臺灣新北地方法院103年度簡字第75號判決

裁判字號：臺灣新北地方法院103年簡字第75號判決

裁判日期：民國103年10月20日

裁判案由：勞工保險爭議

臺灣新北地方法院行政訴訟判決103年度簡字第75號
103年9月29日辯論終結原告 矢葺韻雅 （原名 郭韻雅 ）訴訟代理人 陳瑋博 律師被告勞動部職業安全衛生署代表人 傅環然 訴訟代理人 陳貞玉
劉師霖 兼送達代收人 李佳佩 上列當事人間勞工保險爭議事件，原告不服被告改制前之行政院勞工委員會勞工保險局中華民國102年5月16日保給殘字第00000000000號行政處分暨勞工保險監理委員會102年10月1日102保監審字第2383號審定書（以已提起訴願，訴願機關未於3個月內作成決定為由。）及被告改制前之行政院勞工委員會勞工保險局102年5月24日保護一字第00000000000號行政處分、改制前行政院勞工委員會102年12月11日勞訴字第0000000000號訴願決定，合併提起行政訴訟，本院合併判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：㈠本件原告於民國103年2月13日向臺北高等行政法院起訴，嗣
經該院於同年4月8日以本件標的金額在新臺幣（下同）40萬元以下，核屬行政訴訟法第229條第2項第3款規定之簡易訴訟事件，因而裁定移送本院，兩造並未就該裁定聲明不服（見本院卷第6頁），且經本院當庭詢問兩造就本件依行政訴訟法第2編第2章規定之簡易訴訟程序審理兩造當場均表示無意見（見本院卷第22頁反面），本院爰就本件依行政訴訟法第2編第2章規定之簡易訴訟程序審理，合先指明。
㈡就後開事實概要欄所述之原處分一、二均為被告改制前之行
政院勞工委員會勞工保險局所為之行政處分，嗣經被告於103年4月14日具狀聲明承受訴訟，且為有理由在案。有關係改制前行政院勞工委員會勞工保險局以下亦均同稱為被告，合先指明。
二、事實概要：原告於98年5月3日上班途中發生車禍（下稱系爭事故）受傷（下稱系爭傷害），申請職業傷害失能給付，被告以101年1月20日保給殘字第00000000000號函核定發給660日職業傷害失能給付新臺幣（下同）39萬3,360元，並扣減未依貸款契約約定償還之貸款本息6,794元，實發給付38萬6,566元，嗣被告重新審查後，以原告系爭傷害所患非屬系爭事故所致，乃於102年5月16日以保給殘字第00000000000號函改按普通疾病核給失能給付26萬2,240元，並請原告退還溢領之失能給付13萬1,120元（下稱原處分一）；另原告以同一事故申請職業災害勞工保護法之第1年及第2年（101年4月至102年3月及102年4月至103年3月）之職業災害勞工身體障害生活津貼，原經被告以101年4月23日保護一字第1010A200866A號函及102年4月9日保護一字第1020A200754A號函核定按月發給生活津貼5,850元，因原告所患非屬職業災害，被告乃以102年5月24日保護一字第00000000000號函改核不予補助，並請原告退還截至102年5月底止，被告所發給8萬1,900元津貼（下稱原處分二）。原告不服原處分一，申請爭議審議遭審定駁回，原告以原處分一，爭議審定提出訴願程序已逾3個月訴願機關尚未作成決定為由，及就原處分二，提起訴願經決定駁回；原告不服因而合併提起本件行政訴訟撤銷之訴。
三、本件原告起訴之主張：
甲、程序部分：原告提起本件就原處分一、爭議審定撤銷之訴，已備起訴要件：
㈠原告確實有向被告提起（原處分一、爭議審定）訴願書，
僅因未使用掛號無從提出回執證明，審酌原告已於102年6月21日向被告提起訴願表明一併撤銷原處分一、原處分二之訴願意旨等情，應可類推適用訴願法第14條第4項之規定，於斯時視為已就原處分一（爭議審定）提起訴願。
㈡勞工保險爭議事項審議辦法第2條係規定：「投保單位、
被保險人、受益人、支出殯葬費之人或全民健康保險醫事服務機構(以下均稱申請人)對勞工保險局（以下簡稱勞保局）下列事項之核定發生爭議時，『得』依本辦法規定申請審議。」，本條文並非使用「應」之文字，顯見向勞工保險監理委員會申請審議，並非原告依法提起訴願及進行行政訴訟前之必要程序。換言之，此先向勞工保險監理委員會申請審議之「訴願先行」程序，係任意性之規定，人民自得選擇是否踐行此種訴願先行程序。
㈢類此訴願先行程序僅具有「減少上級機關負擔及增進行政
效能」等無關公益之功能，然其本質實與訴願程序無異，此種多一層程序之勞費，無疑係對人民訴願及訴訟權利所為不必要之限制。
㈣本件勞工保險爭議事項審議辦法固係經勞工保險條例第5
條第3項規定之授權，然觀勞工保險條例第5條第3項僅規定：「勞工保險爭議事項審議辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。」此外別無就授權之目的、內容及範圍為具體明確之授權，顯見勞工保險爭議事項審議辦法之母法勞工保險條例已有違大法官釋字第313號、第680號解釋所揭櫫之授權明確性原則，甚為灼然。
乙、實體部分
壹、原處分一、原處分二在別無其他新事實或新證據之情形下，就法院審理時已存在並詳加審酌後之證據再予檢視，而為與法院相反之認定，已違反行政程序法第9條、第36條、第43條之規定，且與實情不符：
㈠按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之
情形，一律注意。」；「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束。」；「行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳述與調查事實及證據之結果，依論理及經驗法則判斷事實之真偽，並將其決定及理由告知當事人。」，行政程序法第9、36、43條分別定有明文。
㈡被告並不否認，原告之失能程度符合勞工保險失能給付標
準附表第2-4項第7等級，原處分一、二無非係以原告所患疾病、症狀並非系爭事故所致，應按普通疾病辦理。惟查：
⑴原告所患眩暈、頭痛、噁心、步態不穩等症狀乃因系爭
事故所致，除已經臺灣高等法院民事庭詳予審理後肯認原告所患上開症狀與系爭事故之因果關係（臺灣高等法院100年度上字第602號判決），並已判決確定：①法院已依職權函詢眾多醫療鑑定單位，應認已予詳加
調查審酌後，認定原告所患頸脊髓損傷乃係因系爭事故所致，此觀臺灣高等法院100年度上字第602號判決書即明。
②原處分一、二另以「頸椎骨刺屬退化性，非與受傷相
關」為由，惟此業已經臺灣高等法院100年度上字第602號判決言明：「...本院認定被上訴人之『頸性眩暈』係因系爭車禍，頸椎損傷所引發，與頸椎椎間盤突出（俗稱骨刺）無關，是上訴人上開抗辯為不可採...」。
③又以臺灣高等法院100年度上字第602號民事判決卷證
資料觀之，顯見本件原告所患疾病係因系爭事故所致：
⒈發生系爭事故後，原告即出現暈眩、頭痛、噁心、
步態不穩等「頸性眩暈」症狀，嗣於99年3月30日接受署立基隆醫院神經外科頸椎核磁共振造影檢查，於該次頸椎核磁共振造影檢查中並未發現有明顯椎間盤突出（俗稱骨刺）問題，但原告之「頸性眩暈」症狀仍持續存在。
⒉原告於99年11月18日至署立基隆醫院神經外科就醫
，當時由 馮睿哲 醫師開立診斷證明書，始第一次記載原告有第四-五、第五-六頸椎椎間盤脫出現象。
⒊嗣後馮睿哲醫師復於100年11月24日開立診斷證明
書，記載內容同上99年11月18日診斷證明書之內容，皆足證原告並非自系爭事故發生時起即有頸椎椎間盤脫出之症狀，而係自99年11月左右起，始另被診斷出有第四-五、第五-六頸椎椎間盤脫出疾病，亦即，原告所患之「頸性眩暈」症狀成因要與頸椎椎間盤脫出無關。原處分一、二遽認原告所患症狀係因頸椎椎間盤脫出之退化，而非系爭事故所致，顯有未依職權調查證據及未斟酌調查全部事實及證據之結果為處分之違法。
⒋臺北市立聯合醫院馮睿哲醫師開立基隆市身心障礙
者鑑定表予原告，內載鑑定日期100年12月19日，傷病名稱為「中央脊柱症候群、眩暈、平衡感機能障礙」，障礙原因為「於98年5月初因車禍外傷導致」，鑑定符合中度肢體障礙（即由於外傷形成肢體障礙，致無法或難以修復，行走及日常生活需要輔具），且不需要重新鑑定等語，更已清楚指明原告所患疾病之障礙原因係因98年5月系爭事故所致。原處分一、二對此證據內容恝置不論，逕以其特約醫師距系爭事故發生4年後之意見為依據，自有未依職權調查證據及未斟酌調查全部事實及證據之結果為處分之違法，甚為灼然。
⑵準此，原處分一、二徒以「98年8月23日頸部MRI（核磁
共振檢查）」之結果，即遽認原告所患疾病與系爭事故無關，無非係就法院審理時已存在並詳加審酌後之證據再予檢視，而為與法院相反之認定。在別無其他新事實或新證據之情形下，原處分一、二無疑已有違業經法院詳加審酌後所認定存有因果關係之事實。
㈢自行政訴訟法第177條第2項之立法意旨與發展、防止法院
裁判之歧異或矛盾、訴訟經濟、不同系統法院外部相互間互相尊重彼此權限、人民對司法信任感的建立，及目前實務上之作法與行政訴訟法之發展以觀，經民事訴訟程序調查所確認之事實，行政機關及行政法院應予以尊重：
⑴自我國相關法律之設計觀之
①我國關於行政訴訟與普通訴訟，乃採司法二元化訴訟
制度，分由不同性質之法院審理，亦即原則上公法關係所生之爭議，由行政法院審判，因私法關係所生之爭執，則由普通法院審理。
②由於採二元化法院系統之結果，行政法院與普通法院
間，對法律上爭執之法律問題或事實問題，均有表示其見解之可能性，惟基於法律之安定性及防止裁判矛盾之要求，即需有解決之道。此觀憲法第78條規定「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權」，及司法院大法官審理案件法第7條第1項第2款前段規定：「人民、法人或政黨於其權利遭受不法侵害，認確定終局裁判適用法律或命令所表示之見解，與其他審判機關之確定終局裁判，適用同一法律或命令時所已表示之見解有異者。」得聲請統一解釋，故司法院大法官會議之統一解釋，即在避免不同審判機關裁判矛盾、判決兩歧之情形。
③因採二元化法院系統之結果，唯恐有矛盾歧異之判決
，故在我國法律設計中，其解決方式，有為起訴合法要件、停止訴訟原因、再審原因、權限衝突之解釋等方法。行政訴訟法第12條規定：「民事或刑事訴訟之裁判，以行政處分是否無效或違法為據者，應依行政爭訟程序確定之。前項行政爭訟程序已經開始者，於其程序確定前，民事或刑事法院應停止其審判程序。
」考其立法理由與目的，主要在於避免不同法院間關於事實認定所生之歧異，而發生不同法院裁判結果互相牴觸之情形。亦即，我國係採司法二元化制度，同一基礎事實所衍生之民、刑事訴訟及行政訴訟分由普通法院及行政法院審理，難免會有法律見解不同或對於事實之認定互相牴觸之情形發生。對於法律見解之歧異，固應聲請大法官統一解釋以資解決；惟事實之認定，如屬先決問題者，則應依訴訟上有關停止審判之規定辦理，俾防止不同法院裁判結果互相牴觸之情形發生，故就同一基礎事實分由不同法院審理判斷時，所可能衍生「事實認定」上之矛盾或歧異問題，我國係採取「停止訴訟程序」之制度設計。
④行政訴訟法第177條第2項規定：「除前項情形外，有
民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」本條項之適用範圍係指行政訴訟之裁判與民事訴訟、刑事訴訟或其他行政爭訟，彼此間雖非先決關係，但互有牽涉情形。因此本條項可謂為受理個別案件之行政法院於裁判時之自制要求，亦即，本條項係要求行政法院內部不同審級或不同案件繫屬法院間、或不同系統法院外部相互間，宜互相尊重其彼此權限，並防止發生行政法院內部或不同系統法院外部裁判之歧異或矛盾情形。蓋行政訴訟判決與民、刑事訴訟判決，同為司法院管轄下之國家審判權行使，凡互有牽連關係者，所為判決尤必求其一致，以免有墜國信。
⑵由訴訟經濟之角度觀之
①目前民事訴訟審理程序就證據之調查、攻防詳盡而清
楚，亦經耗費相當冗長之時間及龐大的人力資源，進行調查審理；故如民事案件經由法院所認定之事實，堪認均已消耗相當之司法資源。
②而於目前行政訴訟審理程序中，如再就與民事案件相
同事實為調查，所進行之證據方法，亦不脫民事訴訟之範圍。同一證據既經普通法院民事庭曠日費時之調查，事實已臻明確，自無再於行政訴訟程序重複調查之必要，以免造成有限之司法資源浪費。
⑶自司法威信之角度觀之對人民而言，不論民事訴訟程序
或行政訴訟程序，均是國家審判權之行使，倘若於民事庭已調查詳盡明確認定之事實，行政法院竟為不同認定，將會造成人民對司法信賴感及威信之動搖。
⑷自目前實務上之作法以觀
①按「司法機關所為之確定判決其判決中已定事項若在
行政上發生問題時行政官署不可不以之為既判事項而從其判決處理」此有行政法院29年判字第13號判例要旨可稽。
②按「司法機關所為之確定判決其判決中已定事項若在
行政上發生問題時則行政官署不可不以之為既判事項而從其判決處理此為行政權與司法權分立之國家一般通例」行政法院32年判字第18號判例要旨亦有著。
③上開行政法院判例均揭示司法機關所為之確定判決，
其判決中已定事項，若在行政上發生問題時，則行政機關當應以該確定判決中已定事項為既判事項而從其判決處理，更具體指出此乃權力分立國家之一般通例。且前揭行政法院29年判字第13號、及行政法院32年判字第18號判例要旨，至今仍為有效判例。又參以行政訴訟法第12條及第177條之訂定，無異將此二判例意旨法制化，益徵實務及立法趨勢已傾向採用行政訴訟應受民、刑事案件確定判決所認定事實之拘束。⑸綜上所述，依前揭二則行政法院判例要旨、行政訴訟法
第12條及第177條之立法意旨與發展，無論從防止法院裁判之歧異或矛盾、訴訟經濟、不同系統法院外部相互間互相尊重彼此權限、及人民對司法信任感的建立，皆足證繫屬在後之行政訴訟程序，如其所應確認之事實與民事確定判決互有牽連關係甚或完全相同，則行政法院及普通法院既同為司法院管轄下之國家審判權行使，即應依繫屬在先且已先為確定判決之民事判決認定之事實為準據。如此亦能符合法律之設計、人民信賴之保護、訴訟之經濟及有助於司法威信之提升。
⑹退步言，縱認並無法律明文規定普通法院之裁判優先於
行政法院之裁判，惟同樣地，亦無法律明文規定行政法院之裁判必然優先於普通法院之裁判，否則若認為行政法院之裁判一定優先於普通法院的裁判，也就不會有行政訴訟法第177條規定之制定：
①按「行政訴訟之裁判須以民事法律關係是否成立為準
據，而該法律關係已經訴訟繫屬尚未終結者，行政法院應以裁定停止訴訟程序。除前項情形外，有民事、刑事或其他行政爭訟牽涉行政訴訟之裁判者，行政法院在該民事、刑事或其他行政爭訟終結前，得以裁定停止訴訟程序。」行政訴訟法第177條定有明文。
②由上開行政訴訟法條文可知，若法律關係定位為私權
紛爭而屬民事訴訟審判權，而此法律關係乃行政法院審理案件之先決問題時，行政法院應待普通法院審理完畢後再予處理。是當同一事實所衍生出之爭議分屬不同審判權歸屬時，其斟酌關鍵毋寧為系爭法律關係的定位應劃歸私權紛爭而屬於普通法院審判權，或者是公法上爭議而應劃歸行政訴訟審判權，假設劃歸為私權紛爭而認定普通法院有審判權，當然是普通法院有審判權，此時如果系爭案件的法律關係在行政法院也發生疑義，行政法院當然要尊重普通法院的裁判，此從行政訴訟法第177條規定即可得知，否則如認為行政法院的裁判必然優於普通法院的裁判，就不會出現行政訴訟法第177條規定之制定。反之，如果系爭案件的法律關係定性為公法上法律關係，此一法律爭點若要在普通法院中加以審酌，例如國家賠償訴訟中，針對行政機關的斷水斷電處分是否違法而請求國家賠償。斷水斷電係一行政處分，屬於公法上爭議，在普通法院中認定公法上爭議就要尊重行政法院的裁判，亦即需以行政法院所認定之公法上法律關係為據。
③本件爭議為原告所患眩暈、頭痛、噁心、步態不穩等
症狀是否乃因系爭事故所致，亦即原告所患上開症狀與系爭事故之因果關係為何，則原告所患上開症狀與系爭事故是否具有因果關係，顯非公法上之爭議，且亦已經臺灣高等法院民事庭依職權函詢眾多醫療鑑定單位，詳加調查審酌後肯認原告所患上開症狀係因系爭事故所致，依上揭之說明及行政訴訟法第177條規定之意旨，鈞院自宜尊重普通法院已依職權調查證據詳加審酌後所認定之結論。
㈣綜上所述，被告就上述有利於原告之情形及證據並未加注
意詳酌，縱不採納亦未說明其不採之理由，顯然違背上開行政程序法之規定，並無視業已經臺灣高等法院100年度上字第602號判決認定之事實，其認事用法顯有違誤。
貳、本件有行政程序法第117條但書規定之情形，應認被告不得撤銷已核付之職業災害傷病給付，原處分一、二顯有違司法院釋字第525號解釋、行政程序法第8條、第117條但書及第120條之規定：
㈠按「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權
利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等相關規定之所由設....。」司法院釋字第525號解釋理由書著有明文。
㈡次按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人
民正當合理之信賴。」「違法行政處分於法定救濟期間經過後，原處分機關得依職權為全部或一部之撤銷；其上級機關，亦得為之。但有下列各款情形之一者，不得撤銷︰
一、撤銷對公益有重大危害者。二、受益人無第119條所列信賴不值得保護之情形，而信賴授予利益之行政處分，其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者。」「受益人有下列各款情形之一者，其信賴不值得保護︰一、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關作成行政處分者。二、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該資料或陳述而作成行政處分者。三、明知行政處分違法或因重大過失而不知者。」「授予利益之違法行政處分經撤銷後，如受益人無前條所列信賴不值得保護之情形，其因信賴該處分致遭受財產上之損失者，為撤銷之機關應給予合理之補償。前項補償額度不得超過受益人因該處分存續可得之利益。」行政程序法第8條、第117條、第119條及第120條第1項、第2項分別定有明文。
㈢由上行政程序法之規定可知，信賴利益應予保護之要件有
三，其一為信賴基礎，即必須有一表示國家意思之行政行為存在，以為信賴之基礎；其二係信賴表現，即當事人確因信賴該意思表示的效力而展開具體信賴行為，包括運用財產及其他處理行為；其三為信賴值得保護，即當事人之信賴無行政程序法第119條所列各款信賴不值得保護之情形，始有信賴保護原則之適用。受益人雖有值得保護之信賴利益，但其信賴利益並非顯然大於撤銷所欲維護之公益，且撤銷對公益沒有重大危害者者，該授益處分仍得撤銷，惟應合理補償受益人因此所受之財產損失，即給予受益人「財產保護」；倘受益人有值得保護之信賴，且其信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益者，其保護密度則提昇到「存在保護」，即不得撤銷該授益處分。又所稱「信賴基礎」，係指具有一有效表示國家意思於外的法外觀存在，具體而言包括法律、行政命令及行政機關之行政處分等，亦即有關構成「信賴基礎」之要件，僅需具有一有效表示國家意思的「法的外貌」行為，讓人民形成一個印象，相信行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性，即為已足，此有最高行政法院98年度判字第828號判決可稽。
㈣參諸前開說明，被告顯係誤解所稱「信賴基礎」僅需「具
有一有效表示國家意思的「法的外貌」行為，並因此讓人民形成一個印象，相信行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性」，即為已足之要件，而為倒果為因之抗辯，顯有未洽。原告確實以被告改制前勞工保險局101年1月20日保給殘字第00000000000號函為其信賴基礎；並確信上開信賴基礎之效力而為具體信賴行為，包括運用該筆失能補助及生活津貼為日常生活上之開支；且亦無行政程序法第11
9條所列各款信賴不值得保護之情形，當有信賴保護原則之適用。
㈤原告有值得保護之信賴利益，該信賴利益顯然大於撤銷所
欲維護之公益，且如未為原處分一之處分對於公益亦無重大危害：
⑴原告收受被告101年1月20日保給殘字第00000000000號
函，領得被告核付之失能給付393,360元；並據以領得被告核付之「職業災害勞工身體障害生活津貼」81,900元（101年4月至102年5月），則被告核定殘廢等級發給殘廢給付之處分應對原告構成信賴基礎，原告進而使用該筆款項亦已產生信賴表現，包括運用該筆失能補助及生活津貼為日常生活上之開支，業如前述。況該核定經過一年多均未聞爭議，則原告已然對該核定產生合理信賴，應屬無疑。惟嗣後勞工保險監理委員會竟作成撤銷殘廢等級部分之決定，顯與信賴保護原則相悖，對原告權益產生重大侵害，應屬違法。
⑵本件被告101年1月20日保給殘字第00000000000號函之
處分撤銷與否，僅影響原告，對勞工保險條例整體之法制存續，難認有其他足以與受益人之信賴利益相抗衡之公益存在，抑或有其他公益將因被告101年1月20日保給殘字第00000000000號函處分之存續而受影響，應可肯認被告101年1月20日保給殘字第00000000000號函有效存續之信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之行政行為合法性公益。原告顯無行政程序法第119條信賴不值得保護之情事，且「信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益」，依行政程序法第117條但書之規定，被告應不得撤銷其101年1月20日保給殘字第00000000000號函之處分，迺被告竟嗣後遽以原處分一、二撤銷該101年1月20日保給殘字第00000000000號函之處分，故原處分一、二顯有違反行政程序法第117條但書之規定。
㈥被告於101年即已核定原告為符合勞工保險失能給付標準
附表第2-4項第7等級之職業傷害，而被告在該次核定過程中並未對原告提出是否符合職業傷害之質疑，卻在相隔一年餘後，於102年5月以被告101年核定時即已存在之病歷資料，推翻過往101年之核定，如此反覆無常實有違行政程序法理上之「禁反言原則」與行政程序法第8條所定之「誠信原則」。
㈦退步言，縱認原告之信賴利益並非顯然大於撤銷被告改制
前勞工保險局101年1月20日保給殘字第00000000000號函所欲維護之公益（僅假設語，原告否認），依行政程序法第120條之規定，被告改制前勞工保險局亦應給予原告因此所受財產損失之合理補償，迺其竟逕撤銷上開101年1月20日保給殘字第00000000000號函，自有可議及違反行政程序法第120條規定之處，甚為灼然。
參、原處分一、二顯然欠缺行政處分之實質合法性要件，而為違法之行政處分：
㈠行政處分作為行政行為形式之合法性，係一有管轄權之行
政機關，以正確之程序及依規定之形式作成，並且在內容上無瑕疵之行政處分。前者係指行政處分形式之合法性，後者則意謂行政處分之實質合法性。行政處分之實質合法性，具體而言當包括須受現行法律規定及一般法律原則（例如法律保留原則）之拘束（行政程序法第4條規定參照）、行政處分之內容是否足使相對人明確知悉如何實現處分之內容（行政程序法第5條規定參照）、行政處分是否選擇了正確的法律效果（檢驗有無裁量瑕疵、裁量收縮等情形）、行政處分所要求之內容是否可能（含法律上及事實上可能）、及行政處分所認定之事實是否正確等。而行政機關若有事實調查錯誤（包含對於事實之調查不充分）、認定事實違反經驗法則、違反舉證責任之分配或證明力判斷不當等情，皆為行政處分認定事實錯誤之典型。
㈡又於判斷行政處分所認定事實是否錯誤之基準時點，當係以行政機關於「作成原處分時」之事實及法律狀態為準：
⑴按「....關於撤銷訴訟，法院審查原處分合法性之基準
時點，原則上係以處分作成時之事實及法律狀態為其基準時點...。」，此有最高行政法院101年判字第304號判決可稽。
⑵復按「....撤銷訴訟之判斷時點，應以作成行政處分時
之事實及法律為裁判基準...。」，最高行政法院101年判字第88號判決亦有著。
⑶又最高行政法院於101年裁字第1098號裁定表明：「...
撤銷訴訟判定行政處分是否合法之基準時，係以行政機關『於處分時』之法律事實為準。申言之，茍依『處分時』之法律事實觀之，該行政處分為違法者，即應予以撤銷，而無庸考量行政處分後，其法律事實是否有所變更。蓋縱行政處分後法律事實發生變更，乃屬行政機關是否應依該變更後之事實，重為處分之問題，對於『原行政處分之違法』之認定，要不生影響...。」⑷由上開最高行政法院一貫之見解可知，行政機關作成處
分後，於提起行政撤銷訴訟中，判斷原處分是否合法之基準時點，係以原處分「作成時」之事實及法律狀態為準。
⑸準此，有關判斷被告作成原處分一、二是否合法之基準
時點，即應分別以原處分1於102年5月16日作成時及原處分2於102年5月24日作成時之事實及法律狀態為準。
㈢原處分一、二於作成時皆有事實調查錯誤（包含對於事實
之調查不充分）、認定事實違反經驗法則等欠缺行政處分之實質合法性要件，而為違法之行政處分：
⑴被告所援引被證6之資料，係於102年8月16日作成，顯
係於原處分一、二作成後所為，自非在判斷被告作成原處分一、二是否合法之基準時點範圍內。
⑵是原處分一、二無非係以被告所謂其特約醫師如被證3
之「正面」審查意見為撤銷如原證1所示處分之理由，此觀原處分一、二皆援引被證3「正面」之特約醫師審查意見可證（惟因被證3並無填具日期，被告迄今亦未遵照鈞院103年8月18日庭期所囑，告知原告關於被證3之作成日期，是如被證3之作成日期後於原處分一、二作成日期，則更將足證原處分一、二之調查事實程序顯有違誤，併此指明）。
⑶然查，原處分一、二並無確實援引該被證3之被告特約醫師審查意見：
①該審查意見僅憑原告過往之病歷資料，根本未親自問
診原告本人，即率爾作成審查意見，顯有違反「望、聞、問、切」等診斷原則：
⒈按醫師法第11條本文規定：「醫師非親自診察，不
得施行治療、開給方劑或交付診斷書。」是醫師所開立之診斷書，當係親自診察病患後而為之，其所表彰之證明力亦顯較僅憑病歷資料所下判斷者為強。
⒉查本件前已由馮睿哲醫師分別開立診斷證明書及基
隆市身心障礙者鑑定表予原告，該等診斷證明書及身心障礙者鑑定表除於時序上顯然較被證3之被告特約醫師審查意見為前，距系爭事故日期較近，當可推定較符合事實原貌；且該等診斷證明書及身心障礙者鑑定表依上開醫師法規定，係經由醫師親自問診後所開立，於證明力上亦顯較被證3之被告特約醫師，僅憑過往病歷為書面審查意見為強，至為灼然。
②原處分一、二並無確實援引該被證3之被告特約醫師審查意見：
⒈被證3之被告特約醫師審查意見共計「正反」2頁，
惟原處分一、二僅援引「正面」審查意見，且並無全部引用醫師所使用之文字，而有自行隱匿文字之情形；例如醫師係言：「『較』不符合頸脊髓損傷之診斷」卻遭被告隱匿、斷章取義為「不符合頸脊髓損傷之診斷」，足見被告於事實調查之過程顯有錯誤，原處分一、二欠缺行政處分之實質合法性。
⒉（被證3）被告特約醫師審查意見「反面」亦明確
表示，本案宜再提供更多資料後，「再行評估」，除可更加印證無從在未親自問診原告本人之情形下，僅憑過往病歷驟下判斷，亦足見該特約醫師仍語待保留。迺被告竟僅憑該特約醫師之審查意見「正面」部分，復予以斷章取義後作成原處分一、二，皆足證被告於事實調查之過程或有錯誤或調查不充分之處，即率爾作成原處分一、二，故原處分一、二顯有欠缺行政處分實質合法性之違法，灼然甚明。
肆、原處分一爭議審定縱令確定，惟並不影響原處分二之實質認定。
伍、綜上，原處分一、二違法之處，所在多有；而訴願決定對於有關原處分二之部分未予詳察，其認事用法亦顯有違誤，請求判如訴之聲明，以維權益。
丙、原告起訴之聲明：㈠原處分一、爭議審定均撤銷。
㈡原處分二及訴願決定均撤銷。
㈢訴訟費用由被告負擔。
四、被告則辯稱：㈠職業災害勞工保護法規定之各項補助與否及失能等級，因涉
及專業醫理判斷，並非由審核之行政人員僅依勞工保險失能診斷書即可認定，或由病患逕予認定，故職業災害勞工保護法施行細則第13條明文規定，審核各項補助事項時，得聘請專科醫師審查並提供意見，合先敘明。
㈡原告所患中央脊柱症候群、第4-5、第5-6頸椎椎間盤脫出、
步態不穩等症，申請職業傷害傷病給付，經勞工保險局核定按普通疾病辦理，原告不服，申請審議，前經改制前勞工保險監理委員會100保監審字第0587號審定駁回，及改制前行政院勞工委員會100年10月7日勞訴字第0000000000號函訴願決定駁回在案。次查，原告對失能給付核定提起審議案，前後經送請勞工保險局2位特約專業醫師及改制前勞工保險監理委員會1位特約專科醫師審查，意見業如前述，此有審查意見在卷可稽。據此，原告所患既非屬職業傷害，其所請職業災害勞工身體障害生活津貼即不符請領規定，則依首揭規定改核定不予補助，於法有據。
㈢另信賴保護之構成，須具備信賴基礎（積極表示於外的國家
意思）、信賴表現（人民因信賴而為具體之信賴行為）及信賴值得保護等要件。原告所患既非職業傷害，不符前揭得請領職業傷害失能給付及職業災害勞工身體障害生活津貼之要件，難認有信賴基礎，不構成信賴保護。
㈣又，原告所執臺灣高等法院100年度上字第602號民事判決及
最高法院101年度台上字第1427號民事裁定主張所患係因係爭車禍導致乙節，按該裁判係在解決原告與肇事者 張君 間之私權爭執，其適用之訴訟程序核與具備公法性質之職業災害勞工身體障害生活津貼本質未合，其判決之拘束力並不及於本案之核定。
㈤原告訴請撤銷原處分一、爭議審定部分，原告並未提起訴願先行程序，則原處分一、爭議審定業經確定。
㈥被告所患失能非98年5月3日車禍事故所致，屬普通疾病，核
與職業災害勞工保護法第8條第1項第2款規定不符，所請身體障害生活津貼核定不予補助，應無違誤。
㈦依據職業災害勞工補助及核發辦法第3條第1項規定（以下簡
稱補助及核發辦法），請領身體障害生活津貼者，應符合因職業傷害或罹患職業疾病，請領勞工保險職業災害傷病給付期滿或職業災害失能給付。即原告須領得勞工保險職業災害失能給付，始符合請領身體障害生活津貼之要件，而依據改制前勞工保險監理委員會保險爭議審議之審定結果，對於原告所患疾病認定非屬職業傷害已然明確，且依補助及核發辦法第3條第1項之文義，即未再賦予被告機關審查認定職業災害之權限。至原告對於前開審定結果存有疑義，依勞工保險爭議事項審議辦法第19條規定，得於審定書送達之翌日起30日內，向甲○○提起訴願。惟原告迄今雖經鈞院數度闡明，仍未提出任何足以作為其提起訴願程序之依據，依行政程序法第110條第3項規定，該爭議審議之審定結果即屬合法有效之決定，被告認屬不符補助及核發辦法第3條第1項規定，並無不合。
㈧我國於民事訴訟與行政訴訟設有不同的裁判系統，民事法院
與行政法院各有其權限，關於事實的認定得各本其調查所得之訴訟資料，分別作不同認定，故民事判決所認定之事實及判決結果，無當然拘束行政爭訟之效力。故引述行政法院29年及32年之判決，被告依羈束行政，自難參酌援引。請院判決如答辯之聲明以符法制，實感法便。
㈨被告答辯聲明：⑴駁回原告之訴。⑵訴訟費用由原告負擔。
五、本院之判斷：㈠按行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之
違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，『得』向行政法院提起撤銷訴訟。」，同法第107條第1項第10款規定：「原告之訴，有下列各款情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。但其情形可以補正者，審判長應定期間先命補正：....十、起訴不合程式或不備其他要件者。」、同法第236條規定：「簡易訴訟程序除本章別有規定外，仍適用通常訴訟程序之規定。」，準此應先行訴願程序，如未依法提起訴願，自不得以提起訴願逾三個月不為決定為由提起撤銷訴訟，否則其起訴自屬不備該要件，應予駁回至明。
㈡本件事實概要欄所述之事實，除後述兩造爭執點外，餘為兩
造所不爭執，且有原處分一、審議決定、原處分二、訴願決定書、被告101年1月20日保給殘字第00000000000號函、101年4月23日保護一字第1010A200866A號函、102年4月9日保護一字第1020A200754A號函、就甲○○103年8月27日勞動法訴字第0000000000號函、甲○○勞工保險局103年8月27保職失字第00000000000號日函等文件在卷可稽（見原處分卷第6至
13、19至21、29至35．號49至53頁、見本院卷第51、54頁），堪信屬實。惟就原告主張及被告答辯意旨內容以觀，本件兩造爭執點，在於：
⑴就原處分一爭議審定是否已確定？亦即原告是否就原處分
一、爭議審定提起訴願程序救濟？⑵就原處分一，原告系爭傷害是否屬於98年5月3日車禍事故
所致？⑶就原處分二，原告系爭傷害是否屬於職業災害？⑷原告就101年1月20日保給殘字第00000000000號函、101年
4月23日保護一字第1010A00000000行政處分有無信賴保護原則之適用？⑸就原處分一、二之行政處分有無違法？㈢經查：
⑴原告並未就原處分一、爭議審定合法提起訴願程序，亦即原處分一、爭議審定業經確定之認定：
①原告是否確實就原處分一、爭議審定提出訴願救濟程序
，迭經本院闡明應舉證證明，然均未據原告舉證證明確有提出（就原處分一爭議審定）訴願程序之事實，且經本院依原告聲請函查明，爭議審定機關、被告均並無原告有提出訴願之相關資料事實；又依原告之前所提出之（原處分二）訴願、（原處分一）爭議審定，均係以郵件掛號寄送方式提出書面，唯何以獨就原處分一爭議審定之訴願書反而主張以平信寄送方式提出，顯亦不合原告之前送達方式，則原告是否確以平信寄送方式提出訴願書作法，容非無疑。是原告主張以平信寄送訴願書予被告云云，尚乏依據，自有未洽，洵不可取。
②依訴願法第14條第1、3、4項規定：「訴願之提起，應
自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。」、「訴願之提起，以原行政處分機關或受理訴願機關收受訴願書之日期為準。」、「訴願人誤向原行政處分機關或受理訴願機關以外之機關提起訴願者，以該機關收受之日，視為提起訴願之日。」，足見，訴願之提出，以原行政處分機關或受理訴願機關或其他機關收受訴願書之日期為基準，若未向原行政處分機關或受理訴願機關或其他機關提出訴願書，自難認屬合法訴願程序。準此以觀，原告既未能舉證證明確向被告或訴願機關或其他機關提出訴願書之事實，則原告主張其已合法提出訴願程序云云，自乏依據，要難採信。
③訴願法第1條第1項規定：「人民對於中央或地方機關之
行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，『得』依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、行政訴訟法第4條第1項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，『得』向行政法院提起撤銷訴訟。」，準此以觀，不服行政處分、訴願決定，「得」提起撤銷訴訟，以為救濟；不服行政處分，（原則）「得」提起訴願以為救濟（除法律另有規定者外）。足見，依上開法文所規定「得」，係指受處分人得自行決定是否提起撤銷訴訟或訴願以為救濟，並非受處分未提起訴願程序，而得逕行提起撤銷訴訟，亦即行政訴訟法第4條第1項規定之訴願先行程序，並非任意性規定，受處分人並無得選擇不踐行訴願先行程序而逕提起撤銷訴訟權利至明。從而，勞工保險爭議事項審議辦法第2條規定：「投保單位、被保險人、受益人、支出殯葬費之人或全民健康保險醫事服務機構（以下均稱申請人）對勞工保險局（以下簡稱勞保局）下列事項之核定發生爭議時，『得』依本辦法規定申請審議：...。」、第19條第3項規定：「第一項審定書應附記，如不服審定結果，得於審定書送達之翌日起30日內，繕具訴願書經由勞保局向中央勞工行政主管機關提起訴願。」，此等法文所規定「得」，亦係指受處分人就行政處分結果不服得自行決定是否提起爭議審議救濟，就爭議審定結果，不服得自行決定是否提起訴願救濟，並非任意性規定受處分人得選擇不踐行爭議審議先行程序而逕提起訴願或撤銷訴訟權利至明。是原告主張：上開條文並非使用「應」之文字，向勞工保險監理委員會申請審議，並非原告依法提起訴願及進行行政訴訟前之必要程序。換言之，此先向勞工保險監理委員會申請審議之「訴願先行」程序，係任意性之規定，人民自得選擇是否踐行此種訴願先行程序云云，容有誤解，尚不可採。
④勞工保險條例第5條規定：「中央主管機關統籌全國勞
工保險業務，設勞工保險局為保險人，辦理勞工保險業務。為監督勞工保險業務及審議保險爭議事項，由有關政府代表、勞工代表、資方代表及專家各佔四分之一為原則，組織勞工保險監理委員會行之。（第1項）」、「勞工保險局之組織及勞工保險監理委員會之組織，另以法律定之。（第2項）」、「勞工保險爭議事項審議辦法，由中央主管機關擬訂，報請行政院核定之。（第
3項）」，綜觀此條文內容，已就授權之目的、內容及範圍為具體明確之授權，難認有何違反司法院釋字第313號、第680號解釋所揭櫫之授權明確性原則，核屬自明。是原告主張：勞工保險爭議事項審議辦法之母法勞工保險條例違反司法院釋字第313號、第680號解釋所揭櫫之授權明確性原則云云，容有未洽，洵不可採。
⑤又上開勞工保險條例第5條規定就勞工保險爭議審議程
序，顯係對受處分人特別規定爭議審議程序保障，並無不利於受處分人，且核屬亦符合訴願法第1條但書規定「法律另有規定者，從其規定。」之旨。是原告主張：勞工保險爭議審定，無疑係對人民訴願及訴訟權利所為不必要之限制云云，容有誤解，亦不可採。
⑥原告雖於102年6月21日向被告提起訴願書，表明一併撤
銷原處分一、原處分二之訴願意旨等情，固屬實情（見被告提出之被證9、置本院卷外）。惟因原告逕就原處分一提起訴願，因未踐行爭議審議程序，為保障當事人程序利益，因而改制前之行政院勞工委員會於102年7月19日勞訴字第0000000000-0號函移轉改制前之勞工保險監理委員會審議，且副知原告等情，此有該函文在卷可稽（見改制前之行政院勞工委員會訴願卷第44頁、勞工保險監理委員會卷第37頁、本院卷第105、106頁），並未見原告有就該移轉勞工保險監理委員會進行爭議審議程序有何不服或反對之意；況於勞工保險監理委員會上開卷內並附有原告載明102年6月22日具狀蓋章之爭議審議申請書乙件（見勞工保險監理委員會卷第6至35頁）。足見，原告確有就原處分一提出爭議審議之意及行為之事實，要可認定。從而，原告雖於102年6月21日向被告提起訴願書，聲明撤銷原處分一、原處分二之意旨，但既經改制前之行政院勞工委員會移轉勞工保險監理委員會進行爭議審議程序，原告並無反對之意，甚至提出爭議審議申請書之行為，則原告就原處分一不服之救濟程序（就原處分一原告於102年6月21日向被告提起訴願書，已依爭議審議程序處理），經勞工保險監理委員會依爭議審議程序進行審定，依法自無不合。再者，原告於102年10月2日收受該爭議審定書，且審定書亦於教示欄，教示原告如不服審定結果應於收受次日起30日內提起訴願之意旨（見勞工保險監理委員會卷第2頁反面、最末頁）。則原告顯均明知其就原處分一之不服救濟程序，係依爭議審議程序進行審定，並非逕依訴願程序進行至明。原告自無就原處分一，已於102年6月21日向被告提起訴願書，作為就爭議審定已有不服提起訴願救濟之意。是原告主張：原告就原處分一，已於102年6月21日向被告提起訴願書，應可類推適用訴願法第14條第4項之規定，於斯時視為已就原處分一提起訴願云云，容有未洽，洵不可取。
⑦基上，原告並未就原處分一爭議審定提起合法之訴願程
序，則被告否准原告申請職業傷害失能給付之處分乙案，業經確定在案，洵可認定。
⑵原處分二、訴願決定並無違法之認定：
①按職業災害勞工補助及核發辦法第1條規定：「本辦法
依職業災害勞工保護法（以下簡稱本法）第八條第四項及第九條第三項規定訂定之。」、第3條規定：「依本法第八條第一項第二款請領身體障害生活津貼者，應符合下列條件：一、因職業傷害或罹患職業疾病，請領勞工保險職業災害傷病給付期滿或職業災害失能給付。二、經醫師診斷喪失部分或全部工作能力，其失能程度適合勞工保險失能給付標準第一等級至第七等級規定之項目。」，準此規定以觀，原告請領身體障害生活津貼者，自需符合因職業傷害或罹患職業疾病，而請領勞工保險職業災害傷病給付期滿或職業災害失能給付之構成要件，若未具有請領勞工保險職業災害傷病給付期滿或職業災害失能給付之情事，自不合得為請領身體障害生活津貼至明。
②如前所述，原告請領勞工保險職業災害失能給付，業據
被告否准確定在案，則原告自不合得請領身體障害生活津貼之構成要件，被告據以處分如原處分二所示，洵無違誤。
③原告主張：原處分一爭議審定縱令確定，惟並不影響原
處分二之實質認定云云，徒憑空言，自有未洽，殊難採信。從而，原告訴請撤銷原處分二、訴願決定部分，自乏依據，應予駁回。
六、綜上所述，原告主張已就原處分一、爭議審定提出訴願程序云云，尚乏依據，要不可取。原處分一、爭議審定核屬業經確定在案，自無訴願機關就原告提出訴願逾3個月未作成決定之事實存在，則原告訴請撤銷原處分一、爭議審定部分，起訴程序上自有未洽，應予駁回。另原告就原處分二、訴願決定提起撤銷之訴部分，依法原告（請領身體障害生活津貼者）需符合職業傷害或罹患職業疾病，而請領勞工保險職業災害傷病給付期滿或職業災害失能給付之構成要件，但因原處分一、爭議審定業經確定在案，亦即原告並無請領勞工保險職業災害傷病給付期滿或職業災害失能給付之事實，自不得請領身體障害生活津貼，被告據以處分如原處分二所示，於法自無違誤，訴願決定遞予維持，核無不合。原告猶執前詞，訴請撤銷原處分二、訴願決定部分，為無理由，應予駁回。
七、原告就原處分一、爭議審定提起撤銷之訴部分，因起訴程序不合，依法本應以裁定駁回，惟本件原告係合併起訴，且就原處分一、爭議審定是否確定（亦即是否合法提起訴願救濟程序），涉及原處分二、訴願決定是否有理由，關連性極其密切，自有合併裁判之必要，避免裁判分歧，爰予以合併裁判，附此指明。
八、本件事證已臻明確，兩造其餘爭執點及攻擊、防禦方法，核與判決結果不生影響，爰不逐一論述。
九、本件第一審裁判費，應由敗訴之原告負擔，爰判決如主文第2項所示。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國103年10月20日
行政訴訟庭法官李行一
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於判決送達後20日內，向本院提出上訴狀，上訴狀並應記載上訴理由，表明關於原判決所違背之法令及其具體內容或依訴訟資料可認為原判決有違背法令之具體事實，其未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由書（上訴狀及上訴理由書均須按他造人數附繕本），並繳納上訴費新臺幣3,000元。
書記官林怡君中華民國103年10月20日