臺北高等行政法院106年度訴字第249號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第249號判決

裁判日期：民國106年06月16日

裁判案由：有關教育事務

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第249號原告 周子愉 法定代理人 周建木 被告臺北市私立○○藝術學校代表人○○○（校長）住同上被告財團法人臺北市私立○○藝術學校代表人○○○（董事長）上列當事人間有關教育事務事件，原告不服臺北市政府中華民國105年12月29日府訴三字第10509200500號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：
（一）按訴之預備合併，有客觀預備合併與主觀預備合併之分；主觀預備訴之合併，又有原告多數（共同原告對於同一被告為預備之合併）與被告多數（同一原告對於共同被告為預備之合併）之類型，其中被告多數的主觀預備合併之訴，其先、備位之訴在訴訟上所據基礎事實如屬同一，攻擊防禦方法即相互為用，而不致遲滯訴訟程序之進行，為求訴訟之經濟、防止裁判矛盾、避免重複審理、發見真實及擴大解決紛爭，並考量主觀預備合併訴訟本質上乃原告合併提起先、備位訴訟，請求法院依原告所定順序審理，基於處分權主義之精神，應無不許合併提起之理。
（二）本件原告起訴時，係以財團法人臺北市私立○○藝術學校，代表人○○○（董事長）為被告，嗣因認本件係與學校事務發生爭執而涉訟，而追加臺北市私立○○藝術學校，代表人：○○○（校長）為被告，並以臺北市私立○○藝術學校為先位被告，以財團法人臺北市私立○○藝術學校為備位被告。因私立學校法97年修法係為確立籌設私立學校之權利義務主體，將申請設立私立學校之主體由私人變更為學校財團法人，以因應一法人多學校之制度設計，並非剝奪私立學校之獨立主體性，亦非學校法人之附屬組織。同法第15條第1項後段規定，董事長對外代表學校法人，同法第87條第1項復規定，修法前已依法設立之財團法人私立學校，得以其原法人組織及名稱，繼續辦學，其性質等同於該法所稱之學校法人。是原已設立之財團法人私立學校或依修正後私立學校法設立之學校法人，原則上應以董事長為代表人。另依私立學校法第41條第3項規定，校長之職務為依法令及學校章則綜理校務暨執行學校法人董事會之決議，於該等職務範圍內，對外代表學校，亦即屬校長職務範圍內之事項，亦得由校長代表學校。由前述規定可知，學校財團法人所設學校之性質為學校，學校依私立學校法相關規定具有其獨立主體性，惟並非法人性質，爰不宜將學校財團法人與學校兩者以「同一法人格」或「同一法人」簡化之（私立學校法主管機關即教育部104年
3月20日臺教高（一）字0000000000號書函、法務部104年5月7日法律字第10403505220號函可資參照）。而私立學校係依私立學校法經主管教育行政機關許可設立並製發印信授權使用，在實施教育之範圍內，有錄取學生、確定學籍、獎懲學生、核發畢業或學位證書等權限，係屬由法律在特定範圍內授與行使公權力之教育機構，於處理上述事項時亦具有與機關相當之地位（司法院釋字第269號解釋參照）。經查，財團法人臺北市私立○○藝術學校係97年私立學校法修正前即設立，目的依私立學校法規定設立臺北市私立○○藝術學校，法人代表為，有法人登記資料可參。本件原告係主張被告臺北市私立○○藝術學校作成之記過處分、留校察看處置為違法行政處分，應予撤銷，其爭執之處分及處置係被告臺北市私立○○藝術學校所作，係因學校事務而爭訟，原告為避免被告不適格，追加為主觀預備合併之訴，其先、備位之訴，於實體法上之請求權基礎相同，所依據之基礎事實亦係同一，先位請求之訴訟及證據資料，於本院審理備位請求時均得援用，無延滯訴訟之虞，是原告所為訴之追加，應予准許，合先敘明。
二、事實概要：原告原在被告臺北市私立○○藝術學校就讀表演藝術科3年級，被告臺北市私立○○藝術學校認其未經校方同意即逕使用學校名義於民國105年1月24日以「○○藝術學校學生會籌備委員會」名稱召開籌備會，並以被告臺北市私立○○藝術學校學生會名義於FB社群網站成立公開粉絲網頁對外宣傳招募會員。嗣被告臺北市私立○○藝術學校又認原告於被告學生會粉絲頁指控學校黑箱產生學生代表，涉嫌未經學校同意擅自以校方名義於網路發表對學校不實指控等情，經被告臺北市私立○○藝術學校於105年2月23日召開104學年度第2學期第1次學生獎懲委員會會議，依該校學生獎懲規定參、九
（十四）規定，予以原告記大過1次之處分，並以105年2月26日學生懲處通知單通知其法定代理人。原告不服，於105年3月22日申訴，被告臺北市私立○○藝術學校以其提起申訴已逾20日之救濟期間，乃以105年3月25日○○輔字第10500150500號函通知法定代理人其申訴不予受理。嗣被告臺北市私立○○藝術學校又認原告再以被告學生會籌備委員會名義，於網路發表不當言論，有嚴重破壞校譽，並擾亂校內團體和諧等情，經被告臺北市私立○○藝術學校於105年5月12日召開104學年度第2學期第8次學生獎懲委員會會議，依該校學生獎懲規定參、九（五）（七）及（十四）規定，予以原告記大過2次及小過2次，並以105年5月23日學生懲處通知單通知其法定代理人。嗣被告臺北市私立○○藝術學校於105年6月1日召開104學年度第2學期3年級期末學務會議，以原告學習表現不佳，依學生獎懲規定參、十（二）規定，予以原告留校察看，並以105年6月4日學生留校察看通知單通知其法定代理人。原告不服前開105年5月23日學生懲處通知單及105年6月4日學生留校察看通知單，分別向被告臺北市私立○○藝術學校申訴，被告臺北市私立○○藝術學校於105年6月23日召開學生申訴評議委員會（下稱申評會）決議申訴均不成立，分別維持學生獎懲委員會及學生事務委員會決議，並作成105年6月29日評議決定書2件。原告不服被告臺北市私立○○藝術學校105年3月25日○○輔字第10500150500號函、105年2月26日及5月23日學生懲處通知單、105年6月4日學生留校察看通知單、105年6月29日申評會評議決定書，提起訴願，經訴願決定不受理，原告遂向本院提起行政訴訟。
三、本件原告主張：
（一）司法院釋字第684號解釋雖未提到高級中學學生的救濟問題，惟本諸其所確立之有權利即有救濟，不能僅因人民身分之不同而予以剝奪之意旨，若高級中學對其學生的處置措施侵害學生受教育權利或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，仍應許權利受侵害之學生提起行政訴訟（高雄高等行政法院102年度訴字第18號判決參照）。本件原告所受處置雖非退學或類此足以改變原告學生身分之措施，然被告所為之處置業已侵害原告言論自由、集會結社自由，損害原告之基本權利，應許原告提起行政訴訟。倘本院確信現行法制不許原告提起行政訴訟，則現行法制應有牴觸憲法之疑義，請依司法院大法官審理案件法第4條第1項第1款、第2款、第5條第2項之規定，裁定停止訴訟程序，聲請大法官解釋。
（二）被告以違背高級中等教育法第53條第1項規定之方式籌組學生會在先，原告僅係將此事加以宣傳，並以「黑箱」一詞合理評論被告違反法律以及反民主教育之行為，有助於公民教育之進展，是就公共事務發聲之高價值言論，應受言論自由之保護，被告之記過處分限制打壓原告之言論，並藉此阻礙民主教育之推行，其理由並非正當。
（三）依臺北市高級中等學校學生獎懲委員會組織及運作辦法第10條第2項前段之規定，被告於是次獎懲委員會未通知原告或其法定代理人到場說明，原告因此於程序中無從申辯說明，故此大過1次處分之作成，程序容有重大瑕疵，是次處分應自始不生效力。又按臺北市高級中等學校學生申訴案件處理辦法第5條第1項前段及行政程序法第49條之規定，本件原告於105年3月1日接獲被告之處分通知書，並於105年3月18日交郵提出申訴書，符合申訴之期間。惟被告適用法規錯誤，竟以行政訴訟法送達之規定為基準，認事用法顯有違誤。
（四）原告於網路上所發表之言論內容是善意提醒外賓遵守法令，並無不當。被告指稱原告冒用名義、不當言論、破壞校譽、擾亂和諧，皆非事實。被告以此記原告2大過2小過之處分自亦有所不當。
（五）查被告所據以對原告進行留校察看處置，是源自原告合計大過3次小過2次之懲處，惟歷次懲處不合法之狀況，前已言之。此留校察看處置既源自不合法之懲處，自無其合法之餘地。又被告所為之處分僅經學務會議通過，與臺北市私立○○藝術學校學生成績考查辦法補充規定第8條之規定不符，為重大瑕疵，應自始不生效力。且又遍查○○藝校相關獎懲規定，皆未有「學習表現不佳」得處分留校察看之規定，故該處分未經合法程序且未有任何依據，自有違法之虞。
（六）聲明並求為判決：1.訴願決定及被告105年3月25日○○輔字第10500150500號函、105年2月26日及5月23日學生懲處通知單、105年6月4日學生留校察看通知單、105年6月29日申評會評議決定書均撤銷。2.訴訟費用由被告負擔。
四、被告臺北市私立○○藝術學校則抗辯：
（一）司法院釋字第684號中，已明確將校園處置侵害之救濟，劃歸於成熟、屬自願教育之大學生始得提起，而排除思慮、經歷未臻成熟之中小學生，立意甚明。故原告僅得依循內部申訴途徑謀求救濟外，無提起行政訴訟救濟之必要。
（二）原告未經通知校方，即逕使用學校的名義，以「○○藝術學校學生會籌備委員會」之名稱召開籌備會對外宣傳招募，已違反教育部高級中等學校輔導學生自治及社團活動事務參考原則（下稱自治活動參考原則）第3條、第4條、第6條及第9條，設立學生自治團體，應依學校相關規定向校方聲請為之，由校方組成輔導小組協力為之之規定。且原告又於網路上發表對學校不實之指控之言論，故被告臺北市私立○○藝術學校依相關之獎懲規定對原告記1大過懲處，於法有據。
（三）依高級中等學校學生申訴評議委員會組織及運作辦法第5條：「申訴人提起申訴者，應自知悉或通知書送達之次日起20日內，以書面向校方為之。」本件被告臺北市私立○○藝術學校於105年2月26日學生懲處通知單通知其法定代理人並告知相關救濟程序及期限，惟原告仍遲誤救濟期間始提出申訴，校方依該規定，為不受理之決定自屬合法。
（四）學務會議之組成，已涵蓋所有學生獎懲委員會之主要成員，且各中等學校期末學生留校察看之決定，均係由學務會議作成，已形成行政慣例，故未有原告指陳之程序重大瑕疵。而該次留校察看處分係學務會議依據獎懲規定第3條第10項第2款德、群育表現不符規範之規定為之，並非以學習表現不佳作為留校察看決定之依據。
（五）聲明並求為判決：1.駁回原告之訴。2.訴訟費用由原告負擔。
五、本院判斷：
（一）先位訴訟（以臺北市私立○○藝術學校為被告）：
1.按「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：……（第10款）十、起訴不合程式或不備其他要件者。」行政訴訟法第107條第1項第10款定有明文。又，臺北市政府為建立學生正式申訴管道，保障學生權益，促進校園和諧，依教育基本法第15條及高級中學法第25條規定，訂有臺北市高級中等學校學生申訴案件處理辦法。依該辦法第2條規定：「本辦法之主管機關為臺北市政府教育局（以下簡稱教育局）。」第3條第1款、第2款規定：「本辦法用詞，定義如下：一、高級中等學校（以下簡稱學校）：指教育局主管之高級中等學校。二、學生：指學校對其為懲處、其他措施或決議時，具有學籍之受教者。」第4條第1項規定：「學生或學生自治組織（以下簡稱申訴人）對學校影響其權益之懲處、其他措施或決議不服者，應自知悉或通知送達之次日起二十日內，以書面向學校提起申訴。」第8條第1項、第3項規定：「（第1項）申訴之評議決定，應於收受申訴書之次日起三十日內為之，並應於評議決定之次日起十日內作成學生申訴評議決定書（以下簡稱評議決定書）。……（第3項）對於輔導轉學、休學或類此處分之申訴案，應於該評議決定書附記：申訴人如不服申評會之評議決定，得於評議決定書送達之次日起三十日內，依法向臺北市政府提起訴願。」
2.關於原告請求撤銷被告臺北市私立○○藝術學校105年2月26日學生懲處通知單（記1大過）及105年3月25日○○輔字第10500150500號函（申訴不受理）部分：⑴依前開規定，臺北市公私立高級中學學生，如認學校所
為懲處屬行政處分而擬對之爭訟，請求撤銷，應於通知書送達次日起20日內，以書面向學校提起申訴，再經合法訴願。如未經合法申訴、訴願即提起行政訴訟，即屬起訴不備要件，且其情形無法補正，其起訴為不合法，應裁定駁回。
⑵查原告不服被告臺北市私立○○藝術學校105年2月26日
學生懲處通知單通知原告因在校外或網路上發表不當言論，惡意攻擊學校，破壞校譽情節嚴重，記大過1次（見訴願卷第4頁），該通知於105年3月1日送達（見原處分卷第100頁），依前開規定，申訴期間至105年3月21日（週一）屆滿。惟原告至105年3月22日始書面提出申訴（見訴願卷第72頁），已逾上開規定之申訴期間。原告雖主張：依行政程序法第49條規定，原告於105年3月18日交郵，應以交郵日為準，申訴並未逾期云云。惟行政程序法第49條規定：「基於法規之申請，以掛號郵寄方式向行政機關提出者，以交郵當日之郵戳為準。」所稱「基於法規之申請」，係指人民依法規請求行政機關為特定行政行為之公法上意思表示；而臺北市高級中等學校學生申訴案件處理辦法所定申訴制度係屬法定特別救濟方式，與行政程序法第49條所稱「基於法規之申請」有別，應無行政程序法第49條規定之適用（最高行政法院106年度裁字第630號裁定類此見解可資參照）。是被告臺北市私立○○藝術學校以105年3月25日○○輔字第10500150500號函通知原告申訴逾期不受理（見訴願卷第5頁），於法並無不合。
⑶綜上，原告申訴逾期，訴願決定不受理，並無不合。原
告提起行政訴訟，請求撤銷被告臺北市私立○○藝術學校105年2月26日學生懲處通知單（記1大過）及105年3月25日○○輔字第10500150500號函（申訴不受理）及該部分訴願決定，乃起訴不備要件，且其情形無法補正，應予駁回。
3.關於請求撤銷105年5月23日學生懲處通知單（記2大過、2小過）、105年6月4日學生留校察看通知單、105年6月29日申評會評議決定書部分：
⑴依前開臺北市高級中等學校學生申訴案件處理辦法第4
條第1項、第8條第3項規定可知，得依上開處理辦法第8條第3項提起訴願者，僅限於輔導轉學、休學或類此處分之申訴案。再「人民因學生身分受學校之處分，得否提起行政爭訟，應就其處分內容分別論斷。如學生所受處分係為維持學校秩序、實現教育目的所必要，且未侵害其受教育之權利者（例如記過、申誡等處分），除循學校內部申訴途徑謀求救濟外，尚無許其提起行政爭訟之餘地。反之，如學生所受者為退學或類此之處分，則其受教育之權利既已受侵害，自應許其於用盡校內申訴途徑後，依法提起訴願及行政訴訟。」業經司法院釋字第382號解釋理由闡釋甚明。至於司法院釋字第684號解釋理由以：「大學為實現研究學術及培育人才之教育目的或維持學校秩序，對學生所為行政處分或其他公權力措施，如侵害學生受教育權或其他基本權利，即使非屬退學或類此之處分，本於憲法第16條有權利即有救濟之意旨，仍應許權利受侵害之學生提起行政爭訟，無特別限制之必要。在此範圍內，本院釋字第382號解釋應予變更。」係司法院大法官會議為保障大學學生之學習自由，及落實大學研究學術與培育人才之教育目的，特別針對大學對學生所為非屬退學或未改變學生身分，惟已對學生受教育權或其他基本權利造成侵害之行政處分或其他公權力措施，肯認受侵害之大學學生得提起行政爭訟；至於中小學對學生所為之公權力措施，如未侵害學生受教育之權利，依前揭司法院釋字第382號解釋理由意旨，仍僅得循學校內部申訴途徑謀求救濟，無從援引前揭釋字第684號解釋理由，提起行政爭訟（最高行政法院103年度裁字第1353號裁定參照）。
⑵經查原告受前開大過2次、小過2次處分及留校察看處分
時，為高級中等學校學生，前開記過處分乃被告臺北市私立○○藝術學校為維持學校秩序而對原告所為行政懲處，所為留校察看處分則為實現教育目的而為輔導措施，均未改變原告之學生身分，亦未損及其受教育之權利，揆諸上開規定及說明，原告除循學校內部申訴途徑謀求救濟外，不得對之提起行政爭訟。從而，訴願決定為不受理決定，於法尚無不合，原告提起行政訴訟，為不備起訴要件，且其情形無法補正，應予駁回。又，本院並未確信本件適用之法律有牴觸憲法疑義，是原告請求本院裁定停止訴訟，聲請司法院大法官解釋應無必要。
至原告其餘實體主張，因程序不合，實體不究，自毋庸審酌，併予敘明。
（二）備位訴訟（以財團法人臺北市私立○○藝術學校為被告）：
1.按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向行政法院提起撤銷訴訟」、「原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。」行政訴訟法第4條第1項、第107條第3項分別定有明文，是提起撤銷訴訟者，以主張其權利或法律上之利益，因行政機關之違法行政處分而受損害為要件。次按「經訴願程序之行政訴訟，其被告為下列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。二、撤銷或變更原處分時，為撤銷或變更之機關。」行政訴訟法第24條定有明文。可知行政訴訟之被告，以行政機關為限，一為駁回訴願時之原處分機關，二為撤銷或變更原處分時為撤銷或變更原處分之機關。未經訴願撤銷或變更原處分之情形，如以非作成處分之機關為被告，自屬被告不適格，其訴為顯無理由，得不經言詞辯論，逕以判決駁回。
2.經查，本件原告係主張被告臺北市私立○○藝術學校作成之記過處分、留校察看處分為違法行政處分，應予撤銷，其爭執之處分係被告臺北市私立○○藝術學校所作，係因學校事務而爭訟，且原告以臺北市私立○○藝術學校為原處分機關提起訴願後，訴願係不受理，並未撤銷或變更原處分，從而，原告不服訴願決定，針對前開處分提起本件撤銷訴訟，揆諸前揭規定及說明，學校依私立學校法規定具有獨立主體性，惟並非法人性質，是僅作成處分之臺北市私立○○藝術學校屬適格之被告。則原告列財團法人臺北市私立○○藝術學校（代表人：○○○）為被告提起訴訟，被告適格自屬欠缺，本院通知原告查明本件被告究係臺北市私立○○藝術學校，代表人○○○（校長）或係起訴狀所列之財團法人臺北市私立○○藝術學校，代表人○○○（董事長）（見本院卷第47頁），原告雖追加臺北市私立○○藝術學校，代表人○○○（校長）為先位被告，仍將財團法人臺北市私立○○藝術學校，代表人○○○（董事長）列為備位被告。則其以財團法人臺北市私立○○藝術學校為被告部分，屬被告不適格，其訴顯無理由，應予判決駁回。
（三）本件原告之訴，先位之訴不合法，本應以裁定駁回，惟本院考量先備位之訴基礎事實同一，證據資料相互為用，為期卷證齊一，並避免裁判矛盾，本院以程序上更為慎重之判決併予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段、第107條第3項，判決如主文。
中華民國106年6月16日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官許瑞助
法官許麗華法官洪慕芳
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年6月16日
書記官陳又慈