裁判字號：最高行政法院87年判字第2045號判決
裁判日期：民國87年10月15日
裁判案由：退休
行政法院判決八十七年度判字第二○四五號
原告庚○○
己○○戊○○乙○○原告兼訴訟代理人
丙○○丁○○甲○○被告屏東縣政府右當事人間因退休事件，原告不服銓敍部中華民國八十六年十二月一日八六台銓訴決字第四○八號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
事實緣原告等原分別任屏東縣警察局所屬戶政事務所主任、戶籍員等職務，原告等之原服務機關於八十六年三月至四月間先後函轉原告等向被告申請補發公務人員退休金其他現金給與差額，案經被告分別以八十六屏府人三字第五二七四一、四○四八七、四六
八三八、四一六六二、四九四三一、五八三四○、五五一八一號等書函引據「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」第三條第一項第二款規定答復原告，原告不服，循序提起訴願、再訴願，均遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨如次：
原告起訴意旨略以︰一、依六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法（以下簡稱「原退休法」）第六條第二項規定：「一次退休金，以退休人員最後在職之月俸額及本人實物代金為基數．．．。」同法第八條第一項規定：「本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與」。準此，則原退休法所謂「其他現金給與」，係指公務員所領，非屬實物或實物代金之月俸額中。除實領之本俸外，其他以現金方式給與公務員之月俸之一部。二、原退休法第八條第二項復規定：「前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之」。因此構成退休金基數之月俸額中之「其他現金給與」，其「數額」，亦即應全額、或小於全額、或大於全額，由考試院會同行政院定之。惟不論有無本項之規定，亦不論權責機關是否會商定出系爭之數額，依原退休法第八條第一項之規定，計算公務員之退休金基數中，應包含月俸額中之「其他現金給與」。換言之，月俸額中之「其他現金給與」之應構成退休金基數中之一部，其執行依據係原退休法第八條第一項之規定，而非同條第二項之規定。至權責機關遲延十五年之久未定出其數額，應視同權責機關無意擴大或縮小月俸額中之「其他現金給與」之數額以構成退休金基數，實不可以權責機關未定出系爭數額，即謂以月俸額中之「其他現金給與」構成退休金基數之一部並無執行依據，另原退休法第八條等部分條文雖於八十二年一月二十日經總統明令修正公布（以下稱現行退休法），並自八十四年七月一日施行，惟依現行退休法第十六條之一規定，公務人員在退休法修正施行前後均有任職年資者，其在退休法修正施行前任職年資應領之退休金標準，係依原退休法之規定。至於公務人員之所有任職年資皆在退休法修正施行前者，其退休金之請領標準，當然完全依照原退休法之規定，此合先敍明。三、據上，則原退休法第八條之規定雖經修正，但對於公務人員於修正前之任職年資所應領之退休金基數應包含「其他現金給與」，則毫無影響。質言之，考試院及行政院雖始終未於退休法修正前定出「其他現金給與」之退休金基數數額，且現行退休法將「其他現金給與」之相關規定刪除，但均不妨礙公務人員於退休法修正前之任職年資所應領之退休金基數應包含「其他現金給與」。再訴願決定書似以原退休法經修正後已使「其他現金給與」之退休金已無訂定發給之法源依據，而認定退休之公務員不能再請領以「其他現金給與」為基數計算之退休金，此於法實有違誤。至權責機關遲未會商定出「其他現金給與」之退休金基數數額，此不作為之行為應視為權責機關無意擴大或縮小公務員月俸額中之「其他現金給與」之數額以作為退休金基數之一部。蓋若非如此解釋，則權責機關遲未定出「其他現金給與」之退休金基數數額之不作為行為。已構成怠忽職務而嚴重損害退休公務員之權益，如此則政府應賠償退休公務人員之損害，而非單純之補償。另考試院及行政院先前以「公務人員俸給法」、公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點，及「全國軍公教人員待遇支給辦法（現已修正為全國軍公教人員待遇支給要點）等」之規定計算退休金並據以排除「其他現金給與」作為退休金基數之一部，早經鈞院以七十九年度判字第肆貳號判決判定與原退休法第八條之規定有違，因此權責機關實不得主張排除「其他現金給與」而僅以本俸及本人實物代金作為退休金計算之基數為適法，亦不得據此辯稱已對原退休法第八條第二項之規定有所明示或默示之表示或有所作為。四、立法院於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，修正原退休法第八條之規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定「其他現金給與」數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償」。此項決議，得否視同法律而使其後由考試院及行政院會同訂定發布有關人民權利義務之「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」之法規命令符合法律授權明確性之要求，實頗有疑義。然縱無疑義，則此實質上應賠償公務人員權益受嚴重損害之補償辦法是否符合立法院附帶決議所稱之「合理」之要求，亦頗值質疑。按是否合理應以一般人之客觀標準衡量之，於此案例更應參酌原退休法第八條之規定加以判定。上開補償辦法僅以本俸之百分之十五為補償金基數內涵，將原退休法第八條所規定之「其他現金給與」完全排除，實顯不合理而違反立法院之附帶決議內容。五、若前開補償辦法未能符合法律授權明確性之要求，則退休之公務人員如前述仍得依原退休法之相關規定再請領原退休法修正前任職年資所應領以「其他現金給與」為基數內涵計算之退休金。另再訴願決定書未引據任何標準而僅以原退休法第八條第二項規定便稱「其他現金給與非等同於扣除本俸後之各項法令加給總額」而遽以排除原告所主張之其他現金給與應包含警察人員管理條例第二十七條所列之各項加給。按警察人員管理條例第二十二條規定：「警察人員俸給分本俸、年功俸及加給，均以月計」，因此同條例第二十七條所列之各項加給係警察人員所領月俸額中除本俸外之法定經常性現金給與。再對照原退休法第八條規定，則系爭之「其他現金給與」，於警察人員於範圍上係包含警察人員管理條例第二十七條所稱之各項加給，此實無疑義。另原退休法第八條第二項之規定僅授權考試院及行政院得會商訂定其他現金給與之退休金基數數額，考試院及行政院實不得逾越此項規定而變更構成「其他現金給與」之範圍。若再訴願決定書所稱之「其他現金給與並非等同於扣除本俸後之各項法定加給總額」其意僅指考試院及行政院僅得會商決定「其他現金給與」數額，如此則再訴願決定機關並不否認系爭之「其他現金給與」於警察人員係包含警察管理條例第二十七條所稱之各項加給，且如此則再訴願決定機關事實上已承認「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」未參酌原退休法第八條之規定而排除以警察人員各項加給構成之「其他現金給與」作為計算退休金之基數為不當，準此，則上開補償辦法縱符合法律授權明確性之要求，亦應加以修正而以「其他現金給與」為基數內涵計算退休金並補發予已退休之公務人員。至被告機關已依據該補償辦法分三期所發給予原告之退休金額，應視為以「其他現金給與」為基數內涵所計算之退休金之先期給付。被告機關仍應補足所剩餘未發給之退休差額，並應於一定期限內支付予原告等。原處分及一再訴願決定均有違誤，請均予撤銷等語。
被告答辯意旨略以︰一、經查民國六十八年一月二十四日修正公布施行之「公務人員退休法」第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」然自該法公布施行迄八十四年十月十七日考試院、行政院會同訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」發布施行前，該兩院並未依據「公務人員退休法」之規定訂定「其他現金給與」之退休金應發給數額，故無從據以執行、發給，爰此期間之退休人員均以當事人之「實領本俸」及「本人實物代金」為退休金基數內涵計算並核發退休金。二、且據司法院大法官會議釋字第二四六解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或由法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條第二項就同條第一項所稱「其他現金給與」之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而中華民國七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主官獎助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，．．．乃係斟酌國家財力．．．等而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法據以執行。三、為使早期退休公務人員之權益給與合理補償，考試院、行政院遂於民國八十四年十月十七日會同訂頒「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」並予付諸施行。本府乃依法執行；對尚員等七人退休金其他現金給與補償金送請銓敍部核定後發放各該當事人，且查尚員等七人對於上開公教人員退休金其他現金給與補償金均已領訖在案。揆諸上該規定，原告之訴無理由，請予駁回等語。
理由按六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定：「（第一項）本法所稱月俸額，包括實領本俸及其他現金給與。（第二項）前項其他現金給與之退休金應發給數額，由考試院會同行政院定之。」揆其立法意旨，係將其他現金給與之退休金應發給數額，授權考試院及行政院審酌政府財政狀況及現職人員待遇與退休人員所得合理平衡等因素加以考量訂定，並未明示應包括法定職務加給、專業加給及地域加給等項目。又公務人員退休法施行細則第十八條第一項規定：「本法第八條所稱實領本俸，為依俸給法規定之實領本俸或年功俸」準此，公務人員退休金之計算，在考試院會同行政院訂定發布其他現金給與之退休金應發給數額前，係以公務人員俸給法規定之「實領本俸或年功俸」為基礎，亦即以公務人員俸給法第四條附表「公務人員俸給表」所列俸點折算之俸額為依據。而有關公務人員其他現金給與之退休金應發給數額，考試院前於六十八年三月間曾函行政院洽商研訂，經行政院審慎研究，基於各級政府財政負擔之考量及退休人員所得與現職人員待遇之比較已能維持相當平衡，乃於同年五月七日函復考試院宜仍暫照現職人員之本俸及本人實物代金作為計算退休給與之標準。惟考試院仍極重退休金內涵問題，自六十八年起復經多次函請行政院洽商研訂，然仍基於上述理由而未訂定。嗣於七十八年二月及十一月，銓敍部復兩度會同行政院人事行政局邀集財政部等有關機關開會研商，認為對於退休金數額標準訂定與現職人員待遇如何維持合理平衡及各級政府財政負擔等問題，仍有待深入研究，是以其他現金給與之退休金應發給數額，一直未予訂定，並非有關機關怠於職責。另按司法院釋字第二四六號解釋：「公務人員之退休及養老，依法固有請領退休金及保險養老給付之權利，惟其給付標準如何，乃屬立法政策事項，仍應由法律或法律授權之命令定之。公務人員退休法第八條規定第二項就同條第一項所稱『其他現金給與』之退休金應發給數額，授權考試院會同行政院定之。．．．而七十年六月十二日行政院訂頒之全國軍公教人員待遇支給辦法第七條則對工作津貼及軍職幹部服勤加給、主管奬助金，不列入退休（役）、保險俸額內計算，乃係斟酌國家財力而為者，尚未逾越立法或立法授權之裁量範圍，與憲法並無牴觸。」故公務人員退休金其他現金給與之退休金應發給數額，在考試院與行政院未會同訂定前，實無法規據以執行。由於政府多年來未能依公務人員退休法第八條第二項規定訂定公務人員退休金其他現金給與應發給數額，且由於訂定上開應發給之合理數額確有困難，立法院乃於八十一年十二月二十九日審議公務人員退休法部分條文修正草案時，通過刪除該項其他現金給與規定，並作成附帶決議：「早期退休之公務人員，由於考試院及行政院迄未依據原法第八條第二項訂定『其他現金給與』數額，致其權益遭受嚴重傷害。本法修正通過後，早期退休公務人員之權益，應由政府給與合理補償。」銓敍部及行政院人事行政局等有關機關基於如訂定其他現金給與應發給數額，則將及追溯補發及優惠存款等問題，恐非政府財力所能負擔，此一長久以來一直無法解決之問題，將更懸宕難決，乃依據上開立法院之附帶決議，多次與財政主計機關及退休人員代表研商合理之補償方案，嗣於八十三年十一月二十三日在行政院人事行政局、主計處、財政部及銓敍部與退休人員代表協調會上，對於補償標準終於達成初步之共識，同意按同等級現職人員本俸之相當百分比訂定補償標準，並決議由行政院人事行政局會同有關機關精算後提出結論。案經行政院人事行政局積極協調財政主管機關及省市政府數度會商獲致共識意見，簽奉行政院核可，決定按退休、撫卹、資遣人員八十五年度同等級現職公務人員俸額百分之十五作為每一基數之補償金額，再乘以退休年資應領一次退休金基數之標準計算，並分三年發給。經行政院於八十四年七月三日以台八十四人政給二四四八八號函將上述有關公教人員退休金其他現金給與補償標準暨其相關意見函送考試院，考試院即交由銓敍部據以擬具「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法草案」，商得教育部、行政院人事行政局及省市政府同意後，報經考試院於八十四年九月十四日院會審議通過，並於八十四年十月十七日與行政院會銜發布施行，以為發放補償金之依據，並解決政府長久以來無法訂定發給其他現金給與應發給數額之問題。本件原告已依上開補償金給付辦法之規定，向被告領取補償金。惟原告 以渠 等均於民國七十餘年間申請退休之公務員，依當時公務人員退休法第八條第一項及警察人員管理條例第二十二條規定，退休人員之月俸額包括「本俸」及「其他現金給與」，惟退休時，被告僅按任職年資實領本俸及實物代金計算發給退休金並無其他現金給與為由，向被告請求依上開公務人員退休法第八條第一項規定，補發其他現金給與部分之退休金，被告分別以八十六屏府人三字第五二七四一、四○四八七、四六八三八、四一六六二、四九四三一、五八三四○、五五一八一號函引據「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」第三條第一項第二款規定答覆原告，否准其申請，揆諸首揭說明，核無不合。原告訴稱：六十八年一月二十四日修正公布之公務人員退休法第八條規定之其他現金給與，應包括警察人員管理條例第二十七條規定列舉之各種加給，「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」，將上開各種加給排除在外，明顯剝奪退休警察人員應有之權利，與法不合；又原退休法第八條等部分條文雖於八十二年一月二十日經總統明令修正公布（以下稱現行退休法），並自八十四年七月一日施行，惟依現行退休法第十六條之一規定，公務人員在退休法修正施行前後均有任職年資者，其在退休法修正施行前任職年資應領之退休金標準，係依原退休法之規定，則原退休法第八條之規定雖經修正，但對於公務人員於修正前之任職年資所應領之退休金基數應包含「其他現金給與」，則毫無影響，被告仍應補足所剩餘未發給之退休金差額云云。惟按原告退休時應適用之公務人員退休法（六十八年一月二十四日修正公布）第八條規定之其他現金給與之退休金應發給數額並非扣除本（年功）俸後之各項法定加給總額，而係授權考試院及行政院訂定，然自該法公布施行迄八十四年十月十七日考試院、行政院會同訂頒「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」發布施行前，該兩院並未據「公務人員退休法」之規定訂定「其他現金給與」之退休金應發給數額，致無從據以執行、發給，故該期間之退休人員均以當事人之「實領本俸」及「本人實物代金」為退休金基數內涵計算並核發退休金。迨考試院、行政院於民國八十四年十月十七日會同訂頒「公務人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」後，被告乃據以執行，依該辦法核發其他現金給與補償金予原告，原告均已領迄，為渠等所不爭，所稱其他現金給與係包含警察人員管理條例第二十七條所稱之各項加給，尚非可採。上開「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」係為維護退休公教人員之權益所訂定之法規命令，係斟酌國家財力，兼顧退休人員權益所訂定，與憲法、中央法規標準法及原公務人員退休法第八條等規定不生牴觸。至本院七十九年度判字第四二號判決當時「公教人員退休金其他現金給與補償金發給辦法」尚未訂定，與現時已有不同，尚無從比附援用。綜上原告所述各節，均無可採。原處分揆諸首揭規定及說明，洵無違誤。一再訴願決定遞予維持，俱無不妥。原告起訴論旨，非有理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二十六條後段，判決如主文。中華民國八十七年十月十五日
行政法院第三庭
審判長評事 曾隆興
評事 趙永康 評事 高啟燦 評事 蔡進田 評事 鄭淑貞 右正本 證明與原本無異
法院書記官阮桂芬中華民國八十七年十月十七日