最高行政法院95年度判字第2039號判決

裁判字號：最高行政法院95年判字第2039號判決

裁判日期：民國95年12月14日

裁判案由：土壤及地下水污染整治法

最高行政法院判決
95年度判字第02039號上訴人臺灣塑膠工業股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 張嘉真 律師
陳鵬光 律師 莊淑君 律師被上訴人行政院環境保護署代表人乙○○上列當事人間因土壤及地下水污染整治法事件，上訴人對於中華民國94年5月5日臺北高等行政法院93年度訴字第711號判決，提起上訴。本院判決如下：
主文原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理由
一、本件上訴人為化學物質之製造者，屬被上訴人指定公告應徵收土壤及地下水污染整治費（下稱整治費）之繳費義務人，上訴人所屬仁武廠、林園廠、麥寮分公司所產製化學物質公告應繳納整治費，於民國91年1月21日、4月15日、7月15日、10月15日、92年1月15日、4月15日檢具申請書件向被上訴人申請核定免徵比例。經被上訴人以92年6月3日環署土字第0000000000號、第0000000000A號、第0000000000B號函分別核定上訴人所屬仁武廠、林園廠、麥寮分公司產製化學物質之免徵比例，其中對上訴人所申請二氯乙烷及氯乙烯，分別核定免徵比例為13.05%及98.06%。上訴人就被上訴人核定其二氯乙烷及氯乙烯整治費之免徵比例部分不服，循序提起本件行政訴訟。
二、本件上訴人在原審起訴意旨略以：按上訴人分別使用乙烯及二氯乙烷為原料，而各自製造產出二氯乙烷及氯乙烯等2項產品，且屬經公告應繳納整治費之化學物質，惟依被上訴人90年10月29日公布之「土壤及地下水污染整治費收費辦法」（下稱「原收費辦法」）第3條第2項規定，義務人就產品之整治費可按已繳納整治費之原料的重量或成本百分比（二擇一）申請免徵。然被上訴人嗣後於92年5月7日修正公布之同一辦法（下稱「新收費辦法」）就免徵比例之申請，另於第6條第2項臚列甚為繁複之計算公式。惟依中央法規標準法第18條規定，本於法規不溯及既往原則，被上訴人自應以行為時之原收費辦法第3條第2項規定辦理核定。又原收費辦法就免徵比例之計算，係由申請人選擇依其已繳納整治費之原料佔該產品之重量百分比或成本百分比，再報請核定，可知原收費辦法第3條第2項係採取實際發生之產品「重量百分比法」與「成本百分比法」，二擇一之免徵比例計算方式且未附任何計算式；與新收費辦法係以理想、無耗損之化學反應式為前提，而採「原料分子量及繳費百分比法」，且附明確計算式之規定顯然不同。由於原收費辦法與新收費辦法採用不同之免徵比例計算方式，故針對免徵比例之申請時程規定亦不相同，且原收費辦法第3條第2項規定之「成本百分比法」，不可能等同新收費辦法第6條第2項之「分子量與繳費百分比法」。又依社會通念、商業慣例及立法原意，原收費辦法第3條第2項所指之「原料成本百分比」應係指「原料取得及生產成本百分比」，並非被上訴人所獨創之「繳費成本百分比」，亦非原處分所適用之新收費辦法第6條所定之「分子量與繳費百分比法」。故被上訴人不得藉詞依其所謂「繳費百分比法」計算可令上訴人負擔較高之整治費，並扭曲原收費辦法第3條第2項之文義，違法達到其提前1年半適用新收費辦法，致上訴人負擔較高之整治費的結果，足證被上訴人之論述確屬不符論理原則，亦違反法律保留原則。又原收費辦法採行免徵比例所產生國產品整治費可能較低之結果，並無不公平；如欲變更此效果，應採修法一途，而不得溯及既往。另有關徵收費率之高低本應與發生污染之風險成正比，且輸入者與製造者就同一產品發生污染風險既不同，則整治費之徵收自應有所不同。訴願決定逕稱原收費辦法第3條第2項規定與新收費辦法第6條第2項規定完全相同，進而維持原處分，構成適用法令違反原收費辦法第3條第2項規定之「成本百分比」。另被上訴人於91年6月13日召開「土壤及地下水污染整治費徵收作業研商會」時，其間被上訴人並未在會中針對上訴人先前依原料取得成本百分比申報之各季計算方式有任何缺失，故上訴人當可信賴其先前各季所申請之整治費免徵比例並無疑問。詎訴願決定卻誤以上訴人於會中未提出相關異議，逕為不利於上訴人之認定，洵屬重大誤會。況原處分亦忽略上訴人對原收費辦法所定「重量或成本百分比法」二擇一之信賴，造成上訴人製造二氯乙烷及氯乙烯時所無法預測之成本損害，實已嚴重違反信賴保護原則及誠信原則等，自有撤銷原處分之必要。為此請判決將原處分及訴願決定撤銷等語。
三、被上訴人則以：按整治費費額之計算基礎為（產生量或輸入量）×費率，且不論該化學物質免徵比例之申請係採「重量百分比」或「成本百分比」，若製程相同，免徵比例應為不變。比較原收費辦法之「重量百分比」、「成本百分比」及新收費辦法等之免徵比例計算，三者計算原理實為相同，並以新收費辦法所載明之公式更為具體明確化，利於繳費人自行試算瞭解。修法前後對於免徵比例計算及核定原則並無改變，故應無所謂「違反法規不溯及既往原則」。又上訴人對免徵比例計算方式一再引用尚未定案之公聽會收費辦法草案資料，而自創免徵比例計算，不僅有違公平合理原則，並已違反公聽會研商意涵及法規意旨。再者，依法免徵比例須由被上訴人核定，而被上訴人數次函知上訴人免徵比例審理情形確為屬實，而上訴人亦因故多次提出異議或訴願，顯見上訴人已知其免徵比例申請資料尚有問題存在，竟予誤導主張被上訴人拖延審查而逕用不利上訴人之免徵比例計算方式。另查91年6月13日召開「土壤及地下水污染整治費徵收作業研商會」說明資料，無論說明資料第14頁之免徵比例原計算方式或解決方案第16頁之合理免徵比例計算方式，內容皆僅與分子量及費率有關，與附表所列免徵比例計算相同，並與上訴人所採的「原料購買成本」迥異。當日上訴人代表人無異議，已然明瞭，不容上訴人強辯。又土壤及地下水污染整治法第22條第1項規定向製造者及輸入者徵收整治費，係考量指定公告化學物質在國內儲存、運送、使用等過程發生污染土壤、地下水之風險，故無論輸入者或製造者就同一產品在國內發生之風險相同，始為公平合理。故原收費辦法第9條及新收費辦法第12條得免繳納整治費之規定，及原收費辦法第5條與新收費辦法第9條規定申請退還部分整治費額，顯見整治費之徵收係針對指定公告物質在國內流轉使用，對於製造者與輸入者而言，同一指定公告物質應有同等收費標準，至為明確。製造者與輸入者應有相同費率，實合於法令規定及公平合理性等語，資為抗辯。
四、原審駁回上訴人在原審之訴，無非以：按「中央主管機關為整治土壤、地下水污染，得對指定公告之化學物質，依其產生量及輸入量，向製造者及輸入者徵收土壤及地下水污染整治費，並成立土壤及地下水污染整治基金；其收支、保管及運用辦法，由行政院定之。．．．第1項土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類、計算方式、繳費流程與繳納期限及其他應遵行事項之收費辦法，由中央主管機關會商有關機關定之。」、「應繳納整治費之化學物質，其直接產製原料之一部或全部已繳納整治費者，繳費義務人得檢具產製原料說明，詳列已繳納整治費產製原料之重量或成本百分比，向中央主管機關申請免徵，並由中央主管機關審查核定免徵比例」，為土壤及地下水污染整治法第22條第1項、第3項及辦法」一欄所示第1種成本百分比之計算式，核定本件免徵比例，合於土壤及地下水污染整治法第22條及原收費辦法第3條第2項規定之意旨，即該計算式所揭示之意義，乃屬合目的性、文義性之解釋，自無不當。固如上訴人指稱被上訴人對於「成本」二字之解釋異於常人，對於一般人而言，「原料成本」係指「原料取得及生產成本」，與被上訴人所為解釋大相逕庭。惟稽之前開說明，免徵比例之核定，在於避免對成品物質內之元素重複課徵整治費，故關連因素即在於物質內之元素所造成之污染程度占物質本身之污染成度比例如何，故而應考量繳費義務人所使用之製程及各種製程反應之重量、分子量及被上訴人所公告之繳費費率。而上訴人所使用之計算式，則以通念中之成本概念，即已繳納整治費之「原料取得及生產成本」占製成物質成本之百分比為其結果，惟此並不足以反應「乙烯所造成之污染程度占成品（二氣乙烷）所造成之污染程度之比例」，與原收費辦法第3條第2項之立法意旨毫無關聯。況原料取得成本隨市場價格變動，據此計算所得每公噸整治費率即有不同，顯然違反公告所揭示之固定費率。故一般人對「成本」二字之解釋，固或理解為會計成本、營業成本等概念，惟對於生產、進口汙染物質之業者而言，稽之原收費辦法第3條第2項所定「應繳納整治費之化學物質，其直接產製原料之一部或全部已繳納整治費者，繳費義務人得檢具產製原料說明，詳列已繳納整治費產製原料之重量或成本百分比，向中央主管機關申請免徵，並由中央主管機關審查核定免徵比例」之全文文義，尚不難理解其意義。上訴人指被上訴人乃臨訟杜撰「成本百分比」之定義，應屬誤解。至上訴人主張義務人應繳費額，乃係按原定費率扣除免徵比例之結果，本來即不發生實繳費用應等同公告費率之問題，此乃適用原收費辦法第3條第2項、第3項之當然結果；又徵收費率之高低本應與發生污染之風險成正比，輸入者與製造者就同一產品發生污染風險不同，則整治費之徵收自應有所不同云云。惟此乃忽略被上訴人為主管機關，其基於權限指定應徵收整治費之化學物質種類及訂定費率並予公告。故縱有上訴人所指公告之費率未考量風險因素等情形，此乃屬依新收費辦法第3條規定，每2年得檢討、調整公告之種類及費率，將來是否再作更精細分類之問題，尚不得指被上訴人基於土壤及地下水污染整治法第22條第3項之授權所訂定之公告，有違法律保留原則而得不予適用。則基於公告之定額費率，就相同種類之化學物質均應繳納相同之整治費，自屬當然，上訴人主張原定費率扣除免徵比例之結果，本來即不發生實繳費用應等同公告費率云云，即發生推論上之繆誤，難以成立。又因公聽會之草案版本並非正式法案，或可為解釋法規所參考之依據之一，惟非唯一之依據，況稽之前開草案說明，其內容對於整治費免徵比例之計算方式並未為完整清楚之說明。上訴人僅以草案文字表象為解釋依據，未反應原收費辦法第3條第2項規定計算免徵比例之意旨，乃在課以化學物質相當於其造成污染程度之整治費時，應將內含原料相當於該原料所造成污染程度之整治費予以扣除。是以，上訴人執上開草案說明，為其有利之依據，亦不可採。再者，被上訴人不爭執本件免徵比例之計算核定方式，因原收費辦法文義不夠明確，且實際操作後才知本件採重量百分比或成本百分比之計算結果一致，乃予修法而有92年5月7日之新收費辦法，於新收費辦法第6條第2項明白揭示計算式，並為清楚體現原收費辦法第3條第2項之文義，以杜爭議，此即該條項修法之由來。因而依原收費辦法計算而得之結果，當然與依新收費辦法計算結果相同，此並非新收費辦法溯及適用之結果。上訴人指本件有溯及適用之違法，並不可採。又原收費辦法第3條第1項、第2項均係指業者應按季繳納整治費並依式申報，即按季依其原料用量、成品生產量繳納「費額」，非指業者應按季申請核定「免徵比例」，此細繹文義即明，上訴人依其誤解推論該辦法即已考量原料成本按季波動，故應按季申報原料之免徵比例，亦屬推論基礎之錯誤。又前已說明免徵比例之計算，應考量繳費義務人所使用之製程及各種製程反應之重量、分子量及被上訴人所公告之繳費費率，如有不同之製程即可能發生不同之化學反應，其重量、分子量均有不同，此非由義務人自行申報，被上訴人無以得知，此即自行申報制度之用意。原收費辦法對於業者所採用之製程未改變時，不用另行申報核定免徵比例一節未有明文，被上訴人即於91年10月17日以環署土字第0000000000A號公告「土壤及地下水污染整治費免徵比例申報及應行注意事項」其第2點即規定「繳費義務人申請之免徵比例經本署核定，且生產製程及徵收費率未改變者，免徵比例可持續適用」，嗣後並於新收費辦法第7條第2項規定：「經中央主管機關核定免徵比例，其生產製程及整治費費率未改變者，免徵比例得續予適用」，此即舊法之不完備，而有增訂之必要。上訴人執以為新舊辦法對免徵比例規定不同之依據，實屬無稽。揆諸上開說明，本件所適用者乃原收費辦法第3條第2項，並非適用92年5月7日修訂之辦法，即無上訴人所指新辦法溯及適用之違法。雖原處分公函說明一、三分別載有「依土壤及地下水整治費收費辦法第6條．．．辦理」，「依土壤及地下水整治費收費辦法第7條第2項規定：『經中央主管機關核定免徵比例，其生產製程及整治費費率未改變者，免徵比例得續予適用』，均屬新辦法之條文，惟系爭處分發文日期為92年6月3日已在新辦法公布之後，彼時已是新辦法施行之時，被上訴人引用該等條文應係就程序所為之指明，不影響作成處分依據為原收費辦法第3條第2項之實體結果。故上訴人執此為被上訴人有溯及適用法令之違法，亦難成立。另本件經被上訴人依法核定系爭二氯乙烷及氯乙烯之免徵比例，經加減計算後上訴人應補繳整治費新臺幣（下同）3,852萬1,080元，此為依法行政之結果，上訴人因誤解法令真意，致應繳整治費之數額與其預期產生差距，此與行政行為應本於誠信原則及信賴保護原則無涉。綜上所述，本件被上訴人核定上訴人所申請二氯乙烷及氯乙烯之免徵比例分別為13.05%及98.06%，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當等由。資為其判決之論據。固非無據。
五、惟本院按：解釋法規之內容，固應就法規整體立法目的加以探求，但如法規文字已明白顯示其意義，則無須別事探求，即不得反捨法規文字而更為曲解。本件被上訴人依土壤及地下水污染整治法第22條第3項授權訂定之90年10月29日原收費辦法第3條第2項規定：「應繳納整治費之化學物質，其直接產製原料之一部或全部已繳納整治費者，繳費義務人得檢具產製原料說明，詳列已繳納整治費產製原料之重量或成本百分比，向中央主管機關申請免徵，並由中央主管機關審查核定免徵比例」，觀諸上開規定可知，原收費辦法就免徵比例之計算，係由申請人選擇依其已繳納整治費之原料佔該產品之重量百分比或成本百分比，再報請核定，可知原收費辦法第3條第2項係採取實際發生之產品「重量百分比法」與「成本百分比法」，二擇一之免徵比例計算方式。其中所稱「產製原料之重量或成本百分比」，其文字顯示之意義已屬清楚，自無須再另行探求解釋之必要。次查被上訴人92年5月7日修正新收費辦法第1項規定「繳費人得檢具應徵收整治費化學物質之產製原料及製程內容說明，詳列直接產製原料以繳納整治費之成本百分比，向中央主管機關申請核定免徵比例。」第2項「前項免徵比例之計算方式如下：一、由直接產製原料生產單一產品者：免徵比例＝｛Σ〔直接產製原料分子量×化學反應方程式係數×直接產製原料整治費費率（元／公噸）〕／〔（產品分子量×化學反應方程式係數×產品整治費費率（元／公噸））〕｝×100%．．．」，觀諸上開規定可知，新收費辦法並非如原收費辦法著重實際發生之重量或成本百分比，改以理想、無耗損之化學反應式為基礎，而用原料、產品之分子量及整治費率等2項因素，作為計算免徵比例之基礎。二者計算方式自有不同，計算結果亦難相同。故原判決以：被上訴人不爭執本件免徵比例之計算核定方式，因原收費辦法文義不夠明確，且實際操作後才知本件採重量百分比或成本百分比之計算結果一致，乃予修法而有92年5月7日之新收費辦法，於新收費辦法第6條第2項明白揭示計算式，並為清楚體現原收費辦法第3條第2項之文義，以杜爭議，此即該條項修法之由來。因而依原收費辦法計算而得之結果，當然與依新收費辦法計算結果相同，此並非新收費辦法溯及適用之結果等語，並未具體說明如何計算出新舊收費辦法所定之比例結果會相同，顯與事實不符而嫌無據。依據新收費辦法第15條規定；新法自發布日施行，即自92年5月7日開始施行，且新法亦無溯及既往之特別規定，是新收費辦法自難適用於本件整治費之事實。原處分書所引處分之法規依據，明白引據新法第6條，足認原處分違反實體從舊之法不溯及既往之原則，訴願決定及原判決加以維持，其適用法規自有違誤。上訴人主張本案選用成本比例法，依法有據等語，應屬可採。至於原收費辦法所定之成本比例計算法，可能因原料成本之變動，致使每期之同樣應徵收整治化學物質之免徵比例有異，然此乃法規規定使然，純屬對該法規應否檢討修正之問題，在該法規未依法修正公布前，仍具有法規之效力，而應加以適用。另查依環保署92年1月21日環署土字第0920006267號公告應徵收土壤及地下水污染整治費之化學物質徵收種類與收費費率表，編號01-008乙烯收費費率為每公噸12元、編號02-001二氯乙烷收費費率為每公噸26元、編號02-002氯乙烯收費費率為每公噸42元。查參諸土壤及地下水污染整治法第22條之立法意旨得知，污染物質的製成可能包括亦具有污染性之原料，倘對於具有污染性之原料課以整治費，而對於包括該原料之成品又課予整治費，將造成成品內之部分元素被課予2次整治費，為避免重複課徵，不當增加義務人之負擔，乃有原收費辦法第3條第2項之規定，此稽之該條項之文義自明。又被上訴人依法所為之公告，即可確定應徵收整治費之化學物質種類及其費率，並以公告之費率量化其污染程度。是依前開原收費辦法第3條第2項之規定計算免徵比例時，對於乙烯製成二氯乙烷，應課以二氯乙烷其造成污染程度之整治費時，即應將內含相當於乙烯所造成污染程度之整治費予以扣除。基於此邏輯推演之基礎上，上開公告之收費費率即為計算免徵比例時所應予考量。故上訴人依原收費辦法第3條第2項所定以原料成本比例法計算免徵比例，固無不合。然依上開說明，應徵收整治費之化學物質污染土壤及地下水程度不同，故以公告之費率量化其污染程度，如僅計算原料成本佔成品總成本之比例作為免徵之比例，而不考慮各物質污染程度，則顯與實質公平負擔污染整治費之立法意旨有違，上訴意旨純以成本比例法計算免徵整治費比例，而忽略整治費率高低所代表之污染程度，上訴意旨尚非全屬可採。是以依原收費辦法第3條第2項所定成本比例法計算分擔比例時，仍應再乘以負擔整治費之原料費率，然後再除以成品之負擔整治費率，始為適法。從而原處分未適用行為時之原收費辦法，而適用新法核定免徵整治費之比例，違背法不溯及既往原則，自屬有誤，原判決予以維持，亦有適用法規錯誤之違法，上訴意旨據以指摘原判決求為廢棄，尚非全無理由，應將原判決廢棄，發回原法院依本判決意旨查明事實後另為適法之判決。
六、據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第256條第1項、第260條第1項，判決如主文。
中華民國95年12月14日
第四庭審判長法官高啟燦
法官黃璽君法官廖宏明法官楊惠欽法官林樹埔以上正本證明與原本無異中華民國95年12月15日
書記官彭秀玲