裁判字號：最高行政法院95年判字第763號判決
裁判日期：民國95年05月25日
裁判案由：徵收補償
最高行政法院判決
95年度判字第00763號上訴人甲○○被上訴人桃園縣桃園市公所代表人乙○○上列當事人間因徵收補償事件，上訴人對於中華民國93年12月3日臺北高等行政法院92年度訴字第4142號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由本件上訴人在原審起訴主張：上訴人甲○○為其他有共同利益之 呂炳坤 、 呂成源 、 呂志誠 、 呂明仁 、 呂冠石 所選定當事人，渠等所有坐落桃園市○○段埔子小段2035之45地號土地為桃園擴大修訂都市計畫已依都市○○道路寬度依公共地役關係使用之公共設施道路用地。上訴人分別於民國92年6月27日及8月21日就系爭土地提出申請徵收併補償地價，經被上訴人分別以92年7月3日桃市都字第0920034905號、92年8月26日桃市都字第0920045724號函復，略以財政短絀且受民意機關之監督未能編列預算，僅能俟中央或縣府統籌補助後方有財源可供辦理既成道路徵收補償。惟依土地法第208條第2款規定徵收私有土地，依同法第236條規定應補償地價、補償費及遷移費等。被上訴人竟未依法辦理徵收，強行將上訴人共有之系爭土地闢為中正路。30餘年前被上訴人雖答應5年內將辦理徵收發給補償地價，卻迄未履行，損害上訴人之財產權至深且鉅。被上訴人於10年或20年前徵收私有土地開闢之其他道路，均已付清補償地價，對系爭土地卻藉口財源短絀迄未付清，顯屬違法違憲等情，爰請判決被上訴人應擬具徵收計畫書報請內政部就系爭土地辦理徵收；被上訴人應發給上訴人徵收補償地價新臺幣（下同）261,068,080元，並自92年10月8日起算遲延損害金。
被上訴人則以：本案未經訴願程序，應予駁回。目前因財源預算無著落，並非不予辦理徵收補償。被上訴人以92年8月26日桃市都字第0920045724號函復事項係為「通知」辦理情形，並非「行政處分」。依司法院釋字第400號解釋：「．．．亦應訂定期限籌措財源，逐年辦理或以他法補償。」類似案件，因地方財源短絀，市政推行經費嚴重不足，且受民意機關監督，無法編列相關經費補償，並非被上訴人違法或不當等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，關於請求被上訴人擬具徵收計畫書報請內政部就系爭土地辦理徵收部分：依土地徵收條例第1條、第2條、第14條、第19條規定，徵收核准機關為內政部，被上訴人非徵收之主管機關，而被上訴人之法律地位係需用土地人。上訴人向被上訴人即需用土地人，請求被上訴人擬具徵收計畫書報請徵收主管機關核准徵收，對之提起本件一般給付訴訟，雖屬合法。惟查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第425號解釋參照）。土地徵收之法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收，以及國家與私有土地所有權人間之徵收補償之關係。需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民除法律別有規定外，尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，是以需用土地人發動徵收請求之裁量適當與否，不生違法之問題。上訴人請求被上訴人檢具相關文件請求徵收，於法無據。另按財產權應予保障，固為憲法第15條所明定，惟憲法保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之。一般人民除法律別有規定外，並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，上訴人自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利。上訴人依憲法第15條規定財產權保障，請求被上訴人擬具徵收計畫書報請內政部核准徵收，自屬不合。關於請求徵收補償費部分：按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言，此觀土地徵收條例第11、13、14、17、18、19、
20、22條之規定自明。系爭土地既未經徵收，上訴人請求被上訴人辦理係爭土地之徵收補償，於法未合。有關土地或土地改良物被徵收時，其應受之補償費，既應由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之，則補償費金額之作成，自須由行政機關依一定程序以行政處分之方式為之，從而人民就土地或土地改良物因被徵收所生之爭執，其循序向法院提起行政訴訟者，即應請求行政法院判命行政機關作成補償之行政處分，是項司法救濟，應屬行政訴訟法第五條課予義務訴訟之範圍，而非得逕行提起一般給付訴訟。上訴人未提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定其徵收補償給付之行政處分，而係提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，以上訴人之訴為無理由而予駁回。
上訴論旨：(1)上訴人起訴請求被上訴人擬具徵收計畫書報請內政部核准徵收，並非請求被上訴人為行政處分，乃是請求被上訴人作成「行政事實行為」而已，再查上訴人所有系爭土地列為桃園擴大修訂都市計劃已依都市○○道路寬度依公共地役關係使用之公共設施道路用地，基於司法院釋字第400號解釋意旨，請求被上訴人擬具徵收計畫書報請內政部核准徵收及辦理徵收補償，係作為財產權受損害之主張，尚非對行政機關請求為一定之行政處分，僅為一般給付訴訟。原判決顯有解釋錯誤及怠於行使規範審查之權限，自有判決不適用法規及適用不當之違法。(2)系爭土地經被上訴人開闢成道路，然在同條道路範圍內其餘私有土地凡在65年之前作為公共設施使用之土地或道路均分別辦理徵收完成。然系爭土地既已在65年之前作為道路用地具有相同條件卻因公用地役關係繼續使用而拒不辦理徵收補償，顯違平等原則，參照司法院釋字第400號解釋意旨，原判決亦有怠於行使規範審查之權限，即判決不適用法規之違法。(3)基於土地徵收條例第13條、第14條等規定暨司法院釋字第400號解釋意旨，及平等原則轉化為主觀公權利之理論，上訴人為既成道路之所有權人雖不能以無徵收核准權限之被上訴人作為課予義務訴訟，但仍得依行政訴訟法第8條第1項前段規定以衍生分享請求權及財產權之保障作為本件請求權之基礎，取得訴權，依土地徵收條例第13條之規定要求判命需用地人作成請求內政部准其徵收上訴人所有之系爭既成道路之機關與機關之間之內部行為，俟獲得勝訴判決，再依土地徵收條例第19條之規定，請求作成補償金額發給上訴人，此顯然具有訴訟上之利益，自無欠缺權利保護要件。原判決認本件欠缺權利保護要件，顯然涵攝錯誤，亦有不適用法規及法規適用不當之違背法令云云。
本院查：土地徵收條例第2條、第14條分別規定：「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」依此規定，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部。又依司法院釋字第400號解釋：「．．．既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償，各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」旨在闡釋既成道路之所有權人對土地既已無從自由使用收益，國家自應依「法律」之規定辦理徵收給予補償，並非賦予所有權人得依上開解釋作為向國家請求土地徵收之法律基礎。因此，上訴人亦無從基於憲法第7條及第15條之規定，於立法機關未制定相關法律前，創設所有權人有向國家請求土地徵收之權利。上訴人既無「徵收請求權」，則其以需用土地人即被上訴人為被告，請求判決命被上訴人擬具徵收計畫書報請內政部就系爭土地辦理徵收，自屬於法無據。次查，徵收處分與徵收補償處分係二個各自獨立之行政處分，須作成徵收處分後，被徵收人方有直接請求徵收補償之權利。系爭土地既無徵收處分之作成，則上訴人請求徵收補償之請求權自無從成立。上訴人訴請需地機關即被上訴人發給徵收補償費地價，於法即有未合。上訴人主張基於土地徵收條例第13條、第14條等規定及司法院釋字第400號解釋意旨，及平等原則轉化為主觀公權利之理論，上訴人為既成道路之所有權人雖不能以無徵收核准權限之被上訴人作為課予義務訴訟，但仍得以衍生分享請求權及財產權之保障作為本件請求權之基礎取得訴權，依土地徵收條例第13條之規定要求判命需用地人作成請求內政部准其徵收系爭既成道路之機關與機關之間之內部行為，俟獲得勝訴判決，再依土地徵收條例第19條之規定，請求作成補償金額發給上訴人云云，殊無足採。從而，原判決以上訴人並無請求被上訴人擬具徵收計畫書報請內政部就系爭土地辦理徵收之權利；且上訴人未提起課予義務之訴，請求行政機關作成徵收補償給付之行政處分，而係提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，以上訴人之訴為無理由而予駁回，經核於法並無違背。上訴論旨，仍執前詞，就其一己法律上之歧異見解，對於原判決業已論駁之事項，指摘原判決有不適用法規或適用不當等違背法令情事，核其上訴難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段、第104條、民事訴訟法第85條第1項前段，判決如主文。
中華民國95年5月25日
第二庭審判長法官廖政雄
法官林清祥法官鍾耀光法官姜仁脩法官胡國棟以上正本證明與原本無異中華民國95年5月25日
書記官蘇金全