裁判字號：臺北高等行政法院91年訴字第5280號判決
裁判日期：民國92年12月18日
裁判案由：都市計畫法
臺北高等行政法院判決九十一年度訴字第五二八○號
原告甲○○○即范被告臺北市政府代表人乙○○市長）訴訟代理人丙○○
戊○○丁○○右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月二十四日台內訴字第○九一○○○六○二五號（案號：0000000000）訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告甲○○○（即范 姜榮生 ）於都市計畫第二種商業區內之臺北市○○區○○路○○○號建築物（下稱系爭建築物）經營「碧園旅社」，民國（下同）九十一年四月十日及同年月十五日經臺北市政府警察局中正第二分局廈門街派出所二次查獲從事媒介性交易，違規作為性交易仲介業場所使用，經查報為「正俗專案」之執行對象，臺北市政府警察局乃分別以九十一年四月二十二日北市警行字第○九一三四七二八○○○號函及九十一年四月二十九日北市警行字第○九一三四七八四八○○號函請被告臺北市政府所屬都市發展局依權責卓處，被告審認系爭建築物違規使用為性交易仲介業場所，業已違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第二十二條規定，乃依都市計畫法第七十九條，以九十一年五月十四日府都一字第○九一○八一二二○○○號函（下稱原處分）處原告新臺幣（下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不
以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件：：」司法院釋字第二七五號解釋著有明文。本件原告前於九十一年二月一日即已將系爭建築物出租予訴外人即承租人 林榮麒 使用，承租人就系爭建築物應為如何之管理與使用，要非租賃契約內所約定或限制之事項，原告自無從加以干涉、監督或制止；從而，就承租人於系爭建築物內是否從事媒介性交易等情，殊非原告所能知悉或所能得知。抑且，小旅社多半都會有性交易的情形，因為真的經營很困難。原告就承租人所為之任何行為，亦無故意或過失。依前揭司法院釋字第二七五號解釋之意旨，原告自無違反任何法律上之義務而應受行政罰之行為。
⒉按都市計畫法第三十五條規定「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建
築物之使用，不得有礙商業之便利」，以及都市計畫法臺北市施行細則第十條之一係規定「：：商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用：：」其立法目的旨在促進市○鎮○鄉○街有計畫之均衡發展，並對土地使用作合理之規劃，要與本件原告所有之系爭建築物是否有從事媒介性交易等係屬二事，被告率引與本件案情無關之都市計畫法第三十五條及都市計畫法臺北市施行細則第十條之一規定，遽認原告有任何違法之情事，其認事用法亦有違誤。
⒊何況，按「行政罰與刑罰之構成要件雖有不同，而刑事判決與行政處分，亦
原可各自認定事實，惟認定事實須憑證據，倘無證據足茲認定有堪以構成行政罰或刑罰要件之事實存在，即不得僅以推測之詞予人處罰，則為二者所應一致。」最高行政法院（八十九年七月一日改制前為行政法院）七十五年度判字第三○九號判例著有明文，又認定不利於原告之事實，須依積極證據，苟積極證據不足為不利於原告事實之認定時，即應為有利於原告之認定，更不必有何有利之證據（最高法院三十年度上字第八一六號判例參照）。本件系爭建築物內是否有人從事媒介性交易，要屬刑事責任之問題，行政機關自不得擅行以推測或擬制之方法，率認原告之系爭建築物內已有從事媒介性交易等情事；再者，依卷內所載之資料，對於待證事實亦不足資為證明，被告未詳加調查其他必要證據，以察其是否與事實相符，自與採證法則有違（最高法院七十一年度台上字第四○二二號判例參照）。被告所為罰鍰及勒令停止使用之處分，於法顯有未合。
㈡被告主張之理由：
⒈原告所使用之系爭建築物，位於都市計畫第二種商業區內，未經許可，即違
規使用為性交易仲介業場所，案經臺北市政府警察局分於九十一年四月十日及九十一年四月十五查獲，並以九十一年四月二十二日北市警行字第○九一三四七二八○○○號函及九十一年四月二十九日北市警行字第○九一三四七八四八○○號函查報在案，按實地臨檢紀錄表並經關係人承認無訛後簽章所示：「：：：。四、該旅社登記負責人為 范姜榮生 ，且領有臺北市營利事業登記證，：：：對媒介色情違法情事坦承不諱。」；再者，系爭建築物內「碧園旅社」之負責人為原告本身並無疑義，負責人對於其使用之建築物應負保管及合法使用之責任，雖房屋出租他人管理旅社，然並不影響其為旅社實際負責人之事實。而依司法院釋字第二七五號解釋所示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反『禁止規定』或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰：：。」，因此被告認定原告即已違反臺北市土地使用分區管制規則中第二十二條規定第二種商業區內容許使用及附條件使用之項目時，即應屬明確違反「禁止規定」，故對被告之處分並無違誤。
⒉臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之
允許使用項目或附條件允許使用項目，系爭建築物位於第二種商業區內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供「性交易仲介業場所」之項目，且都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對臺北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反臺北市土地使用分區管制規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則之相關規定裁處原告，其間並無疑義。
⒊行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者
，所科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用，從而原處分於法並無不合。
理由
一、按「都市計畫得劃定住宅、商業、工業等使用區，並得視實際情況，劃定其他使用區域或特定專用區。前項各使用區，得視實際需要再予劃分，分別予以不同程度之使用。」「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便利。」「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。」都市計畫法第三十二條、第三十五條、第七十九條第一項前段分別定有明文。又臺北市政府依都市計畫法第八十五條第一項規定授權訂定之都市計畫法臺北市施行細則第十條之一第二款及第二十六條規定：「前條各使用分區使用限制如左：：：二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。」「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區管制規則管理。」足認臺北市土地管制規則有補充都市計畫法第三十二條之效力，違反該管制規則之建築物或土地使用，即構成都市計畫法第七十九條第一項之處罰要件。再按臺北市土地使用分區管制規則第二十二條有關第二種商業區使用管制之規定，性交易仲介業並非得允許使用或附條件允許使用之項目，準此，建築物使用人若在屬都市計畫第二種商業區內從事性交易仲介業，即違反上開管制規則第二十二條之規定，自應依都市計畫法第七十九條第一項規定予以處罰甚明。
二、本件原告於都市計畫第二種商業區內之系爭建築物經營「碧園旅社」，原告為「碧園旅社」登記負責人，經臺北市政府警察局中正第二分局廈門街派出所於九十一年四月十日及同年月十五日二次查獲系爭建築物有從事媒介性交易，且經現場負責人 施牡丹 於九十一年四月十日供稱：「登記負責人為范姜榮生（甲○○○），：： 黃美莉 是我媒介她去二○五號房從事色情交易」等語，核與男客 張文龍 及女從業員黃美莉之供述相符，並有男客 孫學義 於九十一年四月十六日供稱：「我至櫃台向女服務員（施牡丹）詢問這裡有無性服務，經女服務員媒介私娼」等語，並有臺北市政府營利事業登記證、臺北市政府警察局中正第二分局臨檢紀錄表、偵訊筆錄、臺北市政府警察局函附卷可稽，事證明確，系爭建築物有作為性交易仲介業場所使用之事實，已違反臺北市土地使用分區管制規則中第二十二條第二種商業區內容許使用及附條件使用之項目，堪以認定。
三、原告雖主張：其於九十一年二月一日即已將系爭建築物出租予林榮麒（施牡丹之夫）使用，承租人所為之違法行為，應自行負責，原告無從干涉，故原告亦無故意或過失云云，並提出租賃契約書為證。惟查：原告身為「碧園旅社」登記負責人，對於其使用之建築物應負保管及合法使用之責任，雖將系爭建築物出租他人管理旅社，然並不影響其為旅社實際負責人暨系爭建築物使用人之事實，依「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反『禁止規定』或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰：：。」（司法院釋字第二七五號解釋參照），原告使用系爭建築物已違反臺北市土地使用分區管制規則中第二十二條第二種商業區內容許使用及附條件使用之項目，即應屬明確違反「禁止規定」，況原告亦自承小旅社多半都會有性交易的情形，是原告難謂無過失，其上開主張自不足採。
四、綜上所述，原告使用系爭建築物為媒介性交易之場所，已違反都市計畫法臺北市施行細則第十條之一第一款及臺北市土地使用分區管制規則第二十二條有關第二種商業區使用管制之規定，被告依都市計畫法第七十九條第一項前段規定，於行政裁量範圍內，裁處使用人即原告二十萬元罰鍰及勒令停止使用，洵無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中華民國九十二年十二月十八日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官曹瑞卿法官胡方新右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國九十二年十二月十八日
書記官陳幸潔