裁判字號：高雄高等行政法院93年訴更字第25號判決
裁判日期：民國93年08月10日
裁判案由：徵收補償
高雄高等行政法院判決九十三年度訴更字第二十五號
原告廣興宮管理委員會兼代表人甲○○原告乙○○○
丙○○丁○○○戊○○己○○庚○○辛○○壬○○癸○○子○○丑○○○共同訴訟代理人寅○○律師
陳裕文 律師 楊靖儀 律師被告嘉義縣政府代表人卯○○○○訴訟代理人 林德昇 律師
顏伯奇 律師右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月三十日台內訴字第０九一０００四一二一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決（九十一年度訴字第００六五二號）後，原告提起上訴，經最高行政法院發回更審。本院判決如左：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用（包含更審前訴訟費用）由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣經濟部水利處為興建朴子溪福興一號堤防工程，向內政部申請徵收原告等人所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段一０之七地號內等十九筆土地（下稱系爭土地），案經內政部民國（下同）八十九年十月二十日台（八九）內地字第八九七七七四九號函核准徵收，被告乃以八十九年十一月十六日八九府地權字第一三三三六九號公告徵收，公告期間自八十九年十一月十八日起至八十九年十二月十七日止，並以八十九年十二月十八日八九府地權字第一四七０００號函，通知權利人於八十九年十二月二十九日發放補償費，補償標準係按嘉義縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年五月二十六日第三次評議會之決議以徵收當期（八十九年）土地公告現值加四成計算之。原告等認補償費偏低，於八十八年五月七日、八十八年六月、八十九年三月、八十九年七月二十八日、八十九年十二月六日及八十九年十二月二十六日向被告陳情提出異議，經被告將查處情形以九十年九月二十四日九十府地價字第０一０九六五三號函通知原告等，原告等不服被告查處結果，於九十年十一月一日提出覆議申請，請求以每坪新台幣（下同）一萬五千元予以補償，被告於九十一年一月十五日以九一府地價字第００一一八七二號函復原告略以：「．．．二、本案業經本府九十年十二月（註：原處分書誤繕為十月）十三日提經本縣地價及標準地價評議委員會九十年第四次會議評議通過○○○鄉○○○段一０、一０之十二等二筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣二、一００元；同段一０之四．．．等十四筆土地皆維持八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣一、二００元；同段一０之六、一０之七等二筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣三、０００元；同段一七之二地號土地維持原八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣三、七００元，並經內政部九十年十二月二十八日台（九十）內地字0000000號函准備查在案。」而否准原告之申請。原告不服，循序提起訴願及向本院提起行政訴訟，均遭駁回，乃向最高行政法院提起上訴，經最高行政法院以九十三年度判字第五六五號判決將原判決廢棄發回本院更為審理。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應作成如附表所示之補發徵收補償費行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由略以：
（一）緣原告之異議聲明及訴願請求意旨，係指稱被告於補償系爭不動產土地徵收案時，未依土地法第一百四十九條第一款規定、第一百五十條規定、平均地權條例第十五條第一、二款規定，於徵收補償時審酌系爭土地附近周圍土地內之土地交易情形，藉以資為本件徵收補償之憑據，而遽以公告現值加四成之比例資為補償金額，顯與前揭法令之規定意旨不符，且原告等於七十九、八十、八十二年間購買系爭土地時，依當時之市價每坪土地至少值一萬元左右價值，依土地價值歷年提升之常理，本件系爭土地於八十九年徵收時，以當時之市價而論至少每坪逾一萬五千元，而被告竟以公告現值加四成比例計算核發補償金，顯與市價相距過甚，故原處分有違法不當之虞誤云云。而原處分暨訴願決定將原告前揭異議及訴願請求駁回，核其意旨係謂：
１、土地公告現值之評定，涉及市場調查等專業知識，法令上另設有超然中立地價評議委員會進行評定審核，則人民針對主管機關拒絕更正土地公告現值之行政處分，其所得請求法院審查者，應僅限於評定作業程序之遵守，確保評定作業之公正性及公平性者為限，此有最高行政法院八十九年度判字第三一三四號判決意旨可參云云。
２、本件系爭土地自八十六年起迄至徵收時之八十九年止，其土地公告現值即有逐年調升反映地價動態，既公告現值已有逐年調升，則原處分機關以八十九年徵收時之公告現值，為本件徵收補償之計算，應屬合理。
３、地價之訂定，除應反映地價動態外，仍須力求各個地價區段間之公平、均衡、合理，衡諸本案土地附近八十九年度之部落「建地」地價依序分別為每平方公尺四八００元、三七００元、二八００元，又「農地」地價依序為每平方公尺三０００元、一二００元、七五０元，「重劃田」為七００元、六五０元等等，此與原告等之土地相較，原處分並無不合。
４、原告等所提出之七十九、八十及八十二年之土地買賣契約，皆為十年前或近十年前之價格，要難作為徵收當時土地買賣價格之參考，況台灣地區之房地產價格每下愈況係為社會大眾所共知，是亦無法以前揭之土地買賣契約之價格，即稱系爭土地有如原告所述之價值云云。
（二）惟本件訴願決定意旨，引用最高行政法院八十九年度判字第三一三四號判決意旨，有引諭失當之違誤。按行政機關於辦理土地徵收補償時，其補償標準普遍偏低，核其偏低之原因，是由於法定地價及公告現值之普遍偏低所致，惟法定地價與公告現值偏低，係為降低土地所有權人納稅之負擔，但用納稅所依據之地價標準，作為徵收私有土地之補償標準，顯然不切實際，易言之，為減輕納稅人負擔，固無可非議，但損害私人財產之現象，實應避免，因此法定地價，僅可作為徵收地價稅之依據，而公告現值亦僅可作為土地移轉時，計算增值額、徵收增值稅之依據，絕不可作為實際徵收私有土地之地價補償給付標準，此當然之法理已迭有土地法之學者論述綦詳。八十九年二月二日總統府頒定之土地徵收條例第三十條第二項規定：「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」是依土地徵收條例前揭規定意旨，亦規定有關土地徵收補償事宜，不得僅憑土地公告之現值為其認定標準，其尚應考量「一般正常交易價格」如此方可謂為適法，而此之立法意旨恰可與前揭之法理相呼應。本件原告等並非係爭執系爭土地公告現值之認定失當，而係爭執原處分機關於核定系爭徵收土地之補償金時，僅以土地之公告現值為其認定憑據，未予考量「一般正常交易價格」情形，遽逕予違法裁決，實有所瑕疵而未能甘服，惟訴願決定意旨，竟曲解原告等之訴願請求，誤認原告等係為爭執系爭土地「公告現值」偏低，而執最高行政法院前揭之判決為由駁回原告等之訴願，職故，訴願決定機關即行政院內政部前揭之訴願決定意旨，即已有引諭失當之謬誤，其訴願決定當屬違法，彰彰甚明。
（三）被告以系爭徵收土地之公告現值自八十六年起迄至八十九年徵收時，已有逐年調升反映地價動態云云，實有違依法行政之原則。按如前所述，行政機關於辦理徵收人民私有土地時，其有關徵收補償金之發放，除應考量當時之「土地公告現值」外，尚應考量「一般正常之交易價格」，此有前述土地徵收條例第三十條第二項之規定可稽。準此，依據土地徵收補償之法理及前揭土地徵收條例之規定意旨，既然「土地公告現值」與「土地徵收補償」於法應分別以觀，不可混為一談，則原處分機關即不得以系爭土地之公告現值自八十六年起迄至八十九年徵收時，有逐年調升之事由，即認其行政處分係為適法妥當，且被告於原告提出異議、訴願等之行政救濟過程中，皆不否認其未依土地徵收條例第三十條第二項之規定意旨，探詢系爭土地及附近周圍之土地，是否有於徵收之時點前進行土地買賣事宜，並以此為其補償金額核定之參考，是姑且不論原處分機關所核定之土地徵收補償金額是否妥適，惟本件原告等既已於徵收公告期間內依法提出異議，且被告亦已將原告等之異議送交地價評議委員會審酌，則被告自應依法將系爭土地或附近周圍之土地，是否有於徵收之時點前完成土地買賣交易事宜，一併送交地價評議委員會審酌，如此方可符合土地徵收條例第三十條第二項之規定意旨，若非如此被告逕可依土地徵收條例第三十條第一項前段規定，即依土地之公告現值核發土地徵收補償金即可，其又何須立法規定，須由地價評議委員會評議審酌耶？從而，本件被告既已自承未於調查系爭土地及附近周圍土地之交易情形云云，則依土地徵收條例第三十條第二項之規定意旨，被告既未履行此法定程序，其所為之行政處分，自屬違法而難以維持。
（四）原處分及訴願決定意旨，另以系爭土地附近土地之地價，暨地價區段間之公平、均衡及合理等論述，為其駁回原告等之異議及訴願請求云云，洵屬於法無據，自有違依法行政之原則。按遍觀土地徵收條例、土地法及平均地權條例等有關土地徵收補償之法令規定意旨，並無所謂行政機關於辦理土地徵收核發土地補償金事宜時，應依「地價區段間之公平、均衡及合理」之原則辦理之，此等之原理原則依土地法之規定意旨，或可謂為「土地地價」之辦理原則，惟如前所述「土地地價」或「土地公告現值」與「土地徵收補償」，本應分別以觀不可混為一談，準此被告以「土地地價」制定之原則，資為本件「土地徵收補償」駁回原告等異議及訴願之憑據，實有張冠李戴，適用法律錯誤之不當，是故原處分及訴願決定自有違依法行政之原則，至為灼然。退萬步言，縱若原處分及訴願決定意旨所述之前揭原理原則，亦可資為本件「土地徵收補償」之憑據，惟此原則之適用亦應係指，於系爭土地周圍或附近之土地有遭行政機關徵收時，其徵收土地之補償金額與系爭土地之徵收補償金額，兩相比較下，本件系爭土地之徵收補償金額，是否有合乎「公平」、「均衡」及「合理」之原則，而非謂二者之「土地地價」兩相比較下，是否合乎公平、均衡及合理之原則，概如前揭所述，本件原告等所爭執者，在於「土地補償金」之計算標準，而非於「土地地價」之制定標準，然被告及訴願決定機關，竟皆未詳察原告等所提出異議及訴願請求之意，及誤解「土地地價」與「土地徵收補償金」之含意，致為原告等不利之認定，核原處分及訴願決定意旨，自有未洽。
（五）原處分及訴願決定意旨，其處分及決定內容互有扞格矛盾，自屬違法之行政裁決。緣原告等於提出本件土地徵收補償之異議及訴願時，即已陳述主張其等於購買本件系爭土地時之取得價格，並有將買賣契約附卷供被告及訴願受理機關參卓，茲就原告取得土地之價格臚列如左：１、原告子○○於八十年四月二十九日向前手 陳沿仁 購買系爭土地段落地號第十七號土地，每坪價金為九千五百元。２、原告辛○○於八十年十月十八日向前手張用購買系爭土地段落地號第十六—四號土地，每坪價金為九千五百元。３、原告乙○○○於八十二年十月二十四日向前手 盧啟守 購買系爭土地段落地號第十—九號及十號土地，每坪價金為一萬六千元。４、訴外人 張龍祐 於七十九年二月八日向前手 熊林金花 購買系爭土地段落地號第十二—一號土地，每坪價金為一萬一千三百六十元。查原處分及訴願決定意旨，認原告等所提出之前揭買賣契約係為十年前或近十年前之交易價格，要難作為徵收當時土地價格之參考，且台灣地區之房地產價格每下愈況係為社會大眾所共知，是亦無法以前揭之土地買賣契約之價格，即稱系爭土地有如原告所述之價值云云，惟如前所述原處分及訴願決定意旨，復又謂系爭土地之土地公告現值自八十六年起至八十九年徵收時，已有逐年調升，顯見已有反映土地地價之動態，故原處分以公告現值徵收系爭土地並無不合云云。核原處分及訴願決定意旨前揭之裁決內容，即互有扞格齟齬之謬誤，按依原處分及訴願決定意旨所述，既謂台灣地區之房地產價值滑落係為社會大眾所共知之事實，則原處分及訴願決定意旨，又豈能謂系爭土地之公告現值自八十六年起至八十九年止，已有逐年調升顯已反映地價動態之論述，此二者豈不相互矛盾耶？事實上，系爭土地所座落之位置尚屬繁華，其於旁側即有二座加油站，並有一活動中心，試想倘若系爭土地係屬偏僻之荒郊野外者，則豈會有二座加油站及活動中心之設立，另佐以系爭土地之公告現值每年皆有提升，顯見系爭土地坐落處確有日益繁榮之趨勢，本件原告等既有提出於七十九、八十及八十二年間之土地買賣契約，縱非係本件徵收前一年內所為之土地交易情形，然此等買賣契約尚非不得資為系爭土地核發徵收補償金之參考憑據，易言之，被告亦得以原告所提出之前揭買賣契約之簽約時點之公告地價，與本件八十九年徵收時之公告地價，相互比較，查明八十九年時之公告地價究為前揭買賣契約簽約時公告地價之多少倍數，再以簽約時每坪之買賣價格換算出八十九年徵收時之市價，並以此為本件徵收補償金核發之參考，如此即可適切查明遭徵收土地之價值究為若干，亦可保障被徵收人之權利，以系爭遭徵收之同地段第十二—一地號土地為例，該筆土地於七十九年時之公告地價為二百五十元，而當時之買賣市價為每坪一萬一千三百六十元，至八十九年時其土地之公告現值為一千二百元，則換算後八十九年之土地市價應為五萬四千五百二十八元，準此，原告於異議及訴願時陳述，本件之徵收補償金額實屬過低，確為屬實，況前揭之換算方式並非困難，亦非全然無理，然被告及訴願決定機關，卻皆罔顧原告等之權益，恣意以公告現值為本件徵收補償之核算，如前所述此已嚴重戕害原告等之權益，並有違依法行政原則暨比例原則，不僅難令原告等折服，亦屬違法不當之行政裁決。綜上所陳，請判決如訴之聲明等語。
二、被告主張之理由略謂：
（一）按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」既為土地徵收條例第三十條所明定，則「公告土地現值」即為徵收土地補償地價之依據甚明（平均地權條例第四十六條亦有相關規定），原告空言主張公告土地現值僅可作為土地移轉時計算土地增值稅之依據，絕不可作為實際徵收土地之地價補償給付標準，顯屬誤解法令。又本件系爭土地之「公告土地現值」及「加成補償成數」，皆經嘉義縣地價及標準地價評議委員會八十九年第三次評議會評議通過，內政部並於八十九年五月十七日台（八九）內地字第八九０七四二六號函同意備查在案，已踐行評定作業程序之遵守，以確保評定作業之公正性及公平性，訴願決定意旨執最高行政法院八十九年度判字第三一三四號判決意旨駁回原告等之訴願，應無違誤。
（二）本件系爭土地位於朴子溪下游之溪畔，其地價相較於部落附近之農地為低，八十七年間經濟部水利處著手開始規劃興建「福興一號」堤防工程，原告等獲知後，即自八十八年五月始，多次提出陳情，請求調高公告現值，被告所屬大林地政事務所基於合理保障被徵收土地所有權人之權益，自八十七年至八十九年公告土地現值均逐年適當調高，用以保障原告等之權益至明。
（三）原告等所提出之七十九年、八十年及八十二年之土地買賣契約，皆為十年前或近十年前之價格，既未符合平均地權條例第十五條第一款（一年內）之規定，則該所對於其買賣價格之真實性並未予以辨認，又原告等據以主張其所提出之買賣契約之簽約時點之公告現值，與本件八十九年徵收時之公告現值，相互比較其倍數，以換算出八十九年徵收時之市價，並以此為本件徵收補償費之參考，非但不切合實際，亦與現行法律規定不合。
（四）最高行政法院九十三年度判字第五六五號判決發回意旨有以下數點，茲分別答辯如下：
１、就被告所屬地價及標準地價評議委員會八十九年第三次評議會（下稱第三次評議會）是否評議通過徵收土地係按照公告現值加四成補償之：依第三次評議會會議紀錄，案由為：「為本府辦理八十九年五月十六日以後至九十年五月十六日止公告徵收（即八十九年七月一日至九十年六月三十日發放補償費）之地價補償加成成數准予依徵收當期之公告土地現值加四成補償。」，而其說明二：「本府於八十九年四月十四日召開『研商本縣八十九年五月十六日以後公告徵收之土地加成補償成數事宜』會議結果並經參照一般正常交易價格後以加四成補償，準此，本府辦理八十九年五月十六日以後至九十年五月十六日止公告徵收之地價補償加成成數擬依征收當期之公告土地現值加四成補償之。」決議：「照案通過。」故按公告現值加四成補償確經第三次評議會通過無訛。
２、作成該項評議是否依照土地徵收條例第三十條第二項及有關法令所定程序：依土地徵收條例第三十條第二項：「前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣(市)主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」其中原告攻擊者為「主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時，評定之。」查系爭土地之公告現值八十六、八十七、八十八、八十九年分別六五０元、六八０元、九八０元、一二００元，可見逐年有調高此為原告不爭之事實，而調高之依據為地政機關依平均地權條例第四十六條及地價調查估計規則第二十一條等相關法令做成區段地價之調查，再交由地價評議委員會評議。系爭土地屬於第六十一地價區段，依八十九年一月二十三日地價區段勘查表所載，此一地價區區地價為一四００元，惟經地價評議委員會決議該區段地價之公告現值為一二００元，已較隔岸之嘉義市所屬八三七地價區段公告現值九八０元為高出二二０元，再依「土地徵收補償地價加成補償注意事項第六條、第七條、第八條，第三次評議會作成按公告地價加四成之補償標準（即一六八０元）實已超出地政機關在八十九年所作之地價區段勘查表所列之一四００元，故該決議對原告而言是較為有利之決議。」
３、被告之第三次評議會之作成加四成補償之決議乃有所依據且程序合法正當，而公告現值加四成後確已達到一般正常交易價格，原告主張要以一五０００元才是一般正常交易價格顯乏依據而是原告個人之見。
（五）被告之徵收補償程序完全符合相關規定之要求。原告質疑被告之徵收補償程序不符相關規定，茲將被告徵收程序所依據之規定說明如下：
１、按地政人員因估價地段是否有買賣實例而有不同之估價方式（地價調查估計規則第二十一條第一項），是否有買賣實例以估價地段一年內是否有交易實例為準（平均地權條例第十五條第一款），查系爭土地所屬區段即嘉義縣民雄鄉區徵收公告前一年內並無交易實例，地政人員遂選取與六一地段條件相類似之嘉義縣民雄鄉區及三三地價區段之地價作為基準地價區段，綜合其他相關地價因素作成一千四百元之區段地價，並將估計過程○○於區段估價報告表，因此，地政人員之估價過程完全符合前揭規定之要求。
（１）原告亦自認「地政人員所作成之土地公告現值並無失當」。
（２）原告以七十九、八十、八十二年間購買系爭土地時當時市價每坪至少一萬元，而認為被告徵收價格過低云云，惟原告所提之買賣價格乃多年以前，並不在地政人員判定一年內有無買賣實例之時間範圍內（平均地權條例第十五條第一款）。
２、地政機關每年均將轄區區地價，提經地價評議委員會評定（平均地權條例第四十六條），地價評議委員會開會評定公告現值時，亦同時評定土地徵收補償之加成補償成數（土地徵收條例第三十條第二項），被告於八十九年五月二十六日所召開地價評議委員會綜整相關資料，認定當年度公告土地現值與一般正常交易價格已達一致成數（土地徵收補償地價加成補償注意事項第六點），遂決議八十九年七月一日至九十年六月三十日公告徵收之地價補償均依公告現值加四成補償。
（六）地價評議委員會依據公平、均衡及合理原則作成加成決議，具有正當性。原告主張被告辦理本件徵收補償事宜洵屬於法無據，有違依法行政原則云云，惟按土地徵收條例第三十條第二項「加成補償成數」由超然中立之地價評議委員會決議，此屬「行政機關之專業判斷」，而該會決議過程秉持公平、均衡及合理原則所作成加成補償成數之決議，該決議之正當性，司法機關應可採信。綜上，請駁回原告之訴等語。
理由
一、按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」「其他法律有關徵收程序、徵收補償標準與本條例牴觸者，優先適用本條例。」土地徵收條例第一條第二、三項定有明文，故於土地徵收條例施行後，關於徵收補償除土地徵收條例未規定部分外，應優先適用土地徵收條例之規定。另按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」為行為時平均地權條例第四十六條所規定。次按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」「本條例第三十條第二項所稱一般正常交易價格，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價。」為土地徵收條例第三十條暨同條例施行細則第三十條第二項所明文。再按「徵收土地應補償之地價，依土地法及有關法令之規定，原有一定之程序與標準，如已踐行法定程序並合乎標準，當事人自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指為違法。」最高行政法院（改制前行政法院）四十八年判字第一一一號著有判例足資參照。
二、經查，經濟部水利處為興建朴子溪福興一號堤防工程，向內政部申請徵收原告等人所有坐落嘉義縣○○鄉○○○段一０之七地號內等十九筆土地，案經內政部八十九年十月二十日台（八九）內地字第八九七七七四九號函核准徵收，被告乃以八十九年十一月十六日八九府地權字第一三三三六九號公告徵收，公告期間自八十九年十一月十八日起至八十九年十二月十七日止，並以八十九年十二月十八日八九府地權字第一四七０００號函，通知權利人於八十九年十二月二十九日發放補償費，補償標準係按嘉義縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年五月二十六日第三次評議會之決議以徵收當期（八十九年）土地公告現值加四成計算之。原告等認補償費偏低，分別於八十八年五月七日、八十八年六月、八十九年三月、八十九年七月二十八日、八十九年十二月六日及八十九年十二月二十六日向被告陳情提出異議，經被告將查處情形以九十年九月二十四日九十府地價字第０一０九六五三號函通知原告等，原告等不服被告查處結果，於九十年十一月一日提出覆議申請，請求以每坪一萬五千元補償，被告於九十一年一月十五日以九一府地價字第００一一八七二號函復原告略以：「．．．二、本案業經本府九十年十二月（註：原處分書誤繕為十月）十三日提經本縣地價及標準地價評議委員會九十年第四次會議評議通過○○○鄉○○○段一０、一０之十二等二筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣二、一００元；同段一０之四．．．等十四筆土地皆維持八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣一、二００元；同段一０之六、一０之七等二筆土地皆維持原八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣三、０００元；同段一七之二地號土地維持原八十九年公告土地現值每平方公尺新台幣三、七００元，並經內政部九十年十二月二十八日台（九十）內地字0000000號函准備查在案。」等情，業經兩造 陳明 在卷，並有內政部八十九年十月二十日台（八九）內地字第八九七七七四九號函、被告八十九年十一月十六日八九府地權字第一三三三六九號公告、八十九年十二月十八日八九府地權字第一四七０００號函、九十年九月二十四日九十府地價字第０一０九六五三號函、原告等九十年十一月一日覆議申請書、九十一年一月十五日九一府地價字第００一一八七二號函附於原處分卷及訴願卷可稽，洵堪認定。原告不服，循序提起本件行政訴訟，其主要理由無非略以：由於土地公告現值之普遍偏低，是土地徵收條例第三十條第二項乃規定，徵收補償地價於必要時得由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定加成補償及其成數，是徵收補償地價之評定除參照土地公告現值外，仍應一併考量「一般正常交易價格」，始為合法；據此，原告業已提出買賣契約影本證明原告子○○於八十年四月二十九日購買系爭土地地號第十七號土地，每坪價金為九千五百元、原告辛○○於八十年十月十八日購買系爭土地段坐落地號第十六—四號土地，每坪價金為九千五百元、原告乙○○○於八十二年十月二十四日購買系爭土地段坐落地號第十—九號及十號土地，每坪價金為一萬六千元、訴外人張龍祐於七十九年二月八日購買系爭土地段坐落地號第十二—一號土地，每坪價金為一萬一千三百六十元，前開買賣契約雖非系爭土地徵收前一年內所為之土地交易情形，然尚非不得作為系爭土地核發徵收補償金之參考憑據，則被告自應將前開地價，一併送交地價評議委員會審酌，惟該地價評議委員會卻僅依系爭土地公告現值加四成作為徵收補償費，與其前開買賣契約所定地價相較，實屬過低，顯見原處分機關及訴願決定，並未參酌「一般正常交易價格」核定徵收補償費，與土地徵收條例第三十條第二項有違，侵害原告權益，應予撤銷，被告並應做出如訴之聲明之處分云云。本院爰分述如下：
（一）按「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據。」前揭行為時平均地權條例第四十六條所規定。業已明定主管機關應繪製地價區段圖並估計區段地價，俾使地價評議委員會得據以編製當年期之土地現值（即區段地價）表，作為主管機關補償徵收之土地地價之依據。又按「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左：一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單位地價。四、公告及申報地價，其期限為三十日。五、編造地價冊及總歸戶冊。」「劃分地價區段時，依左列規定辦理：一、由承辦員攜帶地籍藍圖、地價分布圖及地價區段勘查表實地勘查，斟酌地價之差異、當地土地使用管制、交通運輸、自然條件、土地改良、公共建設、特殊設施、工商活動、房屋建築現況、土地利用現況、發展趨勢及其他影響地價因素，於地籍藍圖上，將地價相近、地段相連、情況相同或相近之土地劃為同一區段。非建築用地中經依法允許局部集中作建築使用且其地價有顯著差異時，應就該建築使用之土地單獨劃分地價區段。非都市土地之零星建築用地及都市計畫內農業區、保護區之建地目零星土地，得將地價相近且使用情形相同而地段不相連之零星建築用地，另以該區段支號或另編區區並視為一個地價區段。二、前款區段界線，應以使用分區或編定使用地類別、使用管制、使用情形或道路、溝渠等易於辨識之自然界線為準。但情形特殊者，得以適當之地籍線為之。三、繁榮街道路線價區段，應以裡○○○區段界線。四、一般路線價區段，應以適當範圍為區段界線。五、地價區段界線以紅實線繪於地籍藍圖上，藍圖背面由承辦員簽名蓋章，並註明查勘年期。．．．」「估計區段地價時，應依左列規定辦理：一、有買賣實例之區段，以地價分布圖上之土地合理買賣單價，求其中位數為各該區區地價，並按區區地價估價報告表。二、有收益實例之區段，以地價分布圖上之土地合理收益單價，求其中位數為各該區區地價，並按區區地價估價報告表。三、無買賣實例及收益實例之區段，應於鄰近或適地區選取兩個以上使用分區或編定用地相同，且已依前二款估計出區區，作為基準地價區段，按影響地價區域因素評價基準表及影響地價區域因素評價基準明細表進行區域因素修正，調整得出目標地價區區地價，並按區區地價估價報告表。．．．」為平均地權條例第十五條及行為時地價調查估計規則第二十一條及第二十二條所規定。查地價調查估計規則係依據土地法施行法第四十條及平均地權條例有關規定之授權所訂立之法規命令（行為時地價調查估計規則第一條參照），而此條規定之內容係針對宗地地價如何計算之技術性事項所為之規定，核其規定內容與平均地權條例第十五條規定意旨相符，計算方法亦慮及各種土地坐落情形之不同利益，而符合公平原則，此法規命令既未有任何逾越權限或違背法律之情況，自應予以援用。是關於土地補償徵收之土地地價，既係以公告土地現值為基準，而公告土地現值又係以「區段地價」作為估計之基準，至於區段地價之估算，依前開地價調查估計規則之規定，其實際作業程序係由土地調查人員備齊地籍藍圖、地價略圖、地形圖及都市計畫等有關圖說，並赴實地就土地之一般狀況、位置、交通、工商業繁榮程度、都市計畫情形、使用現況、地價差異等詳為調查，再就地段相連、地價相近之土地劃分同一地價區段；調查時並調查近一年之買賣市價或收益情形及地價形成之時間，且注意地價形成之時間，並參證各種影響地價之因素及其影響之程度，必要時並得參照近年來本區段地價變動趨勢及其他土地市價比較推定其地價，互相參證校正之結果，而地價評議委員會再按行為時平均地權條例第四十六條之規定，據此「區段地價」編製當年期之土地現值（即區段地價）表，作為主管機關補償徵收之土地地價之依據。是被告所公告之系爭土地八十九年度之土地現值分別○○○鄉○○○段一０、一０之十二地號等二筆每平方公尺二、一００元、同段一０之四地號．．．等十四筆土地每平方公尺一、二００元、同段一０之六、一０之七地號等二筆土地每平方公尺三、０００元、同段一七之二地號土地每平方公尺三、七００元，既係由主管機關依前開規定按一定法定程序所調查並提經地價評議委員會所評定，業經被告陳明在卷，並有被告地價區段勘查表、區段地價估價報告表、影響地價區域因素分析明細表等影本附卷可稽，則前開系爭土地之公告現值數額當無違誤，此並為原告所不爭執，自足以作為決定系爭土地徵收補償費之基礎，合先敘明。
（二）次按「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。前項徵收補償地價，必要時得加成補償；其加成補償成數，由直轄市或縣（市）主管機關比照一般正常交易價格，提交地價評議委員會於評議當年期公告土地現值時評定之。」亦為前揭土地徵收條例第三十條所規定。是我國對於土地徵收補償地價之核定，原則上係以徵收當期之公告現值為準，惟於公告土地現值與市價有相當差距時，為避免土地所有權人無法以補償金額另購回同等性質之土地，在不損及土地所有權人權益及兼顧順利取得公共建設用地原則下，並使政府徵收民地給予合理補償之目的下，乃另規定得由直轄市或縣（市）主管機關參考「一般正常交易價格」，提交地價評議委員會，視其實際價格差距，予以合理加成補償（土地徵收條例第三十條立法理由參照）。惟查，前開土地徵收條例第三十條第二項規定所稱之所謂「一般正常交易價格」、「必要時」，於前條規定構成要件部分係屬「不確定法律概念」（ 吳庚 著，行政法之理論與實用增訂八版，頁一一五參照），行政機關適用此一不確定法律概念於具體之事實關係時，依事件之性質，容存有某種判斷餘地。其所為之判斷係對法律解釋或涵攝所得之具體化結果，實應予以尊重。另按「同一年度徵收案件之地價加成補償成數，如直轄市、縣（市）之當年度公告土地現值與一般正常交易價格均已達到均衡一致之成數時，以直市、縣（市）一致之成數為原則；．．．」為土地徵收補償地價加成補償注意事項第六點所規定，經查，本件徵收補償價額係由被告提請嘉義縣地價評議委員會評議決定，經與會各委員討論後，並參考該地區當時之一般正常交易價格後，依據前開注意事項第六點規定，結論決議被告辦理八十九年五月十六日以後至九十年五月十六日止公告徵收（包含本件徵收案）之地價補償加成成數准予依徵收當期之公告土地現值加四成補償之，此有嘉義縣地價評議委員會暨標準地價評議委員會八十九年第三次評議會會議記錄影本附於本院卷可憑，而該地價評議委員會為一合議制之機關，其成員依法皆具有類似鑑定事實之專業能力，且能反映不同之社會多元理念，並依照法定程序獨立行使職權，故被告依該地價評議委員會之決定，核定系爭土地之徵收補償標準以當年期公告土地現值加四成，計算徵收補償價額，已相當於一般正常交易價格並充足加成補償之必要，並非無據。次依土地徵收條例第三十條第二項之規定，徵收補償價額之決定，係於必要時主管徵收機關「得」斟酌實際案例之情況予以加成補償，並未課與主管徵收機關必予加成補償之義務，且其加成補償之成數，係比照一般正常交易價格，並提交地價評議委員會於評定當年期公告土地現值時一併評定之。換言之，是否有必要予以加成補償，及其加成補償成數如何比照一般正常交易價格決定之，乃行政機關得裁量之事項，倘非行政機關有裁量逾越或裁量濫用之瑕疵，原則上對於行政機關之裁量決定，仍應予尊重。是關於被告地價評議委員會對於系爭土地之徵收以當年期公告土地現值加四成給予補償之決議，應予以尊重，則揆諸前揭改制前行政法院即現最高行政法院四十八年判字第一一一號判例，原告自不能因不滿意於補償地價之數額，而遽指被告系爭土地補償費核定數額為違法。
（三）至於，原告雖另訴稱：原告業已提出買賣契約影本證明原告子○○於八十年四月二十九日購買系爭土地地號第十七號土地，每坪價金為九千五百元、原告辛○○於八十年十月十八日購買系爭土地地號第十六—四號土地，每坪價金為九千五百元、原告乙○○○於八十二年十月二十四日購買系爭土地地號第十—九號及十號土地，每坪價金為一萬六千元、訴外人張龍祐於七十九年二月八日購買系爭土地地號第十二—一號土地，每坪價金為一萬一千三百六十元，前開買賣契約雖非系爭土地徵收前一年內所為之土地交易情形，然尚非不得作為系爭土地核發徵收補償金之參考憑據，則被告自應將前開地價，一併送交地價評議委員會審酌，惟該地價評議委員會卻僅依系爭土地公告現值加四成作為徵收補償費，與其前開買賣契約所定地價相較，實屬過低云云，惟按土地徵收條例第三十條第二項所稱「一般正常交易價格」，指經由調查當年期一般正常交易價格所估計之區段地價，土地徵收條例施行細則第三十條第二項定有明文，是所謂「一般正常交易價格」應以「當年期」之一般正常交易價格為核定基準，而原告前開所提系爭土地之買賣價格，係七十九年至八十二年間之買賣價格，顯非本件系爭土地徵收時「當年期」之買賣價格，自不足作為本件一般正常交易價格之參考，況土地之價格，或因交易時間、估價時間有所不同，價格自有變動，使用分區、使用性質、使用強度、土地利用現況等之變化，地價即有差異，是查前開原告所指之系爭土地買賣價格距系爭土地徵收期間已近十年之遙，時空環境已非相同，兩相比較，自非妥適，是原告猶執前詞據以質疑被告據地價評議委員會對於系爭土地之徵收核定以當年期公告土地現值加四成給予補償之決議係屬違法，並不足採。
三、綜上所述，本件原告主張既不足採，則系爭土地因經濟部水利處為興建朴子溪福興一號堤防工程，經核准徵收，被告依徵收當期（八十九年）土地公告現值加四成計算而為補償，原告等認補償費偏低，請求以每坪一萬五千元補償，被告於九十一年一月十五日以九一府地價字第００一一八七二號函予以否准，揆諸首開規定，即無不合；訴願決定遞予維持，亦無違誤；原告等起訴意旨求為均予撤銷，並求為被告應作成如附表所示徵收補償費之處分，為無理由，均應予以駁回。又兩造其餘攻擊防禦方法，均不影響本件判決之結果，自無逐一論述之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款、第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中華民國九十三年八月十日
高雄高等行政法院第二庭
審判長法官呂佳徵法官林勇奮法官蘇秋津右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。
提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。
中華民國九十三年八月十日
法院書記官陳嬿如附表：
（一）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十號及第十之十二號土地部分，應作成分別補償丁○○○、戊○○及乙○○○三人，各二、六八八、００九元、二、六八八、００九元及一、八六四、六五五元之行政處分。
（二）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十之四號土地部分，應作成補償廣興宮管理委員會九、０七六元之行政處分。
（三）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十之六號土地部分，應作成補償廣興宮管理委員會一、九八七、六四四元之行政處分。
（四）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十之七號土地部分，應作成補償廣興宮管理委員會六三九、八五八元之行政處分。
（五）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十之九號土地部分，應作成分別補償丁○○○、戊○○及乙○○○三人，各三、四０一、九八七元、三、四０
一、九八七元及二、三五九、九三七元之行政處分。
（六）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十之一０號土地部分，應作成補償熊文丕四、三一五、六三八元之行政處分。
（七）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十一之二號土地部分，應作成補償釋會文一０、九二二、九六六元之行政處分。
（八）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十一之八號土地部分，應作成補償釋會文一三、五八六、七七二元之行政處分。
（九）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十一之一０號土地部分，應作成補償庚○○五、七九五、０二六元之行政處分。
（十）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十一之十一號土地部分，應作成補償庚○○三、四八五、一八四元之行政處分。
（）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十二號土地部分，應作成補償丙○○
九三五、九六三元之行政處分。
（）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十二之一號土地部分，應作成補償張盧月卿七四八、七七０元之行政處分。
（）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十六之四號土地部分，應作成補償郭兆棠六、一九八、九０八元之行政處分。
（）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十六之六號土地部分，應作成補償張原銘一八、二三八、二二二元之行政處分。
（）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十六之七號土地部分，應作成補償陳守治四、八七三、八一二元之行政處分。
（）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十七號土地部分，應作成補償子○○
六、一三五、三七六元之行政處分。
（）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十七之二號土地部分，應作成補償張松樹四四四、七二四元之行政處分。
（）被告徵收之嘉義縣○○鄉○○○段第十七之四號土地部分，應作成補償張松樹八八四、九一０元之行政處分。