裁判字號：高雄高等行政法院101年訴字第311號裁定
裁判日期：民國102年02月27日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院裁定
101年度訴字第311號原告 邱密盞
參加人 王樟銘 被告臺南市政府水利局代表人 李孟諺 局長訴訟代理人 陳慧娟 上列當事人間徵收補償事件，原告不服臺南市政府中華民國101年7月19日府法濟字第1010596773號訴願決定，本院裁定如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理由
一、按「原告之訴，有左列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。‧‧‧10、起訴不合程式或不備其他要件者。」「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第107條第1項第10款、第5條第2項分別定有明文。是提起課予義務訴訟，以經合法訴願為要件，當事人未經合法訴願而提起行政訴訟，其起訴即屬不備其他要件，行政法院應依行政訴訟法第107條第1項第10款後段規定，以裁定駁回其訴。
二、緣經濟部水利署為辦理 曾文溪 排水起點至海尾橋排水匯流口段整治工程（下稱系爭工程），經報奉內政部民國99年10月11日台內地字第0990203147號函核准徵收原臺南市○○區○○段○○○○○○號等25筆土地及其土地改良物（含原告所有坐落同段560-1地號土地及其土地改良物）後，改制前臺南市政府即以99年11月8日南市地權字第09914533591號函公告徵收及各項補償費（公告期間自99年11月12日起至99年12月12日止），並將該公告以書面通知原告。原告對該公告之補償金額有異議，於公告期間內之99年12月1日提出陳情，請求提高等級計算補償費，案經前臺南市政府以99年12月6日南市工水字第09930364690號函請宏宇不動產估價師事務所辦理複勘後，被告於100年1月5日以南市水雨字第1000013080號函復其查處結果略以：「‧‧‧二、有關台端異議室內水池水產養殖認定影響權益甚鉅乙節，查該原核定養殖魚種為石斑魚苗種，養殖方法為集約，遷移補償率為100％，次查臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例第25條（略以）‧‧‧臺南市養殖水產物遷移費查估標準表附表九規定：養殖方法無所謂超集約，故養殖水產物補償，仍維持原核定。三、有關台端異議土地建築物土方未予補償乙節，經查該建物尚未申請門牌，未依法取得合法建物，且未依規定申請土地改良土地驗證，及台端亦無法提供當時土地改良費用收據等資料供參，故無法依據『臺南市興辦公共工程土地改良物補償自治條例』第18條規定發給救濟金。四、有關魚塭養植物魚苗及成魚之認定乙節，係補償查估當日由塭主現場撈捕起之魚種，供查估補償遷移費依據。查台端560-1地號魚塭養殖水產物為石斑魚成魚，水池養殖為石斑魚苗，與查估事實吻合，無失公允。五、經99年12月20日宏宇不動產估價師事務所辦理土地改良物複查結果，增加塑膠管（3吋），長度10米，重建單價每米新臺幣（下同）41元，核定補償費410元；塑膠管（2吋），長度12米，重建單價每米20元，核定補償費240元；塑膠電纜（3c-5.5），長度120米，重建單價每米5元，核定補償費600元，故增加土地改良物補償費共計1,250元。」等語（下稱原查處處分），原告仍不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟，並聲明求為判決：訴願決定及原處分（即原查處處分）均撤銷；被告應依原告之申請，作成再補償原告568,421元之行政處分及依原告水產養殖池內實際養殖漁數量作成補償處分。
三、按地方自治團體享有憲法所保障之地方自主組織權，為司法院釋字第527號所闡示。於解釋理由書更闡明：「．．．所謂自主組織權係謂地方自治團體在憲法及法律規範之前提下，對該自治團體是否設置特定機關（或事業機構)或內部單位之相關職位、員額如何編成得視各該自治團體轄區、人口及其他情形，由該自治團體之立法機關及行政機關自行決定及執行之．．．。」是以，在我國現行法中，地方自主組織權既受憲法保障，則由法律所創設的委任及委託制度，不含中央行政機關將其權限，直接依委任或委託地方自治團體之行政機關執行之情形。亦即地方自治團體就其本身團體權限之一部分，基於地方自主組織權之運作，自得將其權限分配予其所屬下級機關，其所屬下級機關自取得合法之處分權限。行政院99年8月2日院臺規字第0990101446號釋示：「自治法規之主管機關為直轄市政府、縣（市）政府之事項，如其性質確屬自治事項或團體委辦事項者，直轄市、縣（市）自治法規得明定其主管機關為直轄市政府、縣（市）政府所屬一級機關。」亦同此見解。次按土地徵收條例第31條第3項規定：「建築改良物及農作改良物之補償費，由直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之；其查估基準，由中央主管機關定之。」是則，辦理本件土地徵收改良物補償費之查估作業，依法核屬臺南市政府之團體權限一部分。又臺南市政府組織自治條例第11條第1項規定：「本府設下列一級機關：．．．七、水利局．．．。」另臺南市政府水利局組織規程第3條關於各科室分別掌理事項，規定：「三、水利新建工程科：．．．水利工程之新建與增建工程設計、監造、訂約、施工履約管理、緊急搶修、復建、『工程用地取得及拆遷補償』等事項。」臺南市政府顯然將辦理查估土地徵收改良物補償費之權限，委任予市政府所屬一級機關水利局執行之，並有制定上開自治法規為依據公告之，是則，關於本件徵收土地改良物補償費之查處處分，臺南市政府水利局自屬有處分權限之行政機關，先予敘明。
四、再按「直轄市或縣（市）主管機關於接到中央主管機關通知核准徵收案時，應即公告，並以書面通知土地或土地改良物所有權人及他項權利人。前項公告之期間為30日。」「土地權利關係人對於第18條第1項之公告有異議者，應於公告期間內向該管直轄市或縣（市）主管機關以書面提出。該管直轄市或縣（市）主管機關接受異議後應即查明處理，並將查處情形以書面通知土地權利關係人。被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟。」「被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額，不服直轄市或縣（市）主管機關依本條例第22條第1項規定所為查處者，應於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關。」分別為土地徵收條例第18條、第22條第1項、第2項及其施行細則第23條所明定。又「‧‧‧土地徵收條例第22條第1項、第2項規定之異議、復議程序，乃立法者為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，在依通常救濟程序提起訴願前所增設之救濟程序。由於各該程序皆有法定期間之限制，且由前開條例第22條第2項後段規定可知，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，於此情形，如解釋為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，得隨意進行其他救濟程序，譬如於異議、復議程序終結前，尚得先行或同時進行訴願及行政訴訟程序，將造成同一事件之法律救濟途徑重疊、併行甚至結果歧異；如解釋為土地權利關係人『選擇』一種救濟程序後排除其他救濟途徑者，不僅法無明文而且『選擇』並無法定期間、次數之限制，亦可能造成同一事件之法律救濟途徑，無止境的中斷與接續，凡此皆顯然違反程序明確、程序安定與有效法律保護之法治國家基本原則。是土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，依土地徵收條例第22條第1項、第2項規定，必須於公告期間內提出異議，並經復議程序，始得提起行政救濟，該異議、復議程序自屬土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序。惟為符合憲法保障人民訴願與行政訴訟權利之意旨，儘量避免使多層次先行程序構成人民行使其救濟權利之程序障礙，‧‧‧。至被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額依法以書面敘明不服查處之事實及理由，送直轄市或縣（市）主管機關者，即係依法申請該管直轄市或縣（市）主管機關裁量決定提請地價評議委員會復議或移送訴願。該管直轄市或縣（市）主管機關如認為無必要提請地價評議委員會復議者，應即將土地權利關係人不服查處之事實及理由，移請訴願管轄機關為訴願決定；該管直轄市或縣（市）主管機關如未依行政程序法第51條規定之期間依法裁量決定移送訴願或提請地價評議委員會復議者，土地權利關係人即可直接以查處處分為不服之對象，提起訴願及行政訴訟‧‧‧。異議、復議程序既為行政程序，故土地徵收條例就各該程序未設特別定者，應適用行政程序法相關規定，自不待言‧‧‧。」復經最高行政法院98年6月份第1次庭長法官聯席會議（一）決議在案。是行為時土地徵收條例之異議及復議程序，為土地權利關係人對於徵收補償價額不服時，提起行政救濟前之必要先行程序，但土地權利關係人如業於公告期間內提出異議，經被告作成查處之原處分後，復以書面敘明事實及理由向主管機關表示不服查處處分，不論其書面形式為何，基於避免多層次先行程序構成人民行政救濟障礙之意旨，應可認為土地權利關係人有概括申請主管機關裁量決定提請復議或移送訴願之意思，受理機關自應依復議程序或訴願程序為處理。
五、經查，原告對前臺南市政府99年11月8日南市地權字第09914533591號有關徵收補償價額之公告不服，以陳情書（99年12月1日）提出異議，主張：「臺南市安南區曾文溪排水起點至海尾排水會流口整治工程土地改良物查估異議。（1）室內超集約養殖設備、硬體、相關設施補償條件欠缺，致認定等級降低，不符實際。（2）魚塭魚苗、成魚認定區間模糊，無相關專業漁業人員，賠償認定有失公允。（3）相關設備拆遷後無法使用者，請予以查估補償。（4）土地改良物部分遺漏未查估。（5）土地鑑界標準不一。（6）土地建築物土方未與查估，並限制土方搬移，影響塭寮重建。」等語，核屬對於改良物徵收補償價額應給予而未給予之爭執事項，必須於公告期間內提出異議，並依法經復議之先行程序，始得提起行政救濟。本件被告接受異議後查明處理，乃於100年1月5日以原處分函復有如上述之查處結果在案，此有徵收公告、陳情書、原查處處分函在卷可稽。嗣原告對原查處處分表示不服，遲至101年5月25日始向臺南市政府提出訴願書狀，依前揭決議意旨之說明，原告以訴願表示不服之形式，固可視為提起復議之意思，惟仍應依土地徵收條例施行細則第23條規定，於查處通知送達之日起30日內，以書面敘明不服送直轄市或縣（市）主管機關，復議始為合法。關於本件查處通知之送達時間，業據被告訴訟代理人於本院101年9月25日行準備程序時陳稱：「（原處分有無送達證書？）我們都是用平信送出，沒有送達證書。」等語，原告之輔助參加人兼輔佐人亦當庭陳稱：「（何時收到被告100年1月5日南市水雨字第1000013080號函？）不太清楚何時收到，應該是水利局發函後，1個月內就會收到函文。」等語（該準備程序筆錄附本院卷參照），是原查處處分究係何時送達於原告，固無送達證書可資證明。惟書面行政處分，應送達相對人始生效力（行政程序法第100條第1項參照），該書面行政處分有無及何時送達相對人，係事實問題，並不以有送達證明文書為必要。換言之，送達證書僅為送達之證據方法，與事實上送達之行為，係屬兩事。故送達未作送達證書或其證書不合程式，不得即謂無送達之效力（最高行政法院61年裁字第156號判例參照）。本件原告既不否認其確於被告發文後1個月內有收受原查處處分，且依我國郵政效率及依一般社會常情及經驗法則，該書面處分於數日內即可送達原告，應可認定，則被告於100年1月5日函復後，原查處處分應於100年1月間送達於原告，並起算復議之30日法定不變期間。
又被告之原查處處分函文未為救濟期間之教示，依行政程序法第98條規定：「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後1年內聲明不服時，視為於法定期間內所為。」亦即，至遲必須於該處分書送達後1年內聲明不服請求救濟，始可視為於法定期間內合法復議。詎原告於100年1月間收受原復查處分後，遲至隔年之101年5月25日始向臺南市政府聲明不服（前揭原告訴願書記載臺南市政府市民服務中心收發章參照），雖非直接向有復議管轄權之原查處處分機關聲明不服，依行政程序法第99條第2項視為自始於101年5月25日向被告聲明不服，惟自處分送達後已經超過1年3個月餘，顯逾得提起復議之1年法定期間，原告提起復議自非合法。又縱認原告得逕行提起訴願，然依訴願法第14條第1項規定，仍應自行政處分到達或公告期滿之次日起30日不變期間內提起訴願，始為合法。又如前所述，被告原查處處分未為救濟期間之教示，依行政程序法第98條規定，原告必須於該處分書送達後1年內提出救濟，始得視為於法定期間內所為。然原告遲至101年5月25日始提起訴願，詎處分書送達日已1年3個月餘，已逾越得提起訴願之1年法定期間，亦屬逾得提起訴願之法定不變期間，亦非合法。
六、綜上所述，本件原告對於改良物徵收補償價額之查處處分不服，已逾提起復議、訴願之法定期間，訴願即不合法，訴願決定予以駁回核無違誤；原告未經合法訴願遽予提起本件課予義務訴訟，顯不備其他要件，且此項要件欠缺情形，性質上無從補正，其訴為不合法，應以裁定駁回之。又本件原告之起訴既不合法，依程序不合，實體不究之原則，其所為實體上之主張即毋庸予以審酌，併此敘明。
七、據上論結，依行政訴訟法第107條第1項第10款、第104條、民事訴訟法第95條、第78條規定，裁定如主文。
中華民國102年2月27日
高雄高等行政法院第四庭
審判長法官戴見草
法官孫國禎法官孫奇芳以上正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於裁定送達後10日內以書狀敘明理由，經本院向最高行政法院提出抗告（須按對造人數附具繕本）。
中華民國102年2月27日
書記官宋鑠瑾