高雄高等行政法院94年度訴字第310號判決

裁判字號：高雄高等行政法院94年訴字第310號判決

裁判日期：民國95年04月28日

裁判案由：船舶法

高雄高等行政法院判決
94年度訴字第00310號原告永通股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 王炯棻 律師
王錦堂 律師丁○○被告交通部高雄港務局代表人乙○○局長訴訟代理人 鍾美馨 律師複代理人 張競文 律師訴訟代理人 邱揚勝 律師複代理人戊○○上列當事人間因船舶法事件，原告不服交通部中華民國九十四年三月一日交訴字第０九四００一八七七五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要:緣原告於民國（下同）九十年九月間標得經營被告所屬安平港分局之安平港港勤業務，為應業務所需，向交通部申請核准建造「大仁二號」港勤交通船，執行安平港引水人引領作業，該船並於九十一年十一月間經檢丈合格後領得船舶相關證書。原客船證書載明核定客運港口為「高雄－安平」，惟被告於九十三年八月間依上揭船舶申請九十三年定期檢查並換發證書時，基於該船舶具體營業情形，於其所核發九十三年十月二十七日高港安航客字第０００八八四號客船證書，則將核定客運港口變更為安平港。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之聲明:
一、原告聲明求為判決:
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成更正原告所屬「大仁二號」客船證書核定客運港口為「高雄－安平」之行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決:
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由:
一、原告主張之理由略以：
（一）高雄港是「大仁二號」之船籍港，即母港，為當然客運港口，為此，被告以高港監理字第０九二０００二九三四號來函，要求原告依船業法第五十七條第三款投保旅客人身保險，可見被告確為原告所屬船舶「大仁二號」之當地航政主管機關無疑，換言之，高雄港對於「大仁二號」為當然客運港口。而高雄港交通船業務之經營並無需經主管許可之條件，亦非由港務局發包，長久以來一直皆由民營業者自由承攬競爭，惟自六十九年業者汰建十艘交通船迄今，被告一直以主管機關有權限制港區船隻艘數為由，不願意讓其他業者造船加入競爭行列，惟交通船應屬港勤交通一環，非港務局發包，故港務局網頁港勤業務並無列出交通船。而高雄港可以做的業務與安平港是一樣，但是安平港以招標方式，需得標取得權利後，方可營運。高雄港是採民營業者自由承攬方式。原告於高雄港經營相關業務確實是根據客船證書，因為客船證書就是營業用船證書，如果是自用船，就不得載客營運，高雄港交通船確實是自由承攬，並非港務局發包，故需自行向船公司或船務代理行簽合約，惟因聯營壟斷造成市場獨斷，就算原告曾獲得船公司合約，仍在招標資格均未異動下，經被告稱資格不符，實令原告無所適從。
（二）「大仁二號」被告原所核定之客運港口「高雄－安平」，並非如被告所謂「為應該公司業務需求，乃於客船證書核定客運港口欄位中註明高雄－安平，俾其在本（高雄）港搭載高雄港引水人員至安平港作業能符合前述法令規定」。安平港之引水人丙○○，其擔任安平港專任引水人已近八年，從未搭乘任何之交通船由高雄港至安平港執行業務，且事實上當時商船若係由高雄港駛往安平港，引水人則直接在高雄港登上商船；如商船係國外駛至安平港，引水人則係坐車至安平港再坐交通船或拖船登船，並無被告所述「需由高雄港三號碼頭登上交通船之事實」；況原告於申請核發船舶相關證書時更未以「搭載高雄港引水人員至安平港作業」為理由，要求被告核定客運港口為「高雄－安平」。再者，若被告所辯屬實，何以原「大仁二號」客船證書上並未記明或註記係僅供搭載引水人由高雄港至安平港，故被告以原告所屬「大仁二號」核定客運港口欄位中註明「高雄－安平」係配合引水人由高雄港搭交通船至安平港執行作業所需，即與事實未合。
（三）客船管理規則係依船舶法第六十一條之一規定授權而訂，客船管理規則第一條定有明文，而依船舶法第六十一條之一規定，可知船舶法並無授權予交通部就客船證書記載內容可隨意由航政主管機關變更之明文。客船管理規則全文均無規定航政主管機關得於船舶定期檢查時，且亦無檢查不合格之事由，得更改原核定之客運港口。再依船舶法之規定可知，該法第五十三條之規定係客船證書還未核發之前，船舶所有人依船舶法第五十二條向航政主管機關申請簽發客船證書，航政主管機關審酌同法第五十三條情事後，核定乘客定額及客運港口後簽發客船證書，故此規定與被告所謂重新核發客船證書無關，此與船舶法第五十六條規定兩相對照，即得明瞭。因而，重新換發客船證書是船舶所有人因客船證書之有效期間屆滿而申請換發，被告也僅能針對其有效期間依適航性核定換發，與客船證書上之乘客定額及客運港口無涉，被告不得以船舶法第五十三條作為重新換發客運港口之依據至明。從而，被告就其換發九十三年十月二十七日高港安航客字第０００八八四號客船證書變更原告所屬「大仁二號」之客運港口為「安平」，其作成處分之程序即屬違法，且該變更原核定客運港口亦無法令明文之依據，實質上亦有違法。
（四）被告所辯「核定客運港口『高雄－安平』係考量引水人執行安平港引領作業時仍可能自高雄港搭乘至安平港之需求」，今引水人中雖有搭乘陸路前往安平港之情形，但引水人仍有可能由高雄港搭船前往之，被告在無其他證據得證明此事實者，如何遽以判斷已核定之港口「高雄」確已不復需要？自有認定事實之違誤。
（五）被告又稱原告曾以其客船證書核定客運港口為「高雄－安平」為由，向被告申請經營高雄港內港勤交通業務，為免再滋原告將客船證書所核定客運港口擅作擴充性解讀，造成可於高雄港內營運之誤導，乃於九十三年該船施行定期檢查完成後，將客船證書客運港口「高雄」予以刪除，被告既認核定客運港口「高雄－安平」與是否得於高雄港港勤交通船之營運許可無關，被告再持一無關之理由更改原核定之客運港口，自有考量不應考量之事項，屬裁量之濫用，及有違禁止不當連結原則。
（六）原告於九十一年取得客船證書時之客觀情勢與九十三年被告將客運港口逕為變更時並無不同，且原告於九十一年取得客船證書於九十二年期間屆滿申請換發時，也未被更改客運港口，原告自應受到信賴原則之保護，被告於九十三年任意變更客運港口之行為，已違反行政程序法第八條誠信原則之規定，自非適法。又若依被告主張之理由，其可以任意變更客運港口，其當然亦可將「安平」取消，豈非造成船籍港為高雄港之客船，完全沒有客運港口之狀態。
且依船舶法第五十二條第二項規定，領有客船證書即可搭載乘客。而同法第五十四條又規定客船不得在證書規定以外之港口搭載乘客。足見客船證書一定會有客運港口，否則，若客船證書上沒有客運港口，試問上開船舶法第五十二條及第五十四條兩者如何適用？能否搭載乘客？足見客船證書不可能只有船籍港，而無客運港口之理，依被告主張將造成此種矛盾現象，自非可採。
二、被告答辯之理由略以：
（一）安平港原未設有專用引水人，船舶引領業務需由高雄港引水人辦事處派領，由高雄港三號碼頭上交通船登輪至安平港執行船舶引領作業，八十七年二月後專任引水人上任，執業初期，港勤船、交通船全由高雄港支援，引水人或由高雄港登輪直接帶領入安平港，或逕在安平港等待上船，直至安平港港勤作業開放民營後始回歸正常，直接由安平港登船引領，此一安平港引水業務之實際進行情況，經被告函詢所屬安平分局，已由該分局以九十四年一月十四日安港航字第０九四０００００三六號函復被告在案。是以，被告當初為配合上述實際情形之需要及符合船舶法之規定，乃於發給原告所屬「大仁二號」之船舶證書中載明其適航水域為「沿海」，核定客運港口為「高雄－安平」，此係考量原告執行安平港港勤交通船業務需求所為符合法令規定之作法。
（二）然原告於爭訟程序中歷次主張「安平港之引水作業，係引水人搭車至安平港後再搭乘船舶出海作業」云云，可知被告當初將客運港口核定為「高雄－安平」所考量之實際引水業務需求已不存在，遂於依船舶法之規定換發九十三年度客船證書時，將原核定之客運港口由「高雄－安平」更改為「安平」。原告就此記載不服，主張九十二年度客船證書中核定客運港口為「高雄－安平」之記載為一授予利益之行政處分，即以九十三年九月七日申請書，請求被告做成核定客運港口為「高雄－安平」之客船證書。原告本件起訴之主張是否有理由，即應視被告簽發客船證書時核定客運港口之依據為何而定，先予敘明。
（三）客船證書係航政主管機關依據船舶法所核發，核發之目的由船舶法之規範意旨以觀，係在作為船舶得搭載乘客之證明。客船證書上所登載之客運港口，係由航政主管機關依船舶設備水密艙區及客運供需情形所核定，則客船證書上登載之客運港口是否正確，即應視船舶設備水密艙區及客運供需情形而定：
１．依船舶法第五十五條第一項及第五十六條規定可知，客船證書為一具有時效性之證明文件，凡有效期限屆至，客船證書即已失效，惟客船所有人得依規定，向航政主管機關申請換發下年度之客船證書。而被告就系爭船舶所核發之客船證書有效期限為一年，於期限屆至之時，原告應依規定向被告申請換發下一年度之客船證書，則期限已屆至之客船證書即予失效。由此可知，被告核發予原告有效期限自九十三年十月二十七日至九十四年十月二十日止之客船證書，實屬一新的行政處分之核發，而非舊行政處分之更正甚明。
２．再依船舶法第五十二條至第五十四條規定可知，客船證書核發之目的，係在作為船舶得於何處搭載何數量乘客之證明。而客船證書之核發，應由航政主管機關依船舶設備水密艙區及客運供需情形，核定乘客定額及客運港口。因此，航政主管機關所核定之乘客定額及客運港口，係依據船舶設備水密艙區及客運供需情形而定。則於核定客船證書上所登載之客運港口時，航政主管機關除了應考量船舶之實際營運業務外，亦得參酌實際之客運供需情形核定客運港口。
３．被告於核發原告九十一年及九十二年度客船證書時，係基於安平港引水業務係由高雄港引水辦事處代辦，為使系爭船舶得於高雄港接駁引水人至安平港以執行業務所需，故於原告客船證書上核定客運港口為「高雄－安平」。今被告於核發系爭船舶九十三年度客船證書為一新行政處分之作成，自得依據船舶設備水密艙區及客運供需情形，重新就客運港口為適法之核定。
（四）本件系爭船舶九十三年度客船證書之核發既為一新行政處分之作成，即應依核發時之法律，具體審酌處分之合法性，則被告核發九十一年度及九十二年度客船證書所考量之客運供需情形，已非被告核發九十三年度客船證書所應考量之因素。按客船證書之核發，應依船舶設備水密艙區及客運供需情形核定乘客定額及客運港口，前揭船舶法已有明文，因此，客運港口之核定，即應審酌具體之客運供需情形。經查，原告以九十三年九月七日申請書陳請被告更正所核定之客運港口時，被告即簽會相關內部單位以查明本件客船證書核發所牽涉之客運供需情形，並確認被告無於高雄港內經營港勤業務之權限，以及被告核發原告系爭船舶九十一年及九十二年度客船證書時所考量之接駁引水人至安平港執行業務之需求已不存在，有簽稿會核單附卷可稽，故被告於核發本件九十三年度客船證書時，即具體依據原告所屬系爭船舶之營運情形，核定客運港口為「安平」，實已依船舶法之規定，具體審酌客運供需情形甚明。
（五）原告既本即無於高雄港區內經營港勤交通船業務之權利，被告核發客船證書時於核定客運港口欄中記載「高雄－安平」，亦不發生賦予原告於高雄港區內經營港勤交通船業務之權利，則被告於換發原告所屬「大仁二號」船舶九十三年度之客船證書時，將核定客運港口之記載由「高雄－安平」更正為「安平」，亦不發生侵害原告權利之情形，原告即無主張信賴權利存在之基礎，自無信賴保護原則之問題。原告訴稱其所屬「大仁二號」船舶於九十二年度第一次定期檢查時，就證書上之核定港口經被告檢查合格，原告已取得一信賴基礎及表現云云，顯係誤解法令下之見解。
理由
一、按「客船所有人應向船籍港或船舶所在地之航政主管機關，申請簽發客船證書。客船非領有客船證書，不得搭載乘客。」、「航政主管機關依船舶設備水密艙區及客運供需情形，核定乘客定額及客運港口後，簽發客船證書。」、「客船，除航政主管機關另有指定外，不得在證書規定以外之港口搭載乘客。」、「客船證書之有效期間，由航政主管機關視其適航性核定之。但不得超過一年。」、「客船證書內規定事項有變更或證書之期限屆滿時，客船所有人應向船籍港或船舶所在地航政主管機關申請換發客船證書。」分別為船舶法第五十二條、第五十三條、第五十四條、第五十五條第一項及第六十六條所明定。
二、本件原告於九十年九月間標得經營被告所屬安平港分局之安平港港勤業務，為應業務所需，向交通部申請核准建造「大仁二號」港勤交通船，執行安平港引水人引領作業，該船並於九十一年十一月間經檢丈合格後領得船舶相關證書。原客船證書載明核定客運港口為「高雄－安平」，惟被告於九十三年八月依上揭船舶申請九十三年定期檢查並換發證書時，核發九十三年十月二十七日高港安航客字第０００八八四號客船證書，將核定客運港口變更為安平港等情，有被告所核發之九十一年十一月五日高港航客字第００一二五八號、九十二年十月二十三日高港安航客字第０００八八三號、九十三年十月二十七日高港安航客字第０００八八四號客船證書分別附訴願卷及本院卷可參，並為兩造所不爭執，應堪認定。而原告提起本件訴訟，無非以：原告申請核發系爭船舶相關證書時並未以「搭載高雄港引水人至安平港作業」為由，被告之客船證書上亦未註記僅供搭載引水人由高雄港至安平港，且船舶法並未授權交通部可由航政主管機關隨意變更客船證書記載內容，故被告變更原告所屬「大仁二號」之客運港口為安平，其處分即有違法；且原告於九十一年取得客船證書，於九十二年期間屆滿申請換發時，並未遭更改客運港口，又九十一年取得客船證書時之客觀情勢，與九十三年被告將客運港口逕為變更時並無不同，則被告任意變更客運港口之行為，已違法誠信原則云云，資為爭執。
三、經查，安平港為高雄港之輔助港，與高雄港為各自獨立運作及作業管理之港口，有關船舶於高雄港或安平港從事港埠作業之核准及管理作為，則分別由被告或被告所屬安平港分局就各該港口之整體情形裁量決定。而原告係安平港分局辦理安平港港勤業務開放民間經營之得標業者，經該分局許可自九十一年十二月一日起至九十四年十一月三十日止經營安平港區港勤服務業務。嗣原告並以承攬經營安平港港勤業務需要為由，於九十一年三月二十六日向交通部申請籌設船舶運送業及建造「永通十八號」、「大仁二號」兩艘船舶，復於同年四月二十二日以永福字第九一０四０一號函補充說明該公司「經營安平港區港勤交通船業務」，係屬航業法中之非固定航線，經交通部以九十一年五月二十一日交航字第０九一００三四八九七號函予以同意，此有原告上開申請書、函文、營業計劃書及交通部同意函影本附於訴願卷可稽，並有「安平港民營港勤服務業者作業守約」附於本院九十三年度訴字第二八四號與被告間之商港法事件之卷宗足按（該判決書理由二、（一）參照）。再者，觀諸原告籌設船舶運送業及新建船舶之申請書及營業計畫書所載內容，業已表明其申請籌設船舶運送業及新建「大仁二號」船舶，係為執行安平港區港勤交通船業務之需要；而上開交通部九十一年五月二十一日交航字第０九一００三四八九七號函亦係以原告經營安平港區非固定航線客運業務為由，乃同意原告得籌設船舶運送業及新建交通客船兩艘，且被告迄未許可該船舶於高雄港港區內經營港勤交通船業務乙節，亦有被告九十三年十月二十六日高港技術字第０九三００二五六一三號函附訴願卷可憑。是以，原告雖經交通部據其申請核准籌設船舶運送業，然高雄港港勤業務既不在其申請許可範圍，原告自不能據此主張其亦具備於高雄港港區內從事港勤業務之資格。況船舶運送業為須經交通部許可經營之特許行業，原告縱係航業法第二條規定之船舶運送業者，若其實際營運逾越其申請籌設之營運範疇，其營業權亦不應受保護。故本件原告申請船舶運送業之籌設許可，其申請內容既不包含於高雄港區內從事港勤交通船業務，自無由主張其可於高雄港經營高雄港內港勤業務，先此說明。
四、次查，被告就原告系爭船舶所發給之客船證書，雖載明核定之客運港口為「高雄—安平」，惟依上開船舶法第五十四條規定，被告航政組依船舶法規施行檢丈合格後發給之船舶證書，其上所載客運港口即係為維護航業秩序，而限定各客船不得在非核定客運港口以外之港口載客。又安平港原未設有專用引水人，船舶引領業務需由高雄港引水人辦事處派領，由高雄港三號碼頭上交通船登輪至安平港執行船舶引領作業，八十七年二月後專任引水人上任，執業初期，港勤船、交通船全由高雄港支援，引水人或由高雄港登輪直接帶領入安平港或逕在安平港等待上船，直至安平港港勤作業開放民營後始回歸正常，直接由安平港登船引領，特殊情況下亦有由高雄港登輪之情形。是以，被告為配合上述實際情形之需要及符合船舶法之規定，乃於發給原告所屬「大仁二號」船舶之船舶證書中載明其航行區域為「沿海（岸）」，核定客運港口為「高雄—安平」，此係考量原告執行安平港港勤交通船業務需求所為符合法令規定之作法，此亦有被告九十二年十一月二十八日高港港灣字第０九二００二六八六六號函，及被告所屬安平港分局九十四年一月十四日安港航字第０九四０００００三六號函附訴願卷可參。然引水人丙○○於本院九十四年十一月四日準備程序結證稱：「（問：九十年到九十三年底，如何去安平港上班？）一、第一種方式，我是搭商船從高雄的碼頭出港，．．．二、第二種方式如果船是從外國來的，我必須等高雄的拖船開到安平來，我再搭這條拖船到港外，到我要引領的船。（問：拖船是誰的？）高雄港務局的（問：如果第二種方式，如何從你家到安平港？）船公司提供的交通車從高雄載我們到安平港去。（問：你現在去安平港上班的方式？）由船公司提供車子，我們直接在安平港上船。（問：船公司的車子，從哪裡載你到安平港去？）在高雄港的引水人辦事處或到我家載我到安平港去。（問：從什麼時候開始就改搭交通車？）自從有大仁二號這條船後（大約九十一年底），我就不用第一種方式上班了。（問：你如何從高雄到安平港去？）從九十一年底都是搭車。．．．我要到安平港上班，都是代理商從我家載我到安平港。我之前所說大仁二號到安平港服務（九十一年底）開始，我就全部搭車到安平港上班，就沒有搭船從高雄到安平港上班。．．．。」亦有上開準備程序筆錄附卷可參。足見，引水人丙○○在九十一年底之前，為執行其引領船舶業務，雖有搭船從高雄港到安平港上班，但自九十一年底之後迄今，均係搭乘船公司所提供之交通車從高雄至安平港執行引水人之業務，而未再搭船從高雄港到安平港上班，準此，可知被告核發原告系爭船舶九十三年度客船證書時所考量之接駁引水人至安平港執行業務之需求乙節，確已不存在；又如前所述，原告僅標得安平港內港勤業務，並未取得經營高雄港港勤業務之巷許可，則被告於核發本件九十三年度客船證書時，依上開具體情形，重新核定系爭船舶之客運港口為「安平」，即無不合。
五、末查，客船證書係航政主管機關依據船舶法規定所核發，其核發之目的由船舶法之規範意旨以觀，係在作為船舶得搭載乘客之證明。客船證書上所登載之客運港口，係由航政主管機關依船舶設備水密艙區及客運供需情形所核定，則客船證書上登載之客運港口是否正確，即應視船舶設備水密艙區及客運供需情形而定；再依上開船舶法第五十五條第一項及第五十六條規定可知，客船證書為一具有時效性之證明文件，凡有效期限屆至，客船證書即已失效，惟客船所有人得依規定，向航政主管機關申請換發下年度之客船證書。經查，被告就系爭船舶所核發之客船證書有效期限為一年，於期限屆至時，原告應依規定向被告申請換發下一年度之客船證書，則期限屆至時，該客船證書即已失效。由此可知，被告核發予原告有效期限自九十三年十月二十七日至九十四年十月二十日止之系爭客船證書，實屬一新的行政處分，而非之前九十一年及九十二年所核發該客船證書即原行政處分之更正，已甚明確。再依前揭船舶法第五十二條、第五十三條及第五十四條之規定可知，客船證書核發之目的，係在作為船舶得於何處搭載何數量乘客之證明。而客船證書之核發，應由航政主管機關依船舶設備水密艙區及客運供需情形，核定乘客定額及客運港口。因此，航政主管機關於客船證書之有限期限到期失效後，就原告之申請，應依據船舶設備水密艙區及客運供需情形，重新核定之乘客定額及客運港口。則原告申請核發本件九十三年度客船證書時，因被告核發原告該船舶九十一年及九十二年度客船證書時所考量之接駁引水人至安平港執行業務之需求已不存在，業如前述，則被告依此具體情形，核定系爭船舶之客運港口為「安平」，於法並無不合。
六、綜上所述，被告核發予原告有效期限自九十三年十月二十七日至九十四年十月二十日止之客船證書，為一新的行政處分，則被告就原告之申請，依據船舶法相關規定，核定客運港口為「安平」，尚無違誤。訴願決定，遞予維持，亦無不合。原告起訴聲明求為撤銷訴願決定及原處分，並請求被告作成更正「大仁二號」客船證書客運港口為「高雄－安平」之行政處分，為無理由，應予駁回。又本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，均核與本件判決結果不生影響，爰不一一論述，附此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國95年4月28日
第三庭審判長法官邱政強
法官李協明法官詹日賢以上正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後20日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後20日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票7份（每份34元）。
中華民國95年4月28日
書記官林幸怡