄如左：六、不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。行政訴訟法第四條：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論。訴願人以外之利害關係人，認為第一項訴願決定，損害其權利或法律上之利益者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。行政訴訟法第八條：人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付，亦同。前頂給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。原告未為請求者，審判長應告以得為請求。除別有規定外，給付訴訟以高等行政法院為第一審管轄法院。
⒉查領事事務局曾於九十二年五月廿二日「領二字第○九二二五二一八五九五
○號」函中表示：台端前持……獲之聘僱許可申請居留簽證，經本局花蓮辦事處函告婉拒後，應即向台東縣警察局辦理註銷外僑居留證‧‧。
⒊查中華民國憲法第八條第一項之規定：
人民身體之自由應予保障。除現行犯之逮捕由法律另定外，非經司法或警察機關依法定程序，不得逮捕拘禁。非由法院依法定程序，不得審問處罰。非依法定程序之逮捕、拘禁、審問、處罰，得拒絕之。
⒋領事局花蓮辨事處表示，訴願人以不實文件申請聘僱許可，並由雇主據該聘
僱許可申請訴願人之居留簽證。因此該局在九十一年六月廿六日查複駐紐約辨事處，認為訴願人之學歷證明為不實之偽造文件，案經台東縣警察局移送台東地方法院偵辦，然而在台東地方法院判決未定前，領事局註銷訴願人居留簽證之法定程序為何？其法律依據又為何？⒌惟被告機關與其花蓮辦事處並非法院，何以可未經法定程序即註銷原告之居留簽證？其行為有「未審先判」之嫌疑。
⒍被告機關應有義務說明當時註銷原告居留簽證之明確法律依據。
㈡被告主張之理由：
⒈程序方面⑴原告爭執之行政行為，非屬行政處分：
①按人民對於中央或地方機關之行政處分不服者，得依法提起訴願及行政
訴訟，訴願法第一條及行政訴訟法第四條分別定有明文。是人民提起訴願或行政訴訟之對象，須為行政機關之「行政處分」；行政機關非行政處分之其他行政行為，人民不得以訴願或行政訴訟為救濟方法。
②查本件原告訴願書所載訴願標的及訴願理由，指陳被告「於九十二年六
月十一日領二字第○九二五二二一○五七○號函中，雖未有核准或否准字眼，但該函內容對於訴願人之權益已有重大影響，故以該函為行政處分，提起訴願」云云；換言之，前開訴願即以被告九十二年六月十一日領二字第○九二五二二一○五七○號函文為訴願對象。然查，被告九十二年六月十一日領二字第○九二五二二一○五七○號函文之內容其旨乃在對原告九十二年五月二十七日之詢問所為之函覆，並重申九十一年七月二十五日不予核發簽證之意旨。原告前開於九十二年五月二十七日向被告提出之申請書，其內容在詢問被告有關撤銷居留簽證註銷處分之程序，性質上乃行政程序法第一百六十八條規定就行政法令詢問之陳情，被告所為之函覆及解釋並非行政處分。系爭函文之性質既係對於人民陳情事件之處理而非行政處分，原告本不得對其提起行政救濟，故訴願管轄機關依法即應逕行駁回其訴願之請求。原告亦不得就該非行政處分之函覆提起行政訴訟。是被告提起本件行政訴訟，本不具備權利保護要件。
⑵本件行政訴訟未履行訴願前置程序：
①按人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之
利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟；若未履行訴願前置程序者，行政法院得以裁定駁回，行政訴訟法第四條及第一百零七條第十款分別定有明文。故提起公法上撤銷訴訟前，應先踐行訴願前置程序，否則起訴即屬不合法。
②查本件原告起訴聲明「被告機關應撤銷註銷原告居留簽證之處分，恢復
原告簽證之原始狀況」，惟原告之居留簽證係於九十一年七月底註銷，原告之起訴自係對該註銷行為不服。然依據原告所提訴願書，原告僅針對被告「九十二年六月十一日領二字第○九二五二二一○五七○號函」提起訴願；原告訴願書所提處分文號及訴願理由，均未提及對於九十一年七月之註銷行為不服。故原告提起本件行政訴訟，未履行訴願前置程序，其起訴為不合法。
⒉實體方面：
⑴原告之訴願已逾提起訴願之法定期間，訴願管轄機關應為駁回：
①按訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之；
提起訴願逾法定期間者，訴願事件應為不受理之決定，訴願法第十四條第一項及第七十七條第二款分別定有明文。
②本件簽證事件，縱使寬認原告提起訴願之範圍包括九十一年七月底簽證
註銷之行為而有踐行訴願前置程序，然查該註銷行為係被告花蓮辦事處於九十一年七月二十五日已作成（領花字第○九一○○○○三○四○號函駁回原告之申請居留簽證案，另再註銷原告原居留簽證），原告卻遲至九十二年六月二十四日始向外交部提起訴願請求撤銷前開居留簽證註銷之處分，二者期間相將近十一個月，原告之訴願顯然已逾三十日訴願法定期間之限制，訴願管轄機關自應為不受理之決定。
⑵被告依法應拒發簽證並註銷原居留簽證：
①按明知為不實之事項而使公務員登載於職務上所掌之公文書，觸犯刑法
上「使公務員登載不實罪」；外國人士曾在中華民國非法工作，或足證有危害中華民國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者，得拒發簽證；簽證持有人在中華民國非法工作，或足證有危害中華民國利益、公共安全、公共秩序或善良風俗之虞者，外交部或其他外交部授權機構得撤銷或註銷其簽證，刑法第二百十四條、修正前外國護照簽證條例第十條第五款及第十款（現行法第十二條第五款及第十二款）、第十一條第一款（現行法第十三條第一款）分別定有明文。
②查本件原告以不實學歷證件申獲之聘僱許可向被告花蓮辦事處申請居留
簽證，並經我國駐紐約辦事處查證確屬不實，則原告工作行為即屬非法工作，並且危害我國公序良俗。是被告授權並指示花蓮辦事處，依據修正前之外國護照簽證條例第十條規定不應核發簽證，並應依同條例第十一條規定註銷其原居留簽證，乃屬被告依法行政之行為，並無違誤。
⑶被告拒發簽證及註銷簽證依法不須說明理由：
①按外交行為不適用行政程序法中，行政處分原則上必須附理由之規定；
簽證主管機關拒發簽證得不附理由，行政程序法第三條第三項第一款、前外國護照簽證條例施行細則第五條（現行外國護照簽證條例第十二條第二項）分別定有明文。是被告起訴要求被告必須對於九十一年七月底註銷渠居留簽證之行為提供中華民國相關法律依據並無理由。
②再者，被告業於九十二年六月十一日以領二字第○九二五二二一○五七
○號函，向被告說明其違犯之事實及不予核發簽證之法令依據，被告本項聲明顯然欠缺權利保護要件。
⑷被告花蓮辦事處辦理外國護照簽證核發之權限：：
①按行政機關得依法規將其權限之一部分，委任所屬下級機關執行之；簽
證持有人有違法行為或原申請簽證原因消失者，外交部或其他外交部授權機構得撤銷或註銷其簽證；外交部領事事務局掌理關於外國護照之簽證事項，其他機關非依法不得干預，行政程序法第十五條第一項、前外國護照簽證條例第十一條（現行法第十三條）、外交部領事事務局組織條例第二條第一項第二款及第二項分別定有明文。是簽證持有人有違法行為或原申請簽證原因消失時，外交部或被告機關均有權撤銷或註銷其簽證，合先敘明。
②再者，被授權者基於授權而對外行文時，應以該被授權者名義為之，為
公文程式條例第三條第三項所明定。事實上許多外國護照簽證事件均要求時效期間或直接於機場進行，實際上不宜也無法要求所有申請簽證者一律親至被告局本部辦理，是基於便民考量，被告爰授權台北、台中、高雄及花蓮辦事處受理被告所掌理事項之申請。本件被告對於原告之居留申請簽證案，業於九十一年七月二十四日以領二字第○九一一九一一二九八○號函授權被告花蓮辦事處拒絕原告簽證之申請，是被告花蓮辦事處依法令及授權拒絕原告外國護照簽證之申請，於法應無違誤。
⒊綜上所述，本件原告之訴欠缺權利保護要件並違反訴願前置程序，其請求內容亦顯無理由，懇請鈞院依職權駁回原告之訴，以昭法紀。
理由
一、被告代表人原為 楊勝宗 ，訴訟中變更為錢剛鐔，茲由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
三、本件原告於九十一年七月十五日持紐約州立大學StonyBrook分校學歷證件向台東縣政府申獲之聘僱許可向被告花蓮辦事處申請居留簽證，然經我國駐紐約辦事處向該校查證，該校復以未有原告就讀及獲頒學位之記錄，被告爰授權並指示花蓮辦事處依據修正前之外國護照簽證條例第十條規定不予核發簽證予原告，並於已製作於原告第Z0000000號美國護照內頁但尚未發予之第C0000000號簽證上蓋註銷章戳後，於九十一年七月二十五日以領花字第○九一○○○○三○四○號函通知原告拒發簽證之行政處分；同時並依修正前之外國護照簽證條例第十一條第一款規定撤註銷其前申獲之第00000000號居留簽證。原告不服，於九十二年五月二十七日提出陳情（申請撤銷居留簽證註銷之處分），經被告以九十二年六月十一日領二字第○九二五二二一○五七○號函覆說明後，原告仍不服，提起訴願，經外交部以九十二年九月三日外訴願字第○九二二四○五三四四○號函覆不得提起行政救濟各情；有外僑居留證、被告所屬花蓮辦事處九十一年七月二十五日領花字第○九一○○○○三○四○號函原告九十二年五月二十七日申請書、被告九十二年六月十一日領二字第○九二五二二一○五七○號函、外交部九十二年九月三日外訴願字第○九二二四○五三四四○號函等附卷可稽；原告循序起訴意旨略以：被告認為原告之學歷證明為不實之偽造文件，然而在法院判決未定前，何以可未經法定程序即註銷原告之居留簽證？其行為有「未審先判」之嫌，被告應有義務說明當時註銷原告居留簽證之明確法律依據云云。
三、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「自然人、法人、非法人之團體或其他受行政處分之相對人及利害關係人得提起訴願。」訴願法第一條第一項及第十八條定有明文；又「下列事項，不適用本法之程序規定︰‥‥二、外國人出、入境、難民認定及國籍變更之行為。」行政程序法第三條第二項第二款亦有明文。查外國人出入境具高度政治性，因此行政程序法第三條第二項第二款規定，該事項不適用該法之程序規定，以賦予行政機關較大之自由形成空間，但並非謂行政機關就該事項所為之判斷，均不受司法審查；此揆諸上揭訴願法第一條第一項及第十八條規定自明。本件原告申請居留簽證，遭被告否准並註銷其前申獲居留簽證，原告不服，依上揭規定，自得提起行政爭訟，請求救濟；至被告基於國家高權地位，為否准居留簽證申請及註銷前居留簽證之行為，有否行政程序法之適用，乃另一問題。
四、次按「訴願審議委員會委員，由本機關高級職員及遴聘社會公正人士、學者、專家擔任之；其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一。」、「訴願決定應經訴願審議委員會會議之決議，其決議以委員過半數之出席，出席委員過半數之同意行之。」訴願法第五十二條第二項及第五十三條定有明文。本件原告不服被告否准居留簽證申請並註銷其前申獲簽證之處分，於九十二年五月二十七日提出陳情（申請撤銷居留簽證註銷之處分），嗣又於九十二年六月二十四日向訴願機關外交部提起「訴願」，則訴願機關自應依法定之訴願程序予以處理，詎訴願機關竟依一般公文處理之程序，以九十二年九月三日外訴願字第○九二二四○五三四四○號函覆略以：「‥‥按一國拒絕核發簽證予申請之外國人，係國家主權之行使，當事人不得表示不服，故台端對於本部領事事務局花蓮辦事處註銷居留簽證之行為，不得提起行政救濟。」，核與上揭訴願法五十二條第二項及第五十三條規定不合，於法有違。原告雖未指摘及此，惟此乃本院應依職權調查事項，既有未合，自應撤銷，由訴願機關依本院法律見解，另為適法處理。至原告其他請求，因訴願機關尚未為適法之處理，程序未行，結論未定，本院無從逕為判決，應予駁回。
據上論結，原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中華民國九十三年十二月二十三日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十三年十二月二十三日
書記官吳芳靜