裁判字號：臺灣高等法院92年重上更(一)字第67號民事判決
裁判日期：民國92年09月09日
裁判案由：損害賠償
台灣高等法院民事判決九十二年度重上更㈠字第六七號
上訴人台灣銀行法定代理人 李勝彥 訴訟代理人康協益複代理人 張廼良 律師
蔡亞寧 律師被上訴人甲○○訴訟代理人 趙培宏 律師右當事人間損害賠償事件，上訴人對於中華民國八十九年六月十九日臺灣臺北地方法院八十九年度重訴字第十七號第一審判決提起上訴，經最高法院第一次發回更審，本院於中華民國九十二年八月二十六言詞辯論終結，判決如左：
主文上訴駁回。
第二審及發回前第三審訴訟費用由上訴人負擔。
事實及理由
一、上訴人主張：被上訴人原為上訴人羅東分行（下稱羅東分行）經理，受上訴人委任而督導、管理及處理該分行各項業務。詎於民國（下同）七十八年二月二十二日就訴外人 劉展飛 、 黃玉蘭 、 賴美玉 （以下合稱劉展飛等三人）申請貸款時，既未依台灣銀行擔保品處理辦法第七條規定審核劉展飛等三人提出之擔保品是否具有整體性及可銷售性，亦未依台灣銀行消費者貸款作業辦法第四條規定審核貸款對象是否具有償債能力，即同意核撥貸款予劉展飛新台幣（下同）七百萬元、黃玉蘭一千五百萬元及賴美玉一千萬元。嗣羅東分行於八十四年間因劉展飛等三人停付本息而聲請拍賣抵押物求償結果，尚有一千七百七十二萬三千四百八十七元未獲清償，而此呆帳損失係因被上訴人基於重大過失未盡業務上注意義務所致，被上訴人並經上訴人人評委員會議決議予以記大過一次處分。爰依民法第一百八十四第一項及第五百四十四條第一項規定，請求判命被上訴人如數賠償並給付法定遲延利息等語。原審為上訴人敗訴之判決，上訴人不服，提起上訴，並聲明：㈠原判決廢棄。㈡被上訴人應給付上訴人一千七百七十二萬三千四百八十七元，及自起訴狀繕本送達翌日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。㈢願供擔保請准宣告假執行。
二、被上訴人則以：上訴人係政府於台灣光復後接收舊台灣銀行等機構改組成立，並依「省銀行條例」訂定章程，資本總額由國庫撥給，且依國營事業管理法第十二條、第十七條規定，其營業預算需經立法機關審定，各項收支由審計機關審核，事業計劃及方針等事項，則經主管機關核定，並受託代理國幣及公益彩券發行等事項，負有發展國家資本、促進經濟建設、便利人民生活為目的之任務，及調節金融資金與致力國內物價穩定之政策使命，與一般以營利為目的之銀行不同，性質上應屬公法人。而被上訴人係經乙級會計統計人員特種考試及格，分發至上訴人處任職，依司法院大法官釋字第二十七號及第三０五號解釋，與上訴人間應屬公法關係，上訴人並未舉證證明兩造間有成立委任契約，自不得依民法第五百四十四條規定請求損害賠償。又被上訴人係依上訴人之規定核定劉展飛等三人之貸款申請案，並無過失，且上訴人已於八十二年九月三日對被上訴人為記大過處分，八十四年七月十日經分配不足受償，即知被上訴人為賠償義務人並知悉有損害，竟遲至八十八年十一月二十五日始提起本件訴訟，已逾民法第一百九十七條第一項規定之二年時效，被上訴人自得拒絕給付等語，資為抗辯。原審為被上訴人勝訴之判決，被上訴人對於上訴人之上訴，則聲明駁回上訴。
三、上訴人主張被上訴人原為羅東分行經理，於七十八年二月二十二日就訴外人劉展飛等三人之貸款申請，同意核撥貸款予劉展飛七百萬元、黃玉蘭一千五百萬元及賴美玉一千萬元，嗣羅東分行於八十四年間聲請拍賣抵押物求償結果，尚有一千七百七十二萬三千四百八十七元未獲清償轉列呆帳，被上訴人因而經上訴人人評委員會議決議予以記大過處分等事實，為被上訴人所不爭執，並有個人小額貸款申請書、押品勘估報告表、審核及准駁情形表、他項權利證明書、土地所有權狀、七十六年度綜合所得稅結算申報書、稅額證明書、擔保放款借據、估價參考資料、他項權利移轉契約書、抵押權設定契約書、原法院八十年拍字第八十二號裁定暨確定證明書、支付命令暨確定證明書、催收款項帳、原法院民事執行處八十三年五月四日、八十三年九月六日、八十四年六月十四日通知、查核報告及獎懲通知書等件為證（見原審卷第二九、一五六至二０八、二七六頁），堪信為真正。經整理兩造之爭點為：㈠兩造間是否成立民法之委任關係？㈡上訴人對被上訴人之侵權行為損害賠償請求權是否已罹於消滅時效？茲分述如下。
四、就兩造間是否成立民法之委任關係部分：㈠按司法院大法官釋字第三○五號解釋文謂：「．．．公營事業依公司法規定設立
者，為私法人，與其人員間，為私法上之契約關係，雙方如就契約關係已否消滅有爭執，應循民事訴訟途徑解決．．．」，其解釋理由書謂：「．．．公營事業之組織形態不一。如決策上認某種公營事業應採公司組織之形態，則係基於該種公營事業，適於以企業理念經營之判斷，自應本於企業自主之精神及企業所有與企業經營分離之原則為之。而在法律上，公營事業依公司法規定設立公司者，雖可簡稱為公營公司，但其性質仍為私法人，具有獨立之人格，自為權利義務之主體，享受權利，負擔義務。因之，公營公司與其人員間，係以私法人地位依其人事規章，經由委任（選任聘任或僱用）之途徑，雙方成立私法上之契約關係，其對於人員之解任行為，並非行使公權力之結果，而係私法上終止契約之意思表示，契約關係因而消滅。縱令公營公司人員之任免考核事項，法令定為應由政府機關參與決定，此種內部行為亦係政府機關與公營公司間之另一監督關係，並不影響公營公司與其人員間契約關係之存在。倘雙方就此契約關係已否消滅有爭執，自應循民事訴訟途徑解決，而不屬行政法院之權限範圍．．．」，可見公營事業之組織型態不一，其依公司法設立者，為私法人，其與內部人員間屬私法上之契約關係；而依其他法規特別設立者，則應依其設立、目的、組織、管理等各方面是否需受公法之規範，以判斷其究屬公法人或私法人。
㈡查上訴人係財政部於三十五年間授權台灣省行政長官公署財政處辦理接收日產之
舊臺灣銀行等機構，以三十五年五月六日辰魚叁伍署財字第０四三五０號訓令專案核准改組設立，並依三十四年七月三日公布之「省銀行條例」訂定章程，規定資本總額由國庫撥給，經財政部三十五年五月二十五日京錢丁字第二○四二號令、行政院三十五年六月十五日節京伍字第二二一四號指令核准備案，並由台灣省政府代為經營管理，迄至八十七年十二月二十一日始終止授權並收回國營，而由財政部依國營金融機構相關規定管理，此有財政部八十七年五月二十五日台財融第00000000號函、行政院八十七年十二月二十一日台八十七財字第六二二七五號函、財政部金融局八十七年十二月十日台融局㈡第00000000號函、臺灣銀行總行八十七年十二月二十八日銀企字第一九六三二號函、臺灣銀行章程及省銀行條例在卷可按（見原審卷第四六、四七、五六至五八、六０頁，本院八十九年度重上字第三五五號卷第八一至九一頁）。又上訴人之組織規程係由台灣省政府於四十七年十月十七日以府人丙字第八八九三二號令頒發施行，亦有臺灣銀行組織規程在卷可稽（見原審卷第九八頁），可見上訴人係依據省銀行條例設立之省營銀行。又依上開省銀行條例第一條規定：「省銀行以調劑本省金融，扶助本省經濟建設，開發本省生產事業為宗旨」，第二條規定：「省銀行隸屬於省政府，以一省一行為限。省立之其他銀行應予裁併」，第四條規定：「省銀行之資本，由省庫撥給，並得由縣市公庫參加公股」（見本院八十九年度重上字第三五五號卷第八一頁）；另依上訴人章程第一條規定：「台灣銀行（以下簡稱本行）以調劑金融，扶助經濟建設，發展生產事業為宗旨」，第五條規定：「本行資本總額為八十億元，由國庫撥給」（見本院八十九年度重上字第三五五號卷第八四、八六頁），益徵上訴人之資本全由國庫撥充，為政府擁有百分之百股權之公營銀行。則依國營事業管理法第三條第一款規定，由政府獨資經營者，稱為國營事業，是上訴人性質上應為政府獨資經營之國營事業機構，亦即所謂公營事業。
㈢依七十四年五月二十日修正之銀行法第五十二條第一項規定：「銀行為法人，其
組織除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司為限」，而上訴人係依據省銀行條例設立之省營銀行，並依台灣省政府頒發之台灣銀行組織規程所組織之國營事業，已如前述，是上訴人為該條所指銀行法修正施行前經專案核准之公營銀行，而非依公司法或銀行法組織登記為公司組織型態之銀行。又依憲法第一百零九條第一項第九款、第二項規定，省銀行由省立法並執行之，或交由縣執行之；各省辦理該事務，其經費不足時，經立法院議決，由國庫補助之，由此可知，省銀行之設立原屬省自治事項（參照八十八年四月十四日廢止之省縣自治法第十二條第十四款規定）；且依國營事業管理法第十二條、第十七條及第十八條規定，上訴人應於年度開始前擬具營業預算，呈請主管機關核定之；其各項收支，由審計機關辦理事後審計；每年業務計劃，亦應於年度開始前，擬呈主管機構核定。參以財政部八十七年五月二十一日八七府財二字第四三二四七號函及同年十二月十日台融局㈡第00000000號函均重申上訴人非屬公司型態，亦有上開函文在卷為憑（參見原審卷第四八、五八頁），足徵上訴人與依公司法或銀行法設立具私法人性質之銀行迥異。又銀行法第五十二條修正理由為：「依現行第五十二條規定，銀行之組織型態除依公司法股份有限公司組織者，為法人外，其依法律組織之銀行，如中國輸出入銀行，及在銀行法修正施行前經專案核准之銀行，如臺灣銀行、臺灣土地銀行、臺灣省合作金庫及臺北市銀行等，均非公司組織型態，致不具有法人資格；其因國內權益而涉訟時，唯賴判例認定具有當事人能力．．．其在國外涉訟時，對其權益保障影響至鉅，其組織除法律另有規定或本法修正施行前經專案核准者外，以股份有限公司為限，俾確立銀行之法人資格」，是上開條文修正之目的，乃係就依法律或銀行法修正施行前經專案核准之非公司組織型態銀行，為保障其權益而賦與其法人資格，並非將該等銀行之性質一概變更為私法人，是上訴人固於七十四年五月二十日銀行法第五十二條修正公布後取得法人人格，惟不影響其設立之法源依據，故尚不得以修正後銀行法第五十二條之規定，遽認上訴人係依銀行法組織設立之銀行而具私法人地位。
㈣按所謂行使公權力，係指公務員居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為而
言，包括運用命令及強制等手段干預人民自由及權利，以提供給付、服務、救濟、照顧等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為在內。又依國營事業管理法第二條規定，國營事業以發展國家資本，促進經濟建設，便利人民生活為目的，及依前揭省銀行條例第一條及上訴人章程第一條規定（見上述㈡），可知上訴人負有發展國家資本、促進經濟建設、發展生產事業及便利人民生活等國家任務，是上訴人執行其業務，係居於國家機關之地位，行使統治權作用之行為，並以提供給付、服務等方法，增進公共及社會成員之利益，以達成國家任務之行為，應屬公權力之行使，與一般銀行係以營利為目的有別，應認其為政府機關，屬公法人。而被上訴人受上訴人之指揮監督執行其職務，雖其職務內容有與一般銀行業務相同者，然亦不能據此即認被上訴人與上訴人間不發生公法上之職務關係。
㈤查被上訴人係於四十五年間參加台灣省專科以上學校畢業生就業考試乙級會計統
計人員考試及格而分發至上訴人處任職，迄至九十年一月十六日退休，此有被上訴人之特種考試及格證書、任免人員通知書、上訴人人事資訊系統個人資料表及公務人員退休證等件在卷可稽（見原審卷第六二至六四、一二五頁，本院八十九年度重上字第三五五號卷第一七六頁），堪信為真正。又現行法律所稱之公務員，並無單一定義，如公務員服務法第二十四條規定，凡公營事業之一般職員受有俸給者，均屬該法所稱之公務員；公務人員保險法第二條規定，舉凡政府機構及公營事業機構編制內職員及中央民意代表均屬之；而公務人員任用法施行細則第二條則規定：本法所稱公務人員，指各機關組織法規中，除政務官及民選人員外，定有職稱及官等之文職人員：中央政府及其所屬各機關；地方政府及其所屬各機關；各級民意機關；各級公立學校；公營事業機構；交通事業機構；其他依法組織之機關。惟查公務人員任用法係於七十五年四月二十一日公布，於七十六年一月十六日施行，而公務人員任用法施行細則係於七十六年一月十四日始發布施行，則被上訴人既於該法公布施行前即已依法分發任用，並經派任至上訴人處服務，自無從依該法律規定認定兩造間之法律關係。又公務人員任用法所指之公務人員，與公務員服務法所指之公務員，其範圍原非一致。前者固於技術人員、教育人員、公營事業人員、派用聘用人員、雇員及政務官皆不適用，而後者則凡受有俸給之公務員均適用之，是不能以聘用人員不適用公務人員任用法，即謂其亦不適用公務員服務法。至聘用人員之給與，苟其薪給待遇實質上與一般公務人員之俸給無何差異，亦不能僅以其名稱不同而認其性質亦不相類（行政法院五十年判字第七三號判例意旨參照）。又依司法院大法官釋字第二七號解釋：「．．．公營事業機關服務人員均適用公務員服務法，為該法第二十四條所明定，中央信託局係國營事業機關，其依法令在該局服務人員，自屬公務員服務法上之公務員，仍應受本院釋字第六號及第十一號解釋之限制」，及第七三號解釋：「依公司法組織之公營事業，縱於移轉民營時已確定其盈虧及一切權利義務之移轉日期，仍應俟移轉後之民股超過百分之五十以上時，該事業方得視為民營，尚未在實行交接以前，其原有依法令服務之人員，仍係刑法上之公務員」，由此可見，公務人員任用法並非作為認定被上訴人是否具有公務員身分之唯一標準。況依公務人員任用法第三十三條規定，教育人員、醫事人員、交通事業人員及公營事業人員之任用，均另以法律定之，是公營事業人員之任用，本即無公務人員任用法之適用，故上訴人以被上訴人未依公務人員任用法第二十五條規定經銓敘部銓敘審定合格並授與一定之官等及職等，即謂被上訴人不具公務員身分，並不足取。
㈥按國營事業用人，除特殊技術及重要管理人員外，應以公開考試方法行之，公開
考試分省舉行為原則；國營事業人員考試、甄審及考績辦法，由行政院會同考試院另定之，國營事業管理法第三十一條及第三十三條分別定有明文，足認國營事業人員除特殊技術及重要管理人員外，均係依行政院會同考試院訂定公布考試、甄審及考績辦法任用。又依財政部八十七年五月二十五日台財融第00000000號函載：「查行政院勞工委員會業已公告指定『銀行業』自八十六年五月一日起適用勞動基準法，是以，該行員工職員部分應為公務員兼具勞工身分，工員部分則為純勞工身分。至上開人員是否適用公務人員任用法乙節，公營銀行職員之任用係適用『財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則』之規定，至工員之任用則適用勞動基準法有關規定辦理」（見原審卷第四七頁），及財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第七條及第八條規定：「各機構人員之任用，董事長、理事主席、總經理、局長，由本部遴報行政院核定；董（理）事，監察人、副總經理、協理、副局長，由本部遴選核定。其餘人員，除法令別有規定外，得由各機構視需要派用或聘僱，其比例由各機構定之」、「各機構派用或聘僱人員，所需資格條件，及聘僱契約原則，由各機構訂定報本部核備。其應依照勞工法規辦理者，從其規定。前項派用或聘僱人員，其屬新進者，應向分發機關申請分發考試及格人員，或遴選適當合格人員」，而上訴人既屬公營事業機構，則依上開規定，其構成員資格之取得，具有強制性，上訴人並無決定締約與否之自由權限。又公營事業人員之考績及俸給，依公務人員考績法第二十三條及公務人員俸給法第十九條之規定，均應另以法律定之。而公務員服務法第二十四條規定，凡公營事業之一般職員受有俸給者，均屬該法所稱之公務員；依財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第十條規定，各機構人員之薪給，由該部訂定辦法，報請行政院核定施行。又依公務人員保險法第二條規定，舉凡政府機構及公營事業編制內職員及中央民意代表均屬公務人員保險法所稱公務人員；財政部所屬國營金融保險事業機構人事管理準則第十四條第一項亦明定，各機構人員之退休、撫卹，由該部訂定辦法，報請行政院核定施行；有關保險事項，仍分別依照公務人員保險法及勞工保險條例之規定辦理。被上訴人既係經國家舉辦之特種考試及格而分發至上訴人處任用，則就被上訴人任用契約關係之內容及效力，即非基於兩造合意而訂立，而係依前揭公法規定規範被上訴人之任用、俸給、退休、撫卹及保險等事項，是上訴人就兩造間任用關係並無自由決定之權利，兩造間亦無私法上居於平等當事人地位可言，而係公法上具有上下服從之特別權力關係，是應認兩造間之任用關係屬公法關係。
㈦按公務員與政府間之關係，為一種公法上關係，與私法上契約關係有別，故公務
員處理其主管事務有過失，致其服務機關（不包括依法成立之私法人在內）受有損害時，除法令別有規定，其服務機關不應基於私法上契約之違反，而為損害賠償之請求。查兩造間之職務關係屬公法關係，已於前述，則依上開說明，上訴人縱因被上訴人處理其主管事務有過失致受有損害，亦不得基於民法之委任關係請求被上訴人賠償，是上訴人此部分之請求為無理由，不應准許。
五、就上訴人對被上訴人之侵權行為損害賠償請求權是否罹於消滅時效部分：㈠按公務員與政府間雖為公法上之關係，若公務員於執行公務時，假公務上之權力
，故意不法侵害其所服務機關私法上之權利者，仍非不得成立侵權行為（最高法院七十年台上字第一五六一號判例意旨參照）。惟依民法第一百九十七條第一項前段規定，因侵權行為所生之損害賠償請求權，自請求權人知有損害及賠償義務人時起，二年間不行使而消滅。又按本條所謂知有損害，即知悉受有何項損害而言，至對於損害額則無認識之必要，故以後損害額變更而於請求權消滅時效之進行並無影響（最高法院四十九年度台上字第二六五二號判例意旨參照）。
㈡查上訴人於八十二年九月三日即以被上訴人於任羅東分行經理時辦理劉展飛等人
貸款案，核有重大疏失為由，予被上訴人記大過一次處分，此有上訴人八十二年九月三日獎懲通知書附卷為憑（見原審卷第二七六頁），是應認上訴人於該日即已知悉被上訴人有因故意或過失違反規定核准貸款而侵害上訴人權利之行為。又劉展飛等三人所提供之擔保物於八十四年間拍定，並於八十四年七月十日實行分配，依分配結果，就上訴人所陳報之債權總額二千九百八十九萬二千一百二十七元，僅獲受償一千三百九十九萬二千二百六十七元，尚餘一千五百餘萬元未獲清償，此有原法院民事執行處八十四年六月十四日八二民執玄字第一０七三七號通知在卷可稽（見原審卷第二八頁），是上訴人至遲於八十四年七月十日分配期日即知有損害及賠償義務人，故其對被上訴人之侵權行為損害賠償請求權之二年消滅時效應自該日起算。上訴人雖主張：其因上開擔保品拍賣而受分配後，對於各債務人仍有主債權存在，而各債務人是否確已無清償之誠意及資力，上訴人於斯時並不確定，則主債權是否絕對無法獲得清償，尚不確定，自難謂上訴人於拍定時即已知悉確定受有損害，故本件時效應自八十八年六月五日上訴人第九次臨時常務董事會通過確認被上訴人係侵權行為人須負損害賠償責任時起算等語。惟查，上訴人於上開分配期日既已知悉尚有鉅額債權未能獲償，則依上開說明，上訴人縱尚無法確定實際損害額，亦不影響時效之進行。況上訴人於上開分配期日之後，除於八十六年一月十九日就上開貸款案件重行查核，並以系爭貸款之本金收回率僅百分之四０．七一偏低，而認被上訴人未盡善良管理人之責任（見原審卷第二九頁），及於八十八年六月五日召開第九次臨時常務董事會議通過對被上訴人依法訴請賠償損害外（見原審卷第一一二頁），並未主張及證明其對劉展飛等三人尚有何追償行為，參以上訴人本即認為劉展飛等三人所提供之擔保品不足擔保債務之清償，且彼等亦無償債能力，可見上訴人對於上開債權無法獲得完全清償早有認識，至於劉展飛等三人所積欠之上開債務何時列為呆帳及上訴人何時決定對被上訴人訴請賠償，均為上訴人內部作業問題，對於時效之進行亦不生影響，是上訴人此部分之主張尚不足採。又查，上訴人於八十八年十一月二十五日始提起本件訴訟，距八十四年七月十日已逾二年，是被上訴人主張上訴人之侵權行為損害賠償請求權已罹於時效而拒絕賠償，洵屬有據。從而，上訴人主張依侵權行為之法律關係請求被上訴人賠償其損害，亦為無理由。
六、綜上所述，上訴人本件請求為無理由，不應准許；其假執行之聲請亦失所附麗，應併予駁回。原審為上訴人敗訴之判決，依其理由雖有不當，惟其結論並無不同，是上訴人求予廢棄改判，即為無理由，不應准許。
七、兩造其餘攻繫防禦方法核與本件訴訟結果無涉，爰不予逐一論述，併此敘明。
八、據上論結，本件上訴為無理由，依民事訴訟法第四百四十九條第二項、第七十八條，判決如主文。
中華民國九十二年九月九日
民事第十四庭
審判長法官張劍男
法官蔡芳齡法官彭昭芬正本係照原本作成。
如不服本判決，應於收受送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後二十日內向本院補提理由書狀（均須按他造當事人之人數附繕本）上訴時應提出委任律師或具有律師資格之人之委任狀；委任有律師資格者，另應附具律師資格證書及釋明委任人與受任人有民事訴訟法第四百六十六條之一第一項但書或第二項（詳附註）所定關係之釋明文書影本。
中華民國九十二年九月九日
書記官丁華平附註：
民事訴訟法第四百六十六條之一（第一項、第二項）：
對於第二審判決上訴，上訴人應委任律師為訴訟代理人。但上訴人或其他法定代理人具有律師資格者，不在此限。
上訴人之配偶、三親等內之血親、二親等內之姻親，或上訴人為法人、中央或地方機關時，其所屬專任人員具有律師資格並經法院認為適當者，亦得為第三審訴訟代理人。