裁判字號：最高行政法院95年判字第2068號判決
裁判日期：民國95年12月14日
裁判案由：低收入戶
最高行政法院判決
95年度判字第02068號上訴人甲○○訴訟代理人乙○○被上訴人臺北市政府社會局代表人丙○○上列當事人間因低收入戶事件，上訴人對於中華民國94年5月19日臺北高等行政法院93年度訴字第1088號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、本件上訴人於91年10月6日申請核列為臺北市政府低收入戶，經臺北市中正區公所初審後，送被上訴人複核，案經被上訴人查認上訴人全戶家庭總收入分配全家人口平均每人每月收入超過臺北巿91年最低生活費標準新臺幣（下同）13,288元，乃以91年12月6日北市社二字第09139838000號函（下稱前處分）通知上訴人否准其所請。上訴人不服，於91年12月19日第一次向臺北市政府提起訴願，案經臺北市政府以92年4月25日府訴字第09129227800號訴願決定（下稱第一次訴願決定）略以：「…訴願人似應屬身心障礙者保護法所稱及身心障礙等級表公告之慢性精神病患者，揆之首揭原處分機關所定『殘障人口工作能力認定概要表』之認定標準，訴願人之工作收入自應以其有無工作所得定之。本案原處分機關僅以訴願人現鑑定為輕度精神障礙，未詳加查明實際有無工作，即遽以每月10,560元計算其工作收入，尚嫌速斷」等由，將「原處分撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起60日內另為處分。」。嗣被上訴人以92年6月27日北市社二字第09233745700號函（下稱第一次重行處分）按92年度標準重為處分，准自91年10月起核列上訴人一人為臺北市第四類低收入戶，惟其全戶（含直系血親）平均每人存款及投資金額超過規定，不予生活扶助，另亦超過身心障礙者生活補助標準，故亦不予身心障礙者生活補助。上訴人猶表不服，再向臺北市政府提起第二次訴願，於此訴願審理期間，被上訴人復依職權遞以：⒈92年7月14日北市社二字第09237504600號函自行一部撤銷上開第一次重行處分不予身心障礙者生活補助費部分；⒉同年月北市社二字第09237504601號函為第二次重行處分（下稱第二次重行處分），改准予自92年7月起按月核發身心障礙者生活補助費，惟仍不予生活扶助；⒊同年月31日北市社二字第09238344900號函（即第三次重行處分）再次自行撤銷上開第二次重行處分，並改核自92年7月起不予生活扶助，亦不予身心障礙者生活補助。另上訴人亦於該第二次訴願審理期間，於92年10月3日略以臺北市政府中山區公所92年6月27日核發上訴人13090-4號低收入戶卡，備註「不予生活扶助」，留之無用等語，向該區公所申請報繳原發戶卡並註銷作廢，並經被上訴人以92年10月17日北市社二字第09240798000號函（下稱92年10月函）尊重其意願，准自92年10月3日起註銷上訴人之低收入戶資格。嗣臺北市政府93年2月4日府訴字第09216734500號訴願決定（即本件訴願決定），以上開第一次重行處分作為本件訴願決定之原處分，經審理結果略以上訴人之低收入戶資格業經被上訴人92年10月函註銷，原處分撤銷與否，對上訴人之權利或利益已不生影響，對上開第一次重行處分提起訴願，已無實益等由，乃決定駁回其訴願。上訴人仍表不服，遂提起本件行政訴訟；並於訴訟審理期間，另以原審受命法官即許瑞助法官未審先判，損害上訴人權利，乃聲請該法官應自行迴避，遞經臺北高等行政法院93年度聲字第16號裁定、本院94年度裁字第372號裁定，駁回其聲請及抗告確定在案。
二、上訴人起訴主張略謂：㈠本件訴願決定之作成逾期，違反訴願法第85條第1項規定，應予撤銷，並自核准低收入戶時起，補予給付生活扶助。㈡查訴願決定認上訴人為有工作能力者，以每月新台幣（下同）10,560元計算其收入，並併入其父乙○○、母宛 楊秀華 之每月家庭總收入。惟上訴人有提出台大附屬醫院診斷無工作能力證明書影本為證。㈢上訴人與父乙○○、母宛楊秀華等三人，籍設三個不同市縣，依戶籍法第3條規定各為單獨生活戶。被上訴人稱依身心障礙者生活托育養護費用補助辦法（下稱費用補助辦法）第13條所定家庭總收入之應計人口範圍及計算方式，上訴人與父母三人雖分屬不同戶籍，仍須併計云云，惟上開費用補助辦法應屬機關發布之命令，不得牴觸戶籍法、民法之規定。㈣上訴人之父乙○○71年4月1日命令退休，依公務人員退休法第6條擇一支領一次退休金955,000元，按月領取利息19,325元，依所得稅法第4條4款有免稅規定，被上訴人依臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定第6點規定：「本市低收入申請生活扶助者，平均每人存款本金（含投資等）不得超過15萬元之限制」，該作業規定屬機關發布之命令，依法不得牴觸公務人員退休法及所得稅法之規定。被上訴人推算本金998,050元，計算不準，多出43,050元。被上訴人認定退休金為財產以外所得，並以內政部行政命令解釋社會救助法是違法行為，應用相關法律，如：⒈公務員退休法施行細則第32條、退休金優惠儲存辦法規定。⒉所得稅法第4條第9款免稅規定。退休金儲存等於退休後之薪水，保障公務員退休後生活不受影響。㈤又被上訴人以上訴人之父90年度財產資料有存款投資金額超過低收入規定，不予生活扶助，惟查90年財產資料（應係指財稅資料）是89年度所得編列，屬於動產，事隔5年應有異動，如今已無系爭財產。㈥上訴人並沒有放棄低收入戶資格，上訴人92年10月3日送還中正區公所備註不予生活扶助之臺北市第4類低收入戶卡，係為換取有生活扶助之低收入戶卡。為此，起訴聲明「一、訴願決定逾限違法，應予撤銷。二、原行政機關(被告)准自民國91年10月起核列甲○○為本市低收入戶，不予扶助。應重新處分，自核准為低收入戶時起，補予給付生活扶助。」被上訴人則略以：㈠依社會救助法第5條規定：「家庭總收入應計算人口範圍如下：一、直系血親。…」，故上訴人申請低收入戶，應列計家庭人口共計三人（即上訴人及父母親）。另依財稅單住所提供最近一年度（90年度）財稅資料顯示，上訴人全戶三人存款投資共有3,942,938元，平均每人存款投資額為1,314,313元，超過低收入戶生活扶助標準，另亦超過身心障礙者補助之動產標準（全家人口之存款）含股票投資之合計限額：單一人口家庭為200萬元，每增加一口，得增加新台幣25萬元，是應不予生活扶助，亦不予身心障礙者生活補助。㈡另上訴人於92年10月3日申請報繳原低收入戶卡，註銷低收入戶資格，業經被上訴人92年10月函核准在案，是上訴人已不符社會救助法第10條所定領取生活補助應以符合低收入戶資格之前提等語，資為抗辯。
三、原審駁回上訴人在第一審之訴，係以：㈠按社會救助法第4條規定：「本法所稱低收入戶，係指家庭總收入平均分配全家人口，每人每月在最低生活費標準以下者。前項所稱最低生活費標準，由中央、直轄市主管機關參照中央主計機關所公布當地區最近一年平均每人消費支出60%訂定，直轄市主管機關並應報中央主管機關備查。」（臺北市92年度最低生活費標準為每人每月13,313元。）第5條規定「前條所稱家庭總收入應計算人口範圍如下：一、直系血親。但子女已入贅或出嫁且無扶養能力可資證明者，得不計算。二、同一戶籍或共同生活之旁系血親及負扶養義務之親屬。三、綜合所得稅列入扶養親屬寬減額之納稅義務人。」第10條規定：「符合第4條所定之低收入戶，得向戶籍所在地主管機關申請生活扶助。」㈡次按社會救助法施行細則第2條：「社會救助法第4條第1項所稱家庭總收入，指下列各款之總額：一、工作收入：依據其戶籍所在地直轄市政府或行政院勞工委員會定訂之各項職業收入計算標準核定之。二、資產之收益：包括動產及不動產之收益。三、其他收入：前二款以外非屬社會救助給付之收入。」第5條規定：「依本法第10條申請生活扶助者，其家庭總收入以外之財產總額超過中央主管機關或直轄市主管機關公告之當年度一定金額者，不予扶助。」第9條規定：「本法所稱低收入戶中具有工作能力者，16歲以上，未滿65歲，無下列情事之一者：一、大學校院博士班、空中大學及空中專科進修補習學校以外之在學學生。二、身心障礙致不能工作者。三、罹患嚴重傷、病，必須3個月以上之治療或療養者。四、照顧罹患嚴重傷、病需要3個月以上治療或療養之共同生活或受扶養親屬，致不能工作者。五、獨自扶養12歲以下之血親卑親屬者。六、婦女懷胎6個月以上至分挽後2個月內者。七、其他經直轄市、縣市主管機關認定者。前項第3款與第4款之受嚴重傷、病者及第4款之懷胎或生產婦女應檢具公立醫療機構或經中央衛生主管機關評鑑合格之醫院診斷書。」；又臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定第4點規定：「本細則第2條第1項第1款所稱之工作收入計算基準如下：(一)以申請者全家實際工作收入為依據，全家人口之財稅資料為參考，如財稅資料與實際工作收入不符時，申請人應提供薪資證明憑核。(二)如無財稅資料可參考，又無法提供證明者，得參考行政院勞工委員會編印之職類別薪資調查報告計算。(三)前述薪資調查報告未列明者，需提供其他相關證明憑核，如無法提供證明，則依各業員工初任人員平均薪資計算。(四)有工作能力而無固定工作或未工作者，其工作收入以行政院勞工委員會最近一年公布之基本工資為基礎，換算每人每日之基本工資，再以每月20個工作日計算。」（90年度每人每月基本工資為15,840元，換算20個工作天為10,560元）第6點規定：「本市低收入戶申請生活扶助者，平均每人存款本金不得超過新臺幣15萬元，股票及其他投資併入上述限額計算。」㈢復按「訴願之決定，自收受訴願書之次日起，應於3個月內為之；必要時，得予延長，並通知訴願人及參加人。延長以1次為限，最長不得逾2個月。」「前項期間，於依第57條但書規定補送訴願書者，自補送之次日起算，未為補送者，自補送期間屆滿之次日起算；其依第62條規定通知補正者，自補正之次日起算；未為補正者，自補正期間屆滿之次日起算。」「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴願人於20日內補正。」訴願法第85條第1、2項及第62條分別定有明文。本件上訴人於92年7月7日提起訴願，訴願機關原應於三個月內為訴願決定，惟因該訴願書中就不服標的是否包括身心障礙者生活補助費在內，尚有未明，訴願機關乃以92年7月18日北市訴（信）字第09230609420號書函，請上訴人於文到20日內補正敘明，嗣上訴人於92年7月23日補提「補充訴願理由書」載明已有低收入卡，惟不服未予每月生活扶助費13,313元；此有訴願書、臺北市政府訴願審議委員會92年7月18日北市訴（信）字第09230609420號書函、補充訴願理由書等附訴願卷可稽；依上揭規定，訴願機關應於上訴人補正後之次日即7月24日起算3個月內為訴願決定縱依法延長2個月，至遲亦應於92年12月23日前為決定；本件訴願機關於92年12月25日以審議費時，通知延長2個月；並遲至93年2月4日始為訴願決定，固屬逾期，惟逾期為訴願決定，與該決定之效力無涉（僅訴願人得依行政訴訟法第4條第1項規定逕行提起撤銷訴訟），尚難執此而謂訴願決定應予撤銷，上訴人就此主張訴願決定逾期，應予撤銷乙節，尚有誤解。㈣查依上揭社會救助法第5條規定，家庭總收入應計算人口範圍應包括直系血親，則上訴人申請低收入戶，被上訴人以其應列計家庭人口共計三人（即上訴人及父母親），並依財稅單位所提供最近一年度（90年度）財稅資料並推算相關利息所得之本金結果顯示，上訴人全戶三人存款投資共約有3,942,938元，平均每人存款投資額約為1,314,313元，自屬有據；此平均每人存款投資總額已超過前揭作業規定第6點所定低收入戶生活扶助之標準即每人存款本金（含投資等）不得超過15萬元之限制，縱以上訴人主張其父之優惠存款本金應為955,000元加以計算，其結果亦無不同；是被上訴人認上訴人全戶（含直系血親）平均每人存款及投資金額超過規定，未准予上訴人生活扶助，並無不合。㈤末查上揭社會救助法第10條規定：「符合第4條所定之低收入戶，得向戶籍所在地主管機關申請生活扶助。」同法施行細則第5條規定：「依本法第10條申請生活扶助者，其家庭總收入以外之財產總額超過中央主管機關或直轄市主管機關公告之當年度一定金額者，不予扶助。」又臺北市政府90年8月23日府秘二字第9010798100號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自90年9月1日起生效。……公告事項……四、本府將下列業務委任本府社會局，以該局名義執行之……（三）社會救助法中有關本府權限事項……」。按政府對於低收入戶之生活扶助，乃國家對人民基於負有生存照顧義務之給付行政，與憲法第15條人民財產權之保障無涉；且給付行政並非限制相對人之自由與權利，故憲法第23條有關法律保留原則之適用不若干涉行政之嚴格，通常情形給付行政祇須有國會通過之預算為依據，其措施之合法性即無疑義（最高行政法院92年度判字第816號判決要旨參照）。因此，被上訴人依據上揭授權，於88年8月16日以（88）府社二字第88036982900號函訂頒「臺北市低收入戶調查及生活扶助作業規定」，以辦理低收入戶調查及生活扶助作業，自無不合，上訴人主張該作業規定第6點所定低收入戶生活扶助之標準違反相關法律規定云云，尚難採據等詞，為其判斷之基礎。
四、上訴意旨復執前詞，並主張略謂：㈠原審已認訴願決定之作成逾期，卻又稱與該訴願決定之效力無涉，其理由與主文有矛盾之誤。㈡現行綜合所得稅係採落後申報制度，上訴人業於原審主張90年度財稅資料是依據89年度所得編列，既然原處分係准上訴人自91年10月起核列為第四類低收入戶，自不應以90年度財稅資料作為審核或計算依據，而應以92年度上訴人全戶三人之財稅資料作為審理上訴人自91年起是否符合低收入戶生活扶助請領資格之依據。又上訴人於原審曾以93年4月5日起訴狀提出91年財稅資料等較為接近91年度真實財產情形之資料，惟未經原審斟酌。基上可知原審駁回理由之論證時間、金額與事實不符，應屬理由不備，以90年度財稅資料代替92年度財稅資料，更屬無據。茲再提供92年度財稅資料供核。㈢上訴人並無放棄低收入戶資格意思，且依原審言詞辯論筆錄載有核准註銷上訴人低收入戶資格之92年10月函並非以雙掛號寄送，故無回證或送達證書等語，可知原審及被上訴人已默認該註銷函未合法送達。㈣本件起訴聲明並不包括將原處分撤銷，原審不應就此未聲明之事項逕為判決。㈤承審法官許瑞助未審先判，應予迴避卻未迴避，所參與之和議判決顯然違法。㈥原審認為給付行政其措施之合法性即無疑義；惟法律位階高於行政命令，縱有國會通過給付行政之預算，行政機關亦不可為所欲為、濫用職權。原審有不優先適用社會救助法第5條之3第1項第2款關於身心障礙致不能工作之規定、戶籍法、公務人員退休法及所得稅法等相關法律規定之違法。請求將原判決廢棄等語。
五、本院查：㈠按行政訴訟法第125條第2項、第3項分別規定：「審判長應注意使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論。」、「審判長應向當事人發問或告知，令其陳述事實、聲明證據，或為其他必要之聲明及陳述；其所聲明或陳述有不明瞭或不完足者，應令其敘明或補充之。」，顯見闡明權為審判長之職權，亦為其義務。為期發現真實，並使當事人在言詞辯論時有充分攻擊或防禦之機會，審判長自應行使闡明權，使當事人得為事實上及法律上適當完全之辯論，俾訴訟關係臻於明瞭。而受命法官所行準備程序為言詞辯論之一部，關於言詞辯論之規定，在性質許可範圍內，固均應有其適用，惟關於審判長之職權，僅在準備程序得以順利進行之必要範圍內，方可準用，其準用審判長之權限者，依行政訴訟法第131條之規定，計有同法第124條及民事訴訟法之相關規定，上揭行政訴訟法第125條並非在準用之列。換言之，行使闡明權並非受命法官之職權。㈡本件上訴人前於原審法院提起本件行政訴訟，其起訴狀訴之聲明記載為：「一、訴願決定逾限違法，應予撤銷。二、原行政機關(被告)准自民國91年10月起核列甲○○為本市低收入戶，不予扶助。應重新處分，自核准為低收入戶時起，補予給付生活扶助。」。原審法院受命法官承審該院上開93年度訴字第1088號低收入戶事件，於93年9月7日上午行凖備程序時，上訴人之訴訟代理人到庭陳述，其訴之聲明第一項書記官記載為：「訴願決定及原處分均撤銷。」上訴人於事後認為其訴之聲明第1項僅為「訴願決定逾限違法，請求撤銷」，並未訴請撤銷原處分，而於94年6月6日具狀聲明異議，請求依法更正上開部分之準備程序筆錄，原審書記官隨即於同年月9日依據播聽93年9月7日準備程序法庭錄音所作之紀錄處分更正上開準備程序筆錄為：「法官：原告聲明？原告訴代：(無回應)。法官(行使闡明權）：你要撤銷訴願決定及原來的處分，希望命被告准予按月核發生活補助費一萬三千三百十三元是不是？原告訴代：法官深言大義。法官：是照你狀子所寫的？原告訴代：是的，……。」足見原審法院之受命法官於準備程序時，因上訴人之訴訟代理人未能完全陳述訴之聲明，經受命法官闡明後，由書記官逕自記載上訴人訴之聲明第一項為「訴願決定及原處分均撤銷。」，實係因本件上訴人前向被上訴人申請核准列為低收入戶並請求按月發給生活扶助費，經否准後提起訴願，亦遭駁回，而循序向原審法院提起行政訴訟。則訴願決定既駁回上訴人所提之訴願而維持原處分，上訴人依行政訴訟法第5條2項之規定，以被上訴人為被告向原審法院提起課予義務之訴訟，請求被上訴人應為行政處分或應為特定內容之行政處分，自應以「撤銷原否准申請之行政處分」(即本件之原處分)為前提，否則一旦獲判勝訴，即有否准及准許之行政處分並存且效力自相矛盾之違法。上訴人在原審法院如僅訴請撤銷訴願決定而未請求撤銷原處分，並不能達到起訴之目的，亦即欠缺權利保護要件。然查，上訴人在原審之起訴狀及既未訴請撤銷原處分，而受命法官於準備程序時逾越職權而為闡明時，上訴人之訴訟代理人並未同意追加「原處分撤銷」之聲明，僅以語意不明之「法官深言大義」一語帶過，甚且受命法官進而問：「是照狀子所寫？」上訴人之訴訟代理人亦答「是的」。其後準備程序終結，經原審審判長指定於94年5月5日上午11時20分為言詞辯論期日，因上訴人於言詞辯論期日經合法通知，無正當理由而未到庭，原審依被上訴人之聲請為一造辯論，且辯論終結，致原審審判長亦無從適當的行使闡明權，使上訴人敘明或補充其不完足之聲明。乃原判決於記載原告(即本件上訴人)訴之聲明第一項時，罔顧前情，仍載為「訴願決定及原處分均撤銷。」自與上載之事實不符，而於理由欄就此部分亦未見任何說明，自有判決不備理由之違法。上訴人執此上訴，非無理由，應由本院將原判決廢棄，發回原審法院踐行法定程序後，另為適法之裁判。
六、依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。中華民國95年12月14日
第三庭審判長法官趙永康
法官林茂權法官鄭忠仁法官黃淑玲法官黃本仁以上正本證明與原本無異中華民國95年12月14日
書記官王福瀛