裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第4013號判決
裁判日期：民國94年11月24日
裁判案由：土地重劃
臺北高等行政法院判決
93年度訴字第04013號原告甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○○兼共同訴訟代理人庚○○被告宜蘭縣政府代表人辛○○縣長）住同訴訟代理人子○○
癸○○壬○○上列當事人間因土地重劃事件，原告不服內政部中華民國93年10月11日台內訴字第0930005836號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告等係礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃範圍內土地所有權人，被告為辦理該區市地重劃（下稱系爭土地重劃），擬訂市地重劃計畫書，報奉內政部民國（下同）90年
7月24日台(90)內中地字第911607號函准予辦理，被告旋於同年8月14日以90府地五字第90299號公告
30日，並通知土地所有權人。為實現已確定市地重劃案之接續執行，將重劃前後地價提地價及標準地價評議委員會評議後，依評定後重劃前後地價辦理土地分配計算負擔，於92年12月3日以府地五字第920147348號公告（下稱系爭公告）土地分配成果30日，並通知區內土地所有權人。原告等於上開公告期間因不服被告土地分配之成果，提出異議，經被告依平均地權條例第60條之2及市地重劃實施辦法第35條第4項規定辦理查處及調處結果，除原告庚○○及甲○○重劃後分配之土地，因鄰地土地所有權人協調集中分配調整外，其餘調處不成立，被告依平均地權條例第60條之2第3項研擬調處不成立處理意見書報奉內政部裁決結果：同意依被告所擬處理意見辦理。被告爰據以詳復，並教示不服救濟方法。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及被告92年12月3日府地五字第920147348號公告之礁溪鄉湯圍溫泉溝地區市地重劃分配結果應予撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告92年12月3日府地五字第920147348號公告之礁溪鄉湯圍溫泉溝地區市地重劃分配結果是否適法？㈠原告主張：
⒈被告於92年2月24日以府地五字第920021504號公告之重劃
計畫書內所載預估費用為1億1,027萬1,222元，於土地分配計算負擔時，雖已降為8,713萬4,395元，惟其減少部分是否包括被告於異議事項所提「在○○○區○○○○路及細六號道路工程費及電信工程費之扣除額內」？又按重劃費用係包括工程費、業務費、貸款利息…等，其減少部份究指減少何項費用？被告於查處及調處時，均未詳列說明，僅以降低極少數額而訛稱已接受原告意見，且內政部訴願決定書亦未就減少細部加以說明？而減少之部分是否為原告為質疑部分，訴願決定書亦未詳予說明，明顯具有理由不備之缺失。
⒉本重劃區土地分配結果，經原告提出異議後，於93年2月
20日進行調處並作成調處紀錄，調處結果為「不成立，於提送本縣市地重劃委員會審議後，報提請內政部裁決」。惟被告竟未依調處結果提送市地重劃委員會審議，即逕行提報內政部裁決，明顯與調處結果主文不符，愚弄本重劃區全體所有權人。又依「宜蘭縣市地重劃委員會設置要點」第2條第1項第8款規定「重劃土地爭議案件之調處事項」應提交市地重劃委員會審議，被告非但未依調處結果辦理，且違反宜蘭縣市地重劃委員會設置要點之規定，故其分配土地裁決明顯違法。
⒊重劃區內土地計算負擔及分配設計、市地重劃實施辦法第
5章僅規定其計算負擔之「項目」及分配設計之「原則」。至有關重劃費用負擔總額之計算，尚應包括重劃工程費、增設巷道面積及其工程費、貸款利息、重劃前後之評定地價，臨街地特別負擔及一般負擔…等，上列項目費用之多寡，影響重劃負擔總額之計算，更直接影響區內土地所有權人之土地分配結果。被告既已依市地重劃實施辦法第2條第2項規定組設市地重劃委員會並由地主選定委員2名，竟未依宜蘭縣市地重劃委員會設置要點之規定，將本重劃區土地分配計算負擔總額提交重劃委員會審議，即擅自計算重劃負擔總額辦理土地分配，顯已違反宜蘭縣市地重劃委員會設置要點之規定。
⒋綜上所述，被告原處分公告之礁溪湯圍溫泉溝地區市地重
劃土地分配之公告認事用法顯有違誤，請判決將原處分撤銷，以保障原告合法權益。
㈡被告主張：
⒈查「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用
之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等十項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等四項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。」為平均地權條例第60條所明定。上開規定之工程費用、重劃費用，依同條例施行細則第82條第1項第3款、第4款規定：「工程費用，指道路、橋樑、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計費、施工費、整地費、材料費及工程管理費；重劃費用包括土地改良物或墳墓拆遷補償費、地籍整理費及辦理本重劃區必要之業務費。」是參加市地重劃之土地所有權人應共同負擔之項目上開規定甚詳。本重劃區公告之重劃計畫書(第二次修訂)所載預估費用為1億1,027萬1,222元。被告於辦理土地分配計算負擔時，「計算負擔總計表」已將重劃區外細六號八公尺道路中心線外四公尺部分、信義路工程費用116萬4,000元、管線配合款332萬8,671元扣除。另公園用地兩側道路之工程費依上開平均地權條例及市地重劃實施辦法規定本應由原告負擔，宜蘭縣劉縣長為鼓勵土地所有權人共謀湯圍溫泉溝發展，上開工程費由被告負擔623萬7,600元，以減輕土地所有權人負擔。調整後為8,713萬4,395元，平均負擔比例為37.13%，較諸公告之重劃計畫書所載40.96%低3.83%，對土地所有權人之助益更具效果。原告所指減少部分究指減少何項費用？被告於查處及調處時，均未詳列說明，僅以降低極少數額而訛稱已接受原告意見，顯有誤會。且內政部訴願決定書理由第三點亦有指明。
⒉次查「主管機關於辦理重劃分配完畢後，應將分配結果公
告三十日，並通知土地所有權人。土地所有權人對於重劃之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。前項異議，由主管機關調處之；調處不成，應報請上級主管機關裁決之。」、「主管機關對於土地所有權人提出之異議案件，得先予查處。其經查處結果如有異議者或未經查處之異議案件，應予以調處；調處不成者，由主管機關擬具處理意見，連同調處紀錄函報上級主管機關裁決之。」為平均地權條例第60條之2及市地重劃實施辦法第35條第4項所明定。另內政部編印市地重劃作業手冊，作為各級政府重劃人員之執行參考工具書。其中有關市地重劃公告確定後，接續辦理重劃前後地價、細算公設用地負擔、計算負擔之計算順序與公式、土地分配之位置與調配及其分配成果異議事項之處理程序等，於上開辦法第4章測量、調查及地價查估與第5章計算負擔及分配設計或市地重劃作業手冊第9章查定地價、第11章計算負擔及分配設計、第12章分配成果公告及異議處理程序詳予載明，僅異議之處理方式中有必要時得提交市地重劃委員會審議，並未規定應強制應提交市地重劃委員會。而重劃土地計算負擔、分配設計及異議處理程序等市地重劃實施辦法第5章規定甚詳，被告依相關規定辦理土地分配或處理異議案件，程序極其嚴謹，且該作業為庶務性質，未牽涉重劃區政策之變更，要無提交市地重劃委員會審議後再辦理土地分配或報內政部裁決之必要。原告等指摘被告擅自計算重劃負擔總額辦理土地分配或違法將調處不成擬具處理意見未提市地重劃委員審議，逕行提報內政部裁決等，顯係誤解上開法條之立法意旨。
⒊綜上所陳，被告依法辦理市地重劃公告確定後所為後續處
理程序，洵無違誤，原告的主張無理由，請判決如被告的聲明。
理由
甲、程序方面：
一、本件訴願有無逾期問題：被告主張原告等人未於系爭公告期滿日93年1月7日之翌日起30日內提起訴願，至93年6月10日始提起，顯已逾期訴願等語。惟查，被告94年11月9日辯論意旨狀第一點已載明，原告等人於系爭公告期間因不服被告土地分配成果，提出異議，經被告依平均地權條例第60條之
2及市地重劃實施辦法第35條第4項規定辦理查處及調處結果，原告等人之調處不成立，被告即依法擬具意見書送交內政部裁決，被告俟接到裁決結果即將之通知原告等人，原告等人不服始提起本件訴願及行政訴訟，有該辯論意旨狀附卷考，足見原告等人對系爭公告係以異議表示不服，俟異議程序結果答覆後再提出本件爭訟，乃基於平均地權條例第60條之2及市地重劃實施辦法第35條第4項特別規定之適用，原告等人對系爭公告異議即係對系爭公告之處分不服，但因上開法律之特別規定，只得進行異議程序，並非放棄對系爭公告之訴願，難認已逾系爭公告之訴願期間。被告之前開主張，容有誤解。
二、本件被告有無當事人不適格問題：按依平均地權條例第56條第4項授權訂定之「市地重劃實施辦法」第2條規定，市地重劃由中央、直轄市或縣（市）主管機關辦理。而系爭重劃土地座落宜蘭縣礁溪鄉，據之，其主管機關自為宜蘭縣政府。
而原告等人係對系爭公告不服，內政部僅就系爭公告有異議部分為裁決，相關系爭土地重劃案之完整資料及過程，例如：土地重劃計畫書之擬定及公告、重劃費用負擔之計算、土地分配結果之公告等等，均由被告處理，足認被告應為系爭公告行政處分之作成機關，依行政訴訟法第24條規定，自為適格之被告。被告固舉土地徵收案之判決前例說明本件適格被告應為作成裁決之內政部等語，惟本件並非土地徵收案之核定，難以援引，亦有未合，一併敘明。
乙、實體方面：
一、按「依本條例規定實施市地重劃時，重劃區內供公共使用之道路、溝渠、兒童遊樂場、鄰里公園、廣場、綠地、國民小學、國民中學、停車場、零售市場等10項用地，除以原公有道路、溝渠、河川及未登記地等4項土地抵充外，其不足土地及工程費用、重劃費用與貸款利息，由參加重劃土地所有權人按其土地受益比例共同負擔，並以重劃區內未建築土地折價抵付。」為平均地權條例第60條所明定。足知參加土地重劃計畫之土地所有權人均應依法比例分擔土地重劃執行之工程費用及重劃費用。、又「工程費用，指道路、橋樑、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計費、施工費、整地費、材料費及工程管理費；重劃費用包括土地改良物或墳墓拆遷補償費、地籍整理費及辦理本重劃區必要之業務費。」同條例施行細則第82條第1項第3款、第4款亦定有明文。
二、查原告等係系爭土地重劃土地所有權人，被告為辦理該區市地重劃，擬訂市地重劃計畫書，報奉內政部90年7月24日台(90)內中地字第911607號函准予辦理，被告旋於同年8月14日以90府地五字第90299號公告30日，並通知土地所有權人。為實現已確定市地重劃案之接續執行，將重劃前後地價提地價及標準地價評議委員會評議後，依評定後重劃前後地價辦理土地分配計算負擔，於92年12月
3日以府地五字第920147348號公告土地分配成果30日，並通知區內土地所有權人。原告等於上開公告期間因不服被告土地分配之成果，提出異議，經被告依平均地權條例第
60條之2及市地重劃實施辦法第35條第4項規定辦理查處及調處結果，除原告庚○○及甲○○重劃後分配之土地，因鄰地土地所有權人協調集中分配調整外，其餘調處不成立，被告依平均地權條例第60條之2第3項研擬調處不成立處理意見書報奉內政部裁決結果：同意依被告所擬處理意見辦理。被告爰據以詳復，並教示不服救濟方法。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院提起行政訴訟之事實，有原告等7人土地重劃前後對照清冊（依重劃後地號）、原告等人對土地重劃分配異議之查處結果聲明異議之異議書、系爭土地重劃土地分配結果異議調處會調處紀錄、被告92年12月2日府地五字第0920147348號公告（公告系爭土地重劃之土地分配相關圖冊）、被告90年8月14日90府地五字第090299號公告（公告系爭土地重劃之重劃計畫書圖暨閱覽地點）、被告90年8月14日
90府地五字第090299號函（通知土地所有權人舉行座談會說明重劃意旨及計畫要點）、92年1月系爭土地重劃計畫書（第2次修訂）、系爭土地重劃土地分配作業（計算負擔總表及其附件）及原告等人之訴願書等，各附原處分卷及訴願卷足稽，堪認為真實。兩造主要爭執在：⑴內政部92年1月6日台內訴字第0920007805號訴願決定（下稱系爭訴願決定）撤銷被告91年1月3日府地五字第0910001447號公告，被告計算費用分擔時將被撤銷原處分另為適法之處分期間所生之利息劃歸原告等人負擔，是否合法？⑵被告提列業務費用高達800萬元，是否合法？⑶系爭土地重劃實施既已組設重劃委員會，有關計算重劃負擔辦理土地分配或調處案是否應先行送交該委員會審議始合法？⑷系爭土地重劃有關費用分擔之計算式是否合法？對第⑴點，原告等主張原處分既被撤銷，屬可歸責被告之事由，重劃案因之須再重作，重作期間之利息負擔即90年前公告之費用不應由原告等負擔，應由被告負擔才是；被告則以系爭訴願決定僅指正原重劃案之部分缺失，原處分之重劃公告效力仍在，並非全部失效，則修正缺失期間之所生之利息負擔依法仍屬重劃案之一部，仍須列入共同比例分擔額之中。對第⑵點及第⑷點，原告等主張系爭土地重劃費用之計算式不清不楚，例如扣除道路面積之工程費所佔之比例應佔道路總面積費用之一半，而被告只扣除細六道路及公園兩側道路工程費，合計僅1,073萬元，不到1/8，被告應提出資料說明；被告則以有關費用之計算均依法為之，業經依決算法決算完畢，其編列並無不當，原告等所指責年終獎金部分，是依市地重劃辦法第58條規定辦理，並無違法。對於第⑶點，原告等主張既設有重劃委員會，則有關重劃案之事項均應送交該委員會審議始合法，被告則以依「宜蘭縣市地重劃委員會設置要點」第2條第1項規定並非所有重劃案之事項均應送交委員會審議，原告等所指之事項並無強制送交委員會審議之規定等語，資為答辯。經查：
㈠前訴願決定撤銷被告91年1月3日府地五字第0910001447號
公告，被告計算費用分擔時將被撤銷原處分另為適法之處分期間所生之利息劃歸原告等人負擔，是否合法？按市地重劃實施辦法第21條第1項第2款、第4款規定：「土地所有權人依查條例第60條規定，應共同負擔之項目如左：公共設施用地負擔．．．。費用負擔：指工程費用、重劃費用及貸款利息，由參加土地所有權人依其土地受益比例，按評定重劃後地價折價抵付之負擔。．．．第1項第2款所稱工程費用，指道路、路燈、橋樑、溝渠、地下管道、鄰里公園、廣場、綠地等公共設施之規劃設計、施工、整地、材料、工程管理費用及應徵之空氣污染防治費。」可知重劃案之地主貸款利息依法即須由土地所有權人依土地受益比例負擔利息之支出，並未將原告所指之上開情形列為扣除負擔之法定理由，難認可採。況系爭訴願決定僅指正原公告部分缺失，即非屬細部計畫範圍，被告將之納入重劃範圍，造成市地重劃範圍與都市計畫指定範圍不一致，而不符市地重劃實施辦法第7條第2項規定，因之令被告修正，有該訴願決定書附卷足按，再參考內政部94年2月16日內授中辦地字第0940041564號函說明欄第3項揭明重劃計劃書之修訂係為維護全區土地所有權人之權益，僅就部分不符規定之範圍予以更正即可，同說明欄第2項更明指修訂重劃計畫書，並不影響原重劃計劃之法定效力，有該函示附卷參，足知前訴願決定係針對法令問題指正被告前開公告，所涉乃法律見解問題，而訴願機關為有權解釋機關，被告自應受拘束，原公告遭撤銷難認被告有可歸責之事由，原告僅因原處分遭撤銷即謂被告有可歸責事由，稍嫌速斷，不足憑採。此部分利息之計算歸由原告等人按受益比例負擔尚無違法之處。
㈡被告提列業務費用高達800萬元，是否合法？及系爭土地
重劃有關費用分擔之計算式是否合法？對此原告等並未能具體舉證指摘系爭土地重劃土地分配有關費用之負擔及計算有何違法之處，僅泛稱被告未能公布資料且諸多不合理之處以致無法理解等云。
⒈然按「主管機關對於每一重劃區之帳務，應於重劃完成
之日起一年內完成決算公告之。」市地重劃實施辦法第55條定有明文；又「各機關之決算，經機關長官及主辦會計人員簽名或蓋章後，分送該管上級機關及審計機關。」、又「審計機關審核各機關或各基金決算，應注意左列效能：違法失職或不當情事之有無。預算數之超過或剩餘。施政計畫、事業計畫或營業計畫已成與未成之程度。經濟與不經濟之程度。施政效能或營業效能之程度，及與同類機關或基金之比較。其他有關決算事項。」為決算法第19條及第23條所明定。
⒉而系爭土地重劃案之執行等，業經被告將「宜蘭縣市地
重劃基金附屬單位決算」列入「宜蘭縣總決算」編列，有被告所提各該年度之總決算書影本之節本附卷足徵，審諸該等決算表載有系爭重劃基金之損益表（餘絀）、盈虧（餘絀）撥補表、現金流量表、資產負債表、事業成本明細表、事業外收入明細表、事業外費用明細表、固定資產建設改良擴充明細表、應付款明細表及長期負債明細表等，對於系爭土地重劃案之費用支出收入均有詳細之記載，並依決算法送經審計部決算審定完畢，原告等人並未能提出資料或文件具體指摘上開系爭土地重劃基金之決算有何違法或不當之處，僅空言指摘，自難採信。
⒊且有關土地重劃區計算負擔之準據，市地重劃實施辦法
第5章及市地重劃作業手冊第11章，均訂有計算方式及作業準則，原告並未指明被告上開作業有何違反土地重劃區計算負擔應遵守之規定及準則，難謂已盡舉證責任，所舉例子亦與實情不符，無法說明系爭作業之缺失。
況被告94年7月28日依據市地重劃實施辦法第55條規定，以府地五字第0000000000-A號公告：「公告礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃區財務結算收支情形。」其公告事項：「礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃區財務結算收支明細表（詳如附表）。」有該公告附卷可稽，原告等人對於礁溪湯圍溫泉溝地區市地重劃區財務結算收支情形如有疑義，自可於該法定期限內異議，但並無原告等人對之聲明異議之資料。據此，被告編列業務費用雖高達800萬元，惟依其結算明細表所載並無虛列違法情形，至系爭土地重劃有關費用分擔之計算式亦依市地重劃實施辦法第5章及市地重劃作業手冊第11章之計算方式及作業準則而為，難謂有何違法之處。
⒋末查，系爭重劃區公告之重劃計畫書(第二次修訂)所
載預估費用為1億1,027萬1,222元。被告於辦理土地分配計算負擔時，「計算負擔總計表」已將重劃區外細六號8公尺道路中心線外4公尺部分、信義路工程費用116萬4,000元、管線配合款332萬8,671元扣除。另公園用地兩側道路之工程費依上開平均地權條例及市地重劃實施辦法規定本應由原告負擔，宜蘭縣劉縣長為鼓勵土地所有權人共謀湯圍溫泉溝發展，上開工程費由被告負擔623萬7,600元，以減輕土地所有權人負擔。調整後為8,713萬4,395元，平均負擔比例為37.13%，較諸公告之重劃計畫書所載40.96%低3.83%，對土地所有權人更有助益，附此敘明。
㈢系爭土地重劃實施既已組設重劃委員會，有關計算重劃負
擔辦理土地分配或調處案是否應先行送交該委員會審議始合法？⒈按「前項主管機關為協調推動市地重劃，必要時得組設
市地重劃委員會。」市地重劃實施辦法第2條第2項固定有明文。惟法條文字既用「必要時得組設」，可知是否組設並無法律強制性，是組設市地重劃委員會，其性質應僅係「諮詢性」之臨時組織而已，相關土地重劃案之事項縱有未送交市地重劃委員會先行審議者，除法律另有規定外，應不影響重劃案之執行效力。原告等人主張相關重劃案（重劃土地計算分配、分配設計及異議處理程序等）未送交市地重劃委員會審議，其執行違法等云，容有誤解法令情形。
⒉至原告所陳依「宜蘭市市地重劃委員會設置要點」第2
條規定，相關重劃事項均應送交市地重劃委員會審議等云，惟查上開要點第1條規定，依市地重劃實施辦法第2條第2項訂定之。可知該設置要點不具法規授權命令之效力，自不能超越市地重劃實施辦法第2條第2項之規定，仍不具強制性，一併敘明。
三、綜上，原告所訴委無足採，從而被告據依首揭規定以92年12月3日府地五字第920147348號公告土地分配成果之原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告等人仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年11月24日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官林樹埔
法官許瑞助法官陳鴻斌上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年11月24日
書記官蔡逸萱