裁判字號：最高行政法院89年判字第3022號判決
裁判日期：民國89年10月31日
裁判案由：更正土地登記
最高行政法院判決八十九年度判字第三○二二號
原告甲○○○訴訟代理人 蔡奉典 律師被告臺中縣豐原地政事務所代表人 江明義 右當事人間因更正土地登記事件，原告不服臺灣省政府中華民國八十七年十月三十日八七府訴一字第一六九一九○號再訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣座落台中縣豐原市○○○段八二八之一地號土地，地目「旱」，面積○．六八二二公頃，編定使用種類為「山坡地保育區、農牧用地」，原土地所有權人 邱潭 ，於民國八十一年七月間因買賣移轉訴外人 張宗義 所有，八十一年九月二十九日分割新增八二八之三地號，面積○．○五七五公頃，並於八十一年十月五日地目變更為「建」；被告於八十二年二月十二日依據臺中縣政府八十二府地用字第二一五三九號函核准八二八之三地號土地由「山坡地保育區，農牧用地」更正編定為「山坡地保育區，丙種建築用地」，因登簿人員誤將更正編定清冊上之八二八之一地號土地亦更正為「山坡地保育區，丙種建築用地」，系爭八二八之一地號土地於八十二年五月五日復因買賣移轉予原告所有，嗣經被告發現錯誤，乃案陳台中縣政府核准更正八二八之一地號土地回復原編定更正為「山坡地農牧用地」，並以八十六年九月二十五日豐地一子第00000000號函通知原告。原告不服，提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨及補充理由略謂：一、原告雖於八十一年七月十九日及八十二年二月十一日，二次協調系爭土地之原所有權人張宗義、提供系爭土地設定抵押權予第三人，供原告借款之擔保。但以土地設定抵押權予債權人，此種登記程序並不限於建地，故當時系爭土地屬於何種編定，完全無礙於抵押權之設定。且原土地所有權人提供土地擔保原告對第三人之債務，在原告之立場而言，只要債務人認為足以擔保其債務，且地政機關依法可以登記即可，原告不必過問該土地之編定種類，故以此認定，原告已知該土地之編定錯誤，乃屬無稽。況且系爭土地在提供設定抵押權時之編定為「山坡地保育區，農牧用地」，但其後以更正編定為原因而改編為「山坡地保育區丙種建築用地」，此編定程序乃被告內部之行為，原告自土地登記簿謄本記載觀察，豈能得知該編定是否因疏忽所致。二、再者，訴願及再訴願決定稱：「依八十一年十月一日張宗義申辦八二八之三地號土地地目變更檢附文件－臺中縣稅捐稽徵處核發之房屋稅籍證明，係再訴願人（即原告）甲○○○於八十一年十二月十八日申請，足證本件系爭地號前後所有權人張宗義及甲○○○於八十二年五月五日買賣成立辦理土地所有權移轉當時已知系爭地號編定使用種類有誤登之情事。」但查，並無證據證明原告當時曾參與申辦地目變更事宜，原告僅應原所有權人張宗義之請，而申請該土地上建物之房屋稅籍證明，原告並不知張宗義申辦八二八之三號土地申請變更地目之詳情。況且系爭土地乃八二八之一號，此與八二八之三號地申請變更地目並無必然之關係。而事後查知當時張宗義申辦地目變更之地號並無八二八之一號土地，僅因原告曾提供房屋稅籍證明予張宗義，即認為原告明知八二八之一號土地之更正編定為誤登，並無理由。因為被告要如何更正土地種類之編定，原告並無置喙之餘地，且其職權行使亦不應因聲請人張宗義之聲請而受限制。三、再查，訴願及再訴願決定稱：「本件系爭八二八之一地號土地於再訴願人申請辦理所有權移轉登記，依案附農免土地增值稅單及買賣契約書登記土地標示「地目」為『旱』，而非『建』，已知系爭土地編定使用種類有誤情事，顯非不知情而為善意第三人」云云。但按，土地增值稅依法應由出賣人繳納，原告為買受人，豈能推定原告必知出賣人有繳納土地增值稅。故出賣人是否繳納增值稅，出賣人依何種方法達到免繳增值稅之目的，乃出賣人之問題，與原告無關。據此推定原告明知土地編定誤登，尚乏依據。又系爭土地，其編定使用種類，不論為「山坡地保育區農牧用地」或「山坡地保育區丙種建築用地」其地目均載『旱』此有土地登記簿謄本可稽，即其地目為『旱』或為『建』與編定之使用種類無關，故訴願及再訴願決定據此認定原告非善意信賴登記，均無依據。四、據上所述，被告無法證明原告明知系爭土地編定使用種類有誤，而故意買賣該土地。既然無法證明，則信賴土地登記簿之記載而購買系爭土地依土地法地四十三條規定，自應受到保護，被告任意更正系爭土地之編定使用種類為「山坡地保育區農牧用地」於法自有違誤。五、再按，訴願決定理由以系爭土地坡度達百分之六十以上，且擋土設施有龜裂及落石之現場，故系爭土地不宜開發作為建築用地。但查系爭土地之坡度，原來僅十六度，並未如訴願決定理由所稱之百分之六十，因系爭土地用以建築之部分，其坡度依臺中縣政府工務局八六工建建字第四五八號所附建築圖，其中之「縱斷面圖」所示，最高坡度為一一八，最低坡度為一○二，兩者相差僅十六度，故並無坡度高達百分之六十以上之情況。一宗土地是否適合開發建築，乃相當專門之知識，不應僅憑行政官僚走馬看花或依現場履勘而遽下判斷。故原告委由具有判斷地質宜否興建房屋之專門知識之國安鑽探企業有限公司於系爭土地開發建築前之八十六年一月間，就系爭土地進行地質鑽探試驗，確認該地質實適合開發建築後，始予開發建築，此有該公司出具之鑽探報告書影本乙份可稽。況且，訴願決定機關先已發給原告核准在該地建築之建照執照，如該地確有如訴願決定理由所載之不適合建築之缺失，何以訴願決定機關當初發照時，認為系爭土地適合建築，故訴願決定理由未提出任何專業鑑定報告，亦無任何科學數據證明該地不宜建築，即恣意推翻先前之認定，此前後不一之態度，實令原告無所適從。六、又，再訴願決定理由稱：「基於公共安全即公益上遠較訴願人之私益為重要之考量，乃依職權予以更正。」，按本院八十三年判字第一二二三號判決：「緣高雄市政府於市區核准使用土地設置加油站，原告已開工構築，嗣遭附近居民反對，市政府『基於公益考量』將原來之核准廢止。行政院則以市政府『未具體指出原告於系爭土地設置加油站將對公益帶來何等重大危害，致有予以防止或除去之必要，亦未對原告指明如因而受有財產上損失時，願給予何種程度之損失補償，有違廢止合法授益處分之法理，而撤銷原處分及原決定。」。不啻對行政機慣以公益大於私益之藉口，以予當頭棒喝。訴願決定泛稱本件之公益大於原告之信賴利益，即為駁回訴願決定之處分，惟其所謂之公益為何，購買原告依合法之建造執照興建房屋之社會大眾，其權益因原處分而受損，購屋者之權益是公益或私益，均未據被告考量，原告依被告核發之地目權狀，申請於該地建造房屋，先後完成地基基礎工程、樓地板灌漿工程，如因被告之行為而遭撤銷建照，則原告所投下之人力、物力均將化為烏有，對社會經濟亦造成重大浪費，實未符公益。故原告所爭者不止於本身之私益，尚包括購屋者之公益，故以公益大於私益之簡單思考模式而為處分，已不符現代行政之原則。七、按土地法第四十三條規定：依本法所為之登記，有絕對效力；又司法院院字第一九一九號解釋亦認為：土地法第三十六條（即現行之土地法第四十三條）所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力。申言之，因我國民法物權向採公示原則，就不動產物權之權屬及各項內容而言，則以登記為其公示之方法，所以任何信賴該項登記而為交易或相應之開發利用行為之善意第三人，自均應受到此一登記效力之保護，土地法第四十三條始規定不動產登記有絕對效力；且為保障不動產物權登記的真實正確，登記機關對於不動產物權各項登記之聲請，須為嚴格之實質審查，因此不動產物權之內容僅須有登記存在，原則上即應認定該項已登記之不動產物權及各項使用權能內容之存在無訛；而此項不動產物權登記所生之法律效力，任何人，甚至包括國家行政機關及各該登記承辦人之地政機關在內，均須受其拘束。再者由於物權之存在與變動，必須以一定之公示方法即以登記表現其存在及變動，而國家機關既對於登記之聲請均為嚴格審查，則登記之內容即應與真實狀態一致，因此人民因為信賴國家機關之登記而從事交易或任何開發利用時，縱使該物權不存在或其內容與原本應存之狀態有異，依土地法第四十三條規定及司法院院字第一九一九號解釋意旨，該土地登記簿之登記事項既具有絕對真實之公信力，人民不因當初聲請登記之原因無效或撤銷而受不利益，且因此使不動產所有權及他項權利，經登記制度而受保障。經查：本件同前地段八二八之一號土地，原告係於八十二年五月五日自前土地所有權人張宗義處購得該地，於同年六月三日完成移轉登記，有系爭八二八之一地號之土地登記簿謄本影本可按，是知原告購入該地時，無論自購買該地之之八十二年五月五日或係移轉登記之同年六月三日，均係於該筆土地八十二年二月二十二日編定使用種類更正編定登記完成之後，徵諸前開八二八之一地號土地登記簿謄本影本均可詳悉，則系爭之八二八之一地號土地既已於原告受讓該地之前更正編定為「山、山坡地保育區、丙種建築用地」，則該土地權利內容之登記事項既已公示，依前開土地法第四十三條規定意旨，即應賦與絕對真實之公信力，不因該項登記原因或過程有任何瑕疵，而推翻原已完成登記之效力及信賴該土地登記之人所應受之法律保護；就被告或其他國家行政機關而言，既經被告即臺中縣豐原地政事務所報請訴願機關即臺中縣政府嚴格審查始更正系爭土地之編定使用種類，並完成該項登記，被告及其他國家行政機關（包含臺中縣政府）自亦必須受土地法第四十三條規定之拘束，即祇要依法符合前開更正編定為「山、山坡地保育區、丙種建築用地」之登記而為之開發利用行為，被告及其他國家行政機關即應接受人民根據現有之土地所有權登記所為開發利用行為之申請，並為准許之處分。因此，本件原告因信賴該登記公示所生之公信力，信賴被告將該地編定為建築用地，而向案外人即原土地所有權人張宗義高價購入該可建築之用地，復經原告辦妥移轉登記完成後，即被告自應本於其職務，受土地法第四十三條規定登記具有絕對效力之拘束，保障善意信賴該項可建築的編定使用種類土地登記之再訴願人的合法權益，不得恣意撤銷該項已完成之編定登記。未料，原處分機關竟枉顧本件土地已公示登載完成之登記該地為可建築用地之處分，而向台中縣政府報准同意，以八十六年九月二十五日八六豐地一字第八六○一一○三六號函將該地任意處分回復為「山、山坡地保育區、農牧用地」之編定，原處分機關顯已違反土地法第四十三條所規定之登記絕對效力之違法。八、再按人民基於本身之善意無過失，而信賴國家行為，並為與所信賴之國家行為相對應之行為者，則國家即應保障人民之該項信賴，此即行政法上所謂之信賴保護原則：且該項法律原則並經本院於七十五年判字第一六四四號判決中引為判決依據，並以之作為撤銷原處分及原決定之法律依據；又本院五十四年度判字第二五五號判決，亦以行政官署對其已為之行政行為，發見有違誤之處，為本於行政上之職權作用，得自動更正或撤銷原處分而另為處分，惟須於不損害當事人之正當權利或利益之情形下始得為之。申言之，本院五十四年度判字第二五五號判決，認定行政機關欲撤銷或更正原處分時，須以不損害當事人之正當權益者，始得為之，而當事人若因信賴國家土地登記之行為所取得之合法正當權益，自應同受此判決意旨之保障。復以土地法第四十三條，亦係信賴保護原則之法律明文規定。而行政機關依土地法規定所為土地所有權之登記，因具有公示力，足生確定不動產物權及其內容存在之法律效力，使登記名義人取得該登記內容之物權，其准予登記並將之登記於土地登記簿上之國家行為，其法律性質乃屬行政處分。因此行政機關一旦作成登記之行政處分，基於信賴保護原則，即需受該行政處分內容之拘束，行政機關應有依該項登記之內容履行一定作為或不作為，不得以任何方式、任何理由侵害人民對該登記行政處分之信賴。是本件系爭土地之權利內容即編定使用種類等事項，既經被告嚴格審查後，始登記於土地登記簿上，已如前述，則原告信賴被告在土地登記簿上所公示之該項土地確屬可建築用地之登記處分，而與系爭土地之登記名義人張宗義為買賣行為，並已繳納百萬元之土地增值稅及支付建地價格之價金後，則被告依法即有義務保護信賴該項丙種建築用地之編定使用種類登記而為買賣之原告，並保障其依該項編定使用種類之登記而得於該地建築之權利。因此被告縱認該土地編定為丙種建築用地之更正及登記的審核過程中有任何瑕疵（就本件而言，臺中縣政府及臺中縣豐原地政事務所均坦認確有行政疏失，並就相關承辦人員均已因本件登記錯誤遭行政懲處），惟其既已依土地法規定為登記處分，原告亦因信賴該登記而為購買該系爭可建築用地財產處分行為，且由於信賴該等登記而投入大筆資金與雅池公司合作開發該筆土地，並由該公司向臺中縣政府請得核准建築之建造執照，投入鉅資進行開發建築，此有前揭工程施工進行照片可資參佐。則依信賴保護原則，被告即應受有所為公示登記處分之拘束，不得再以該登記過程有何錯誤為由，任意撤銷該編定為可建築之丙種建築用地之處分，而被告竟恣意作成更正編定回復該地為不可建築農牧用地之處分，並致使臺中縣政府亦隨之撤銷該公司之合法建造執照，國家機關出爾反爾之行為，非但損及人民對於國家之信賴，更且已嚴重損害人民之於系爭土地上合法建築之權益，揆諸前揭本院之判決及土地法第四十三條土地登記具有絕對效力之意旨，被告恣意而為更正編定回復系爭土地為農牧用地之處分，顯屬違法之處分甚明。九、本院七十九年度判字第二○九五號判決，就土地編定更正事件，亦以該事件中所涉土地之登記簿編定使用種類一欄，曾自原編定之「農業用地」，遭變造為「乙種建築用地」，嗣經發現而為更正編定之處分，該判決亦明示行政機關之自動更正或撤銷，應兼誠信公平之原則，倘有失於此，致損害人民權益時，則難免有權力濫用之嫌，依行政訴訟法第一條第二項規定，應以違法論，此有起訴書所附本院七十九年度判字第二○九五號判決影本中理由欄前段所載可資參照。復以該判決理由欄中所引臺中縣政府呈奉臺灣省政府七十七年十月六日七七府地一字第一五三二四六號轉內政部七十七年七月十八日台（七十七）內地字第六一五三六○號函所示：「本案經非法變造後，除依法應辦理更正者外，其餘三六二筆或已完成建築或已辦理移轉或另設定他項權利者，其土地已移轉予第三人者，允宜維持其變更後狀態。」等詞。則查：本件同前地段八二八之一號土地原告係於八十二年五月五日自前土地所有權人張宗義處購得該地，於同年六月三日完成移轉登記，有八二八之一地號之土地登記簿謄本影本可按，是知原告購入該地時，無論自購買該地之八十二年五月五日或係辦妥移轉登記之同年六月三日，均係於該筆土地八十二年二月二十二日編定使用種類更正編定登記完成之後，已詳述如前，則於系爭土地編定為「丙種建築用地」後，原所有權人張宗義始以建地之狀態出售予原告，並完成移轉登記，則依前開本院判決所引之內政部七十七年七月十八日台（七十七）內地字第六一五三六○號函示意旨，該地既已移轉予第三人，即應維持變更後狀態，就本件而言即應維持自原「農牧用地」變更為「丙種建築用地」之狀態；復查，被告自八十二年二月十二日更正系爭土地之編定使用種類為「山、山坡地保育區、丙種建築用地」，並於同年月二十二日完成登記之後，即曾先就系爭土地由案外人即原所有權人張宗義辦理所有權移轉登記予原告，次又曾就同筆土地於八十三年七月二十五日辦理分割增加八二八之四號地之登記事務、於八十三年九月六日辦理分割增加八二八之五號地之登記事務、再於八十五年九月十二日辦理分割增加八二八之四七至八二八之六七號地之登記事務，被告多次就系爭土地辦理登記事務居然均未曾發覺該筆土地之編定使用種類之登記有何錯誤；再針對訴願機關即臺中縣政府而言，被告於八十二年二月十二日所為更正該地之編定使用種類為「山、山坡地保育區、丙種建築用地」時，依法亦須報准臺中縣政府同意，始予辦理並完成登記，是該項更正編定亦為臺中縣政府所詳知，並係經臺中縣政府嚴格之實質審查後，始表明同意臺中縣豐原地政事務所辦理，而臺中縣政府亦曾於八十六年二月十二日以八六府工建字第○三一四九四號函同意前述雅池公司開發許可申請，同時公告併建造執照申請案辦理，此有臺中縣政府工務局又發給雅池公司捌陸工建建字第四五八號建造執照，准許與原告合作之雅池公司於系爭土地建築地上四層店舖住宅樓房共計十七戶，此均已如前述，是臺中縣政府曾經實質審查後，同意更正編定該地使用種類，同意該地開發許可，又同意得於該地建築，無論被告臺中縣豐原地政事務所或訴願機關臺中縣政府就該筆土地均曾多次對於其權利內容詳加審核，或確實具有審核之機會，況且，更正編定後又已歷經四年之久，才發給該地之開發許可及建築執照，竟始終均未覺察有任何疏失或錯誤，更增原告確信該地此項更正編定必屬合法無誤。且被告或則觸及系爭土地之登記事務，訴願機關更實際審核該地依法是否得以開發建築之事項，竟均從未發覺該地之編定使用種類究竟有無違誤，其等均為執掌國家土地事務且具備土地專業之行政機關非但不知自省何以未能事先查知該地之編定使用種類登記竟有錯誤，反而僅因系爭土地仍屬案外人張宗義所有時，曾設定抵押提供作為原告借款之擔保，或以原告曾係系爭地上房屋稅籍之房屋所有人，即遽謂原告必然知情本件登記有誤而非善意之第三人云云，然申辦系爭八二八之三號土地變更使用編定種類為丙種建築用地者，實為案外人即申辦當時之所有權人張宗義，並非原告，而張宗義究竟如何辦理該地之編定使用種類之變更，就何筆土地申請辦理變更編定使用種類，或究竟就幾筆土地辦理編定使用種類之變更，或主管機關即被告究核准若干筆土地編定使用種類之變更，或被告所核准之各筆編定使用種類之變更與張宗義申請變更者是否一致等情，均非當時與本件變更土地編定使用種類之申請案無關之原告所能知悉、瞭解，被告及訴願機關從未提出具體指證證明原告取得該地前即非善意，僅含糊籠統以原告於受讓系爭土地前曾為該地設定抵押之債務人，及位於該地上建物上稅籍登記所有人，即率認原告知情本件土地登記之誤載云云，實係濫行誣指之辭，顯無可採。再訴願機關就被告及訴願機關實際上曾多次地觸及該土地之資料，竟均未曾詳予審查土地之權利內容究竟有無違誤，無視於被告與訴願機關之粗疏、貽誤，反而，竟認為對於變更編定使用種類申請全未了然之原告必然知情登記有誤，而使無辜百姓竟須承擔政府機關疏虞之完全責任，縱然損害人民鉅大財產權益，亦全無所顧，此種官官相護視民權如草芥之專制官僚心態，情願令百姓永遠沈冤，亦不顧絲毫損及官家，實使人感懷浩歎。從而，被告突然就前揭核准建築開發之系爭二十二筆土地編定使用種類竟自「山、山坡地保育區、丙種建築用地」，更正回復為「山、山坡地保育區、農牧用地」之處分，嚴重損害信賴該地編定為可建築用地而受讓移轉之原告，及耗費鉅資於該地實施開發建築之權益，被告出爾反爾恣意而為之該項處分，既有違前揭內政部函示處理此類案件之意旨，又未能兼顧誠信公平之原則，顯已構成行政訴訟法第一條第二項所謂逾越權限及濫用權力之違法，自屬違法之處分。十、又按行政機關為行政行為時，依憲法第七條規定中華民國人民無分男女、宗教、種族、階級、黨派、在法律上一律平等之精神，行政機關就相同事實即應為相同處理，否則將違反平等原則。經查：前開本院七十九年度判字第二○九五號判決及該判決所引述之臺中縣政府呈奉臺灣省政府七十七年十月六日七七府地一字第一五三二四六函轉內政部七十七年七月十八日台（七十七）內地字第六一五三六○號函，就土地編定使用種類遭非法變造之情形下，亦因該地於變造後，曾移轉予第三人，或該地已實施建築，僅得維持變造後所編定為可建築之「乙種建築用地」之狀態，不得為回復原編定不可建築「農業用地」之處分；相對於本事件中，本件系爭土地之所以於八十二年二月十二日編定為「丙種建築用地」，依前所述，或係因被告之承辦人員疏忽所致，尚查無如前開事件之非法變造之情形，則依憲法第七條規定之平等原則及行政法上之平等原則及行政自我拘束原則，被告就此類相同事件即應為相同處理，亦即被告僅得維持該地編定為「丙種建築用地」，以保障原告合法信賴之各項權益，不得復將該地之編定回復為「農牧用地」。是被告違反前開原則，竟將該地之編定使用種類回復為「農牧用地」，顯非適法。十一、末就系爭土地地質之岩石堅硬，係適合建築之土地，亦有八十六年九月二十三日聯合報報載之臺中縣豐原市民代表張德勳所陳意見外，與原告合作開發該地之雅池公司，亦曾委託國安鑽探企業有限公司於開發建築前之八十六年一月間進行鑽探試驗，確認該地地質確實適合開發建築後，始予開發建築，有該公司鑽探試驗報告書影本一份附於訴願書可參；且本件原告所配合之雅池公司於系爭土地上開發建築前，亦曾申請建造執照，對該建造執照之申請程序觀之，首須申請建築線，然後申請建造執照，經核准時一併取得開發許可並予公告後，始取得建造執照，而於申請建造執照時，須由豐原市公所就垃圾清運及電力設備加以審核，都市計劃課指定建築線，土木課就道路系統予以審查，水利課就供水系統審查，水土保持課就水土保持設施加以審查（尤其是坡地水土保持為重點），共計六個單位均派員至現場查勘後，最後再經建築管理課綜合審查，從而，自該山坡地之開發建築確實經由主管機關詳加審核均屬無誤後，始取得建造執照，足知本件開發建築就客觀情狀觀之確屬可行，不致有任何山坡地開發之危險。十二、綜上所述，被告將系爭土地更正編定回復為「山、山坡地保育區、農牧用地」之處分，違反土地法第四十三條規定，並違背行政法上之信賴保護原則、誠信公平原則、平等原則，被告之認事用法，顯有違誤，詎訴願機關即臺中縣政府同為本件土地登記及建造執照發放之審核機關，曾多次確實審核該地是否可予建築之性質，竟於事後與被告同為主張其等就該地之性質究否可建築之土地，均諉為不知，被告及訴願機關就系爭土地之權利內容為何，及國家法令之規定究竟如何，均可允其任意推諉不知或任舉一基層公務人員之過失而卸責，祇要聲稱原處分違法即予撤銷，之後，即使任憑人民須擔負行政機關違法失職所致之全部損害，亦全不在乎，賤視民權之心態，莫此為甚；復觀人民於對國家土地登記之行為完全信賴之後，居然僅能在政府機關自行違法、疏失，為求事後彌縫，任憑政府機關恣意撤銷原合法之處分，視人民投資數千萬元之權益為無物，再訴願機關就此全無斟酌，僅子虛烏有、全無具體事證的率認原告係知情之第三人，為此特懇請判決將原處分、訴願決定及再訴願決定均予撤銷，用保原告之合法權益等語。被告答辯意旨略謂：一、被告依法更正回復原編定使用種類無誤：被告八十二年二月二十日收件豐登一○五三六二號登記申請書附繳證件更正編定清冊僅更正下南坑八二八之三地號為「山坡地保育區、丙種建築用地」，登簿人員誤將清冊上八二八之一地號同時予以更正同上用地別為「丙種建築用地」，致八二八之一地號分割新增八二八之四七至八二八之六七地號等土地編定使用種類皆轉載為「○山坡地保育區、丙種建築用地」，既經發現錯誤，被告爰依土地法第六十九條規定「登記人員或利害關係人，於登記完畢後，發現錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正。」遂於八十六年九月十一日以八六豐地一字第八六○一○四六○號函呈報臺中縣政府，獲奉臺中縣政府八十六年九月十五日以八六府地籍字第二四七七五九號函復同意被告更正上開地號等土地更正回復原編定使用種類為「○山坡地保育區、農牧用地」，以維地籍資料正確。次依土地登記規則第一百二十二條「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記，登記機關於報經上級地政機關查明核准更正之。前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機關得授權登記機關逕為更正之。前項授權登記機關逕行更正之範圍，由其上級地政機關定之。」同規則第十四條明訂「土地法第六十八條第一項及第六十九條所稱登記錯誤或遺漏，係指登記之事項與登記原因證明文件所載之內容不符而言」復按「行政官署對其已為之行政行為發現有違誤之處，而自動更正或撤銷者，並非所不許。」本院四十四年判字第四十號著有判例。再查內政部八十七年十月二十一日台（八七）內地字第八七一一四六四號函說明二、「本部七十四年十二月六日台四內地字第三六五一一六號函規定發現編定作業有誤，於辦理更正編定為其他用地時，應考慮對善意第三人權益之影響，惟對善意第三人如何認定及第三人權益如何處理，地方執行上向有困難；另本部於八十七年四月間曾邀集司法人員召開第三梯次地政法制座談會，會議針對本部前開號函曾列入提案討論並獲致決議：『依行政法法理，行政處分具信賴保護原則，有利於民眾者不得撤銷。惟行政處分涉及公益，原行政處分仍得撤銷。本案對錯誤之編定仍應做正確之行政處分，再循行政救濟程序彌補。』，準此，錯誤編定之土地應更正為正確之編定別，不應再恢復為錯誤編定別，當事人如認其權益受損，應循行政救濟程序辦理。」被告依據上揭法令等規定更正回復原編定為「○山坡地保育區、農牧用地」，並無違誤。二、利害關係人未盡告知義務：本案土地原所有權人張宗義八十一年七月二十九日以豐登字第二一七二○號檢具豐原市公所核發之自耕能力證明書移轉取得下南坑段八二八、八二八之一、八二八之二地號土地所有權，嗣後八二八之一地號土地因地目變更分割新增八二八之三地號，八二八之三地號於八十一年十月五日地目變更為「建」，再於八十二年二月二十日更正編定為「○山坡地保育區、丙種建築用地」八二八之一地號編定使用種類用地別於八十二年二月二十日誤登為「丙種建築用地」，之後張宗義於八十二年五月三十一日以豐登字第一二○二二七號移轉予原告時，原所有權人張宗義既知本案土地為「農牧用地」依規定應檢附自耕能力證明書辦理所有權移轉登記，竟未盡告知義務，又未依土地法第六十九條「．．．利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤．．．」聲請更正之義務。三、原告於土地所有權移轉當時應已知悉編定使用種類誤登意圖不法利意犯意之情可窺；原所有權人張宗義八十一年七月二十九日以豐登字第二一七二○號、二一七二一號連件申辦本案土地所有權移轉暨抵押權設定登記，該抵押權設定之義務人張宗義，債務人為原告，八十二年二月十一日以豐登字第一○四三六七號申辦抵押權設定登記，債務人仍是原告及張宗義等二人，再依張宗義八十一年十月一日申請八二八之三地號土地地目變更檢附二份臺中縣稅捐稽徵處核發之房屋稅籍證明書，一份核給邱潭（張宗義前順位所有權人）八十一年七月七日申請書，另一份核給原告八十一年十二月十八日申請書。準此，本案土地前後兩位所有權人張宗義及原告不僅相識，財務上互為關係可見一斑。對於本案土地編定使用種類誤登情事，原告不可謂不知情。是否涉及非法情事，原告及 張宗義業 經臺中地檢署八十七年度偵字第九六一八號提起公訴在案，已正式進入司法程序審理。四、被告依法更正編定使用種類無礙登記之絕對效力：土地法第四十三條明訂「依本法所為之登記有絕對效力」，惟該條係為保護因信賴登記而善意取得不動產物權之第三人起見，將登記事項賦予絕對真實之公信力，如其取得不動產權利並非出於善意，即無適用該條餘地（最高法院四十五年度台上字第一八二號判決參照），原告於移轉取得八二八之一地號土地時，依案附繳農免案件土地增值稅單及買賣契約書土地標示「地目」為「旱」，而非「建」，應知系爭土地編定使用種類誤登，顯非不知情而難謂為善意第三人，故無土地法第四十三條信賴保護原則之適用，依中央法規標準法第十六條規定「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別規定者，應優先適用之。其他法規修正後，仍應優先適用。」故土地法第六十九條規定應優先於土地法第四十三條規定。復查土地法第三十七條第二項規定「登記規則，由中央地政機關定之」及土地登記規則第一百二十二條規定，本案土地使用編定之初並無錯誤。但因登簿人員誤將未更正編定地號土地一併辦理更正，致生錯誤，核其登記錯誤行為與土地登記規則第一百二十二條規定無異，被告依上揭法令規定辦理更正回復原編定無誤。五、公益安全優於信賴利益：按行政旨在追求公益，但公益往往與私益有所衝突，行政法規即係以公益之保護促進與私益限制及其保障之間作為權衡，除法規有顯然偏頗不當外，法規本身可推定已就公、私益作適當之權衡。本件系爭土地原土地使用分區別為「○山坡地保育區、農牧用地」，依非都市土地使用管理規則第六條第二項規定，顯然不得作為申請建築基地使用，臺中縣政府曾前後三次履勘現場基於公益上之理由，本案系爭土地作為建築使用安全誠屬堪虞，六、綜上，本件訴訟為理由，請駁回其訴訟等語。
理由按「登記人員或利害關係人於登記完畢後發現登記錯誤或遺漏時，非以書面聲請該管上級機關查明核准後，不得更正」又「登記人員或利害關係人於登記完畢後發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正登記，登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之」「前項登記之錯誤或遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽並有原始登記原因證明文件可稽者，上級地政機關得授權登記機關逕行更正之」分別為土地法第六十九條及土地登記規則第一百二十二條第二項、第二項定有明文。查坐落臺中縣豐原市○○○段八二八之一地號土地，地目「旱」，面積○．六八二二公頃，編定使用種類為「山坡地保育區，農牧用地」，原土地所有權人邱潭於八十一年七月間因買賣移轉予訴外人張宗義所有，八十一年九月二十九日分割新增八二八之三地號，面積○．○五七五公頃，並於八十一年十月五日地目變更為「建」：被告於八十二年二月十二日依據臺中縣政府八十二府地用字第二一五三九號函核准八二八之三地號土地由「山坡地保育區，農牧用地」更正編定為「山坡地保育區，丙種建築用地」，系爭八二八之一地號土地於八十二年五月五日復因買賣移轉予原告所有，嗣經被告發現錯誤，乃案陳臺中縣政府核准更正八二八之一地號土地回復原編定更正為「山坡地農牧用地」，並以八十六年九月二十五日豐地一字第八六○一一○三六號函通知原告，原告不服，循序提起行政訴訟，主張：依土地法第四十三條規定，本案系爭土地所為之登記，有絕對效力，原告係於八十二年五月五日購得系爭土地並於同年六月三日，完成移轉登記，原告基於信賴保護原則被告應受上開公示登記絕對效力之拘束，不得以登記錯誤為由，將系爭土地回復原編定致損害原告之權益，亦不應以含糊籠統不具體之指證，率認原告對系爭土地登記之誤載為知情之非善意第三人據以排除土地法第四十三條規定之效力，原處分違反行政法上信賴保護，誠信公平、自我拘束及平等原則，且與本院七十九年度判字第二○九五號判決同有權力濫用之嫌云云。經查：本件原告與訴外人張宗義及代書 陳淑忍 等對於上開使公務員登載不實之犯罪事實均坦承不諱，經承辦檢察官認定被告之職員林對及廖淑娥故意將系爭土地編定使用種類變造為「山坡地保育區丙種建築用地」，以圖例原告及張宗義，原告及張宗義明知系爭土地二人並無買賣關係，竟委由知情之陳淑忍代書以買賣關係辦理系爭土地所有權移轉登記，致系爭土地交易價由原告以每坪八千元提昇為每坪五萬二千元行情出售予訴外人 聶定航 等， 圖利 原告等土地價差九千六百八十萬元之犯罪事實，經偵查終結，以臺灣臺中地方法院檢察署八十七年度偵字第九六一八號起訴書對原告等人提起公訴，有起訴書附原處分卷可稽，足證原告與原土地所有人張宗義事實上並無買賣關係，乃係共同勾串被告之承辦職員廖淑娥、林對共同變造系爭土地之編定使用種類為「山坡地保育區丙種建築用地」以圖利。參以原告原係使用張宗義之系爭土地建屋使用，復為將其建屋之基地申請變更為「山坡地保育區丙種建築用地」而提供房屋稅單予地主張宗義且於變更後系爭土地又以買賣關係移轉予原告，以提高地價出售牟利等情，益證原告與張宗義之關係，早已知悉系爭土地應為「山坡地保育區」而非「山坡地保育區丙種建築用地」，被告以原告於移轉取得系爭八二八之地號土地時，依案附繳農免案土地增值稅單及買賣契約書上土地標示地目為「旱」而非「建」，應知系爭土地編定使用種類誤登，顯非不知情而難謂為善意第三人，故無土地法第四十三條信賴保護原則之適用。且依中央法規標準法第十六條規定，土地法第六十九條應優先於土地法第四十三條規定適用。而土地登記規則係依據土地法第三十七條第二項規定所授權之法規命令即委任立法，被告依土地登記規則第一百二十二條規定辦理更正系爭土地回復原編定，於法難謂不合，次查：原告所提國安鑽探企業有限公司之鑽探試驗報告書已明載系爭土地之地質為「砂質壤土」「砂岩及頁岩五層」，而其檢驗項目十二項中僅記載末項承受壓力為「正四十」，其餘均付闕如，參以系爭土地坡度達一一八，以之建屋出售，若發現類似「林肯大群」倒塌事件，承購住戶難免死傷損害慘重，難謂對全體承購住戶之公益安全有助，原告主張對全體承購住戶之公益安全為有利云云，顯難採信，至原告所引本院判決，因其系爭土地為平地而非山坡地保育區，案情各異，且僅為判決而非判例，尚難比附援引，執為本件有利原告認定之依據，從而原告所訴各節，均無足取，本件原處分揆諸首揭規定，洵無違誤，一再訴願決定，遞予維持，俱無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年十月三十一日
最高行政法院第二庭
審判長法官陳石獅
法官鄭淑貞法官彭鳳至法官高啟燦法官黃合文右正本證明與原本無異
法院書記官陳佩玲中華民國八十九年十一月六日