裁判字號：臺北高等行政法院89年訴字第2000號判決
裁判日期：民國90年06月12日
裁判案由：漁業法
臺北高等行政法院判決八十九年度訴字第二○○○號
原告甲○○訴訟代理人乙○○律師
張修誠 律師被告行政院農業委員會代表人 陳希煌 （主任委員）訴訟代理人 藍惟滕
丙○○丁○○右當事人間因漁業法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國八十九年八月十八日
（八九）農訴字第八九○○九七一七一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
甲、事實概要：緣原告為「富祥一號」漁船船長，內政部警政署水上警察局第一警察隊人員於民國（以下同）八十八年七月二十二日在台北縣磺港外海一浬處，查獲富祥一號漁船私運漁獲一批，並經財政部基隆關稅局共同科處船長及船員罰鍰及沒入漁貨在案。被告以原告違反漁業法規，乃以八十八年十二月二十八日八八農漁字第八八六七五七二二號處分書，予以裁處收回原告原領漁船幹部船員執業證書三個月，原告不服，提起訴願，遭駁回，惟其猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
一、原告是否有私運及利用出海機會而有接駁、載運他船漁獲之行為？
二、漁業法施行細則第三十三條第一款及漁船船員管理規則第二十五條第一款所規範之「非漁業行為」是否有違授權明確原則？原告主張之理由：
一、依訴願法第四條第七款規定．．「不服中央各部、會、行、處、局、署之行政處分者，向主管院提起訴願」經查原處分機關為行政院農業委員會，該處分書之「注意事項」註明「對本處分如有不服，得於收受本處分之次日起三十日內，依訴願法規定向本會提起訴願」，雖其於處分書附記「本案授權漁業署決行」然分層負責為機關內部職務之分配，該行政處分係以行政院農業委員會名義作成，依「形式主義」該原處分機關應為行政院農業委員會，因此行政院農業委員會受理訴願及其所為訴願決定違反訴願法第四條之規定，應為違法。
二、本件扣案之丁香魚、軟絲、透抽均分佈在台灣地區沿岸海岸，原移送警局及原處分機關並未將上開扣案之漁獲送請鑑定，即憑主觀推測率行推定該船所捕獲之漁獲為私運貨物，且台灣基隆地方法院檢察署於另案洪春古等被移送懲治走私條例案中，將扣案漁獲移送請台灣省水產試驗所鑑定結果亦認定銀帶，鰶稚魚及丁香魚係分佈於全球亞熱帶地區之沿岸海域，鯖魚、郭魚、土魠、軟絲、透抽、小蝦米等漁獲分佈區域則均涵蓋台灣地區。又原告於警訊中均堅決否認有走私漁貨情事，均陳稱：扣案該批漁獲均係自海上自行捕獲，並無走私不法情事。亦即如本件扣案之丁香魚、軟時、透抽均分佈在台灣地區沿岸海域，原移送警局及原處分機關並未將上開扣案之漁獲送請鑑定，即憑主觀推測率行推定原告所捕獲之漁獲為私運貨物，自與前揭判例之意旨有違。
三、行政程序法第五條規定：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」訴願決定之理由中述及，「原告在偵訊（調查）筆錄中已自承有接駁、載運他船漁獲行為，又有查獲走私案件移送書載明私運白帶魚、透抽‧‧‧等魚貨一批，又查富祥一號漁船未依漁業執照所載漁業種類從事拖網漁業，而從事載運他船魚貨之非漁業行為，違法事實明確」經查，原告於警訊中堅決否認有走私情事，被告機關未經查證即依不利原告之警訊筆錄及漁業署之研意見，僅據錯誤事實為該行政處分，亦違反前揭規定。縱使原告曾於警訊中自承有接駁、載運他船漁獲行為，然被告仍應調查其他必要之證據，始能認定原告有違反漁業法之行為。
四、被告機關依漁業法第十條、漁船船員管理規則第三十五條第一項、漁業法施行細則第三十三條第一款、漁船船員管理規則第二十五條第一款之規定遽為不利原告之行政處分，然上開法規就「違法從事非漁業行為」並未明確界定如何之行為為非漁業行為，而依司法院大法官會言第三一三號解釋意旨：「．．．．
．．若法律就其構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法二十三條以法律限制人民權利之意旨。」原告依據不明確之法規規定，為被告不利之處分，亦有違上開大法官會議所揭示之「授權明確原則」。
被告主張之理由：
本案原告於訴訟狀中以被告對於原告於警訊中堅決否認有私運情事乙節應注意而未注意，並在未經查證下即依部分不利原告之警訊筆錄及被告所屬漁業署之研究意見，遽為不利原告之行政處分為由，請求撤銷原處分及訴願決定乙節。經查原告於偵訊筆錄並無否認私運情事且坦承確有接駁載運他船魚貨之行為，且查該案其他涉案船員之偵訊筆錄，除船上廚師 許寶偉 只負責煮飯，未從事捕撈工作，不知道漁撈情形外，餘均坦承有接駁載運他船魚貨之行為。顯見確有利用出海機會，從事載運他船魚貨之非漁業行為。另有關原告於訴訟狀中指稱被告為原處分機關卻受理該處分訴願案，違反訴願法第四條之訴願管轄規定，被告受理訴願及所為訴願決定應為違法乙節，查原告受理該訴願案係在實施新修正訴願法之前，適用舊訴願法規定並無違法之處。
理由
一、「不服中央各部、會、署之行政處分者，向原部、會、署提起訴願；如不服其決定，向主管院提起再訴願」為中華民國八十四年一月十六日修正公布之訴願法第三條第一項第七款所明定，現行之訴願法雖於中華民國八十七年十月二十八日修正公布，惟行政院依該法第一百零一條第二項授權以（八八）台規字第二九六二六號令，訂定自八十九年七月一日起始施行。查本件原處分為被告所作成一節，原告並無爭執，而原告提起訴願之時間為民國八十九年一月五日，此有訴願書附卷可稽，新法尚未施行，自應適用行為時之訴願法規定，由被告為受理訴願機關，原告指被告違反現行訴願法第四條之管轄規定一節，容有誤會，合先敘明。
二、按「漁業從業人違反本法或依本法所發布之命令時，中央主管機關得收回其幹部船員執業證書或漁船船員手冊一年以下之處分；情節重大者，得撤銷其幹部船員執業證書或漁船船員手冊」；「為維持漁船作業秩序及航行作業安全，中央主管機關應訂定船員管理規則」，為漁業法第十條第二項、第十二條所規定。「漁業人或漁業從業人於出海或作業時，不得有左列行為：一、違法從事非漁業行為。‧‧‧」為同法施行細則第三十三條第一款所明定。次按「船員不得有左列行為：一、違法經營漁業或利用出海作業機會違法從事非漁業行為‧‧‧」「違反第二十五條規定者，除依有關法令處理外，予以收回其船員手冊或幹部船員執業證書一年以下之處分。情節重大者，得撤銷其船員手冊幹部或幹部船員證書。」復為漁船船員管理規則第二十五條第一款及第三十五條第一項所明定。本件原告為「富祥一號」漁船船長，內政部警政署水上警察局第一警察隊人員於八十八年七月二十二日在台北縣磺港外海一浬處，查獲富祥一號漁船私運及自「能勝富號」漁船接運之漁獲一批，並經財政部基隆關稅局共同科處船長及船員罰鍰及沒入漁貨，原告等不服該處分經訴願駁回後，提起行政訴訟，亦經本院另案以八十九年度訴字第三一八號判決駁回在案。被告以原告違反漁業法規，從事非漁業行為，乃以八十八年十二月二十八日八八農漁字第八八六七五七二二號處分書，予以處分收回原告原領漁船幹部船員執業證書三個月，經核並無不合，原告起訴主張如事實欄所述。
三、茲就本件爭點分述如下：㈠原告是否有私運及利用出海機會而有接駁、載運他船漁獲之行為？
經查原告所駕之「富祥一號」漁船，於前揭時地為內政部警政署水上警察局第一警察隊查獲私運及自「能勝富號」漁船接運之私運漁獲一批，有內政部警政署水上警察局第一警察隊查獲走私案件移送書及原告與訴外人船員 陳文傳 、 李良材 、 林順吉 等人供承不諱之偵訊（調查）筆錄附於原處分卷可稽，是原告有載運系爭漁貨之事實，至堪認定。原告及船員等於警訊筆錄中自承略以部分漁獲非自行捕獲，係由「能勝富號」交由伊寄賣及「富祥一號」漁船前左、右絞動器因已放置一星期左右致無法使用等語，再佐證以農委會水產試驗所所作之緝獲漁船走私產品判定影本（見本院卷）略以「一、‧‧‧且船前後左右繳動器（拖網絞機）因已置放一星期左右致無法使用，若再扣掉從野柳港至作業漁場來回的水路時間，算一算實際漁撈作業的日數並沒有幾天‧‧‧。二、雖然船上備有底拖網四件、細網一件、寬網一件共六件，也有使用過，但沒有捕獲很多，只有約七百至八百箱。而船上卻有白帶魚、肉魚、白口、金線魚及雜魚等約二千多箱。一般單拖網船平均一天二十四小時可作業六到七網次，如前述實際漁撈作業的日數並沒有幾天，若作業五天，則平均一網次有六十箱以上的漁獲才會有兩千多箱，就該海域而言，魚群豐度偏高。船上同時又有鱙仔、丁箱魚、小卷、四破魚共兩千多箱的漁獲，那是如何作業的？一天下幾網？平均一網有多少箱漁獲？‧‧‧三、船上只有一乾燥機，每次可處理二十到五十公斤漁獲，溫度一百二十度時約費時四十分鐘，依每小時最多容量計算每天可處理一百四十四箱約一千四百四十公斤。船上自行乾燥之漁貨有兩千多箱，換句話說要十三天的時間，哪來的十三天？最大問題是一天下幾網？一網能捕獲幾公斤？要多少天才能補到兩千多箱？四、綜上所述，研判船上漁貨『非自行捕獲』」；核與系爭漁獲前經關稅總局進口貨品原產地認定委員會鑑定，略以系爭漁獲種類多達十一項，認魚種棲息水層不同，漁具、漁法亦不同，難於同時捕撈作業及處理，船上漁貨『非自行捕獲』應為海上交易品之結果相符，被告並非僅以原告於警訊中自白為唯一證據，並無違行政法院七十五年判字第三○九號判例意旨，是以原告應有私運及利用出海機會而接駁、載運他船漁獲之私運行為甚明。
㈡漁業法施行細則第三十三條第一款及漁船船員管理規則第二十五條第一款所規範
之「非漁業行為」是否有違授權明確原則？對於人民違反行政法上義務之行為科處罰鍰，涉及人民權利之限制，其處罰之構成要件及數額，應由法律定之。若法律就其構成構成要件，授權以命令為補充規定者，授權之內容以及範圍應具體明確，然後據以發布命令，始符合憲法第二十三條以法律限制人民權利之意旨，此原則固為司法院釋字三一三號解釋所揭櫫；惟法律之授權不明確或者以空白條款方式授權，雖為法所不許，但亦非謂法律對於任何細節、事項，均須自行規定，授權明確與否不能僅就字面解釋，而應就該項法律整體所表現之關聯意義為判斷，亦經司法院釋字第三九四號、四二六號解釋在案。換言之，授權之內容、目的及範圍並非必須表示於條文之中，對授權條款以一般解釋之方法，探求其與其他條文之意義關聯性，以及法律整體所欲追求之目的為已足，而此等目的則可從該法律制定過程中得知，尚難謂有欠具體明確。本件原告指摘漁業法施行細則第三十三條第一款及漁船船員管理規則第二十五條第一款所規範之「非漁業行為」，於母法或行政命令中均未有明確之規範一節。經查漁業法第三條已明定「本法所稱漁業，係指採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業」，是以從該條文之文義解釋中已可明知，凡與「採捕或養殖水產動植物業，及其附屬之加工、運銷業」不符之行為，即為非漁業行為；而漁業法第十二條授權中央主管機關即被告在「維持漁船作業秩序安全」及「航行作業安全」之目的下訂定漁船船員船員管理規則；另在同法第七十條授權中央主管機關訂定該法施行細則；被告在漁船船員船員管理規則第二十五條第一款及漁業法施行細則第三十三條第一款分別規定漁業從業人及船員不得違法從事非漁業行為，與漁業法之立法目的並無違背，亦無授權不明確之處，原告之主張，要無可採。從而本件原告既有私運及利用出海機會有接駁載運他船漁獲之非漁業行為，則被告以原告違反漁業法施行細則第三十三條第一款及漁船船員管理規則第二十五條第一款，依漁業法第十條第二項據以處罰，認事用法並無違誤，訴願決定，予以維持，亦無不合，原告起訴意旨，難謂為有理由，應予駁回。又本件原處分適用法令所列「漁船船員船員管理規則第三十五條」與法律保留原則有違，且其處罰與母法漁業法第十條第二項之規定並無不同，要屬贅列，併此指明。
據上論結，原告之訴為無理由，依行政訴訟法條第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國九十年七月二十五日
臺北高等行政法院第四庭
審判長法官張瓊文
法官李得灶法官黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十年七月二十六日
書記官楊子鋒