裁判字號：最高行政法院98年判字第344號判決
裁判日期：民國98年04月02日
裁判案由：衛星廣播電視法
最高行政法院判決
98年度判字第344號上訴人中天電視股份有限公司代表人 饒勝雄 訴訟代理人 李念祖 律師
劉昌坪 律師丙○○被上訴人國家通訊傳播委員會代表人甲○
送達代收人乙○○上列當事人間衛星廣播電視法事件，上訴人對於中華民國96年2月8日臺北高等行政法院95年度訴字第2049號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、上訴人經營之「中天綜合台」頻道於民國94年5月26日21時至21時59分播出之「今晚哪裡有問題」節目（下稱系爭節目），邀請「百家班活蝦店」老闆 許益欽 詳細介紹其餐廳四大招牌料理，節目上除了裝蝦的錫鍋上有店名「百家班」外，許益欽更詳述其料理內容及價格，強調所採用食材之新鮮度及品質，並指出店家所在位置，此經廣播電視節目暨廣告諮詢會議評鑑結果，認定系爭節目係以節目形式宣傳商品使用方式與效果，廣告意圖十分明確，致節目未與廣告區分，違反衛星廣播電視法第19條第1項規定，被上訴人爰依衛星廣播電視法第35條第3款、第37條第1項第1款規定，及處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第2目⑵規定，以94年8月26日新廣4字第0940624642號函（下稱系爭處分），核處罰鍰新臺幣（下同）30萬元，並請立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰。上訴人不服，遂循序提起行政訴訟。
二、上訴人在原審起訴主張：（一）被上訴人認系爭節目為廣告或置入性行銷，在上訴人否認下，應由原處分機關負舉證之責。（二）又對於其他電視節目頻道播出類似之電視節目，應以相同之標準審查，否則僅憑原處分機關主觀認定，顯有違平等原則、禁止差別待遇原則及恣意裁量等。（三）另原處分機關所援引「節目廣告化或廣告節目化認定原則」、「行政院新聞局處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準」等行政命令，並未經法律明文授權，故其不得據此作為認定系爭節目違法及科處罰鍰之依據。（四）再者，原處分機關以有瑕疵之「行政院新聞局鼓勵檢舉查獲違法案件獎勵要點」鼓勵民眾向原處分機關逕為檢舉，且未查明事實即以檢舉函作為事實認定之依據，顯有不當。（五）綜上，原處分機關在未有正當之法律依據下，即論斷上訴人意圖以節目形式達到廣告宣傳效果，而未考量節目與所介紹之商品間是否具有對價或贊助廠商關係為標準，此乃干涉電視節目之創意與內容，故有侵害憲法保障之表現自由等語，為此，訴請撤銷訴願決定及原處分。
三、被上訴人則以：上訴人為合法登記之衛星廣播電視節目供應事業，其所製作之節目或廣告之管理，自應注意有無違反衛星廣播電視法及相關法令規定，而按衛星廣播電視法第19條第1項既已明訂節目應維持完整性，並與廣告區分，顯已明白表示節目內容不應具有任何廣告意味，此一規定至為明確，故原處分機關依事實認定上訴人播送之節目廣告化，並非無法律依據，更無選擇性執法之情形。再者，國內衛星電視頻道眾多，節目呈現方式更是多元化，在被上訴人人力有限下，藉由全民監督力量遏止不法節目之播送，實有必要，且對於觀眾檢舉或經查獲之不妥節目，被上訴人均經審酌其情節輕重與其所違反之法令條款，分別以電話行政指導、書面要求改正或予以警告、罰鍰等不同處分，對於有爭議之節目或廣告，則移請被上訴人之「廣播電視節目暨廣告諮詢會議」討論，再由其決議處理，故原處分之認定並無不當等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：（一）按衛星廣播電視法第19條第1項之立法目的，乃係為達節目單純化，故上訴人主張前揭規定僅是禁止時段性節目，且系爭節目之播出具有完整之主題、畫面及時段，均與廣告有明顯之區隔等語，與上開條文文義規定有異，難謂可採。（二）再者，上訴人之中天綜合頻道，自93年3月16日起，即先後因違反衛星廣播電視法第19條第1項之節目廣告化規定，且分別多次經原處分機關科處罰緩在案，上訴人實早已知悉衛星廣播電視法之相關規定，故對於「節目進行中勿提及有關與廣告相關效果」之內容，其未能注意，自難辭其咎。（三）上訴人舉出其他節目違規事實，縱然屬實，惟不法行為難謂有差別待遇原則適用之餘地，故上訴人不得據為自己違規行為合理化之理由。（四）而系爭處分按行政院新聞局於90年5月30日以（90）正廣4字第07298號令發布節目廣告化或廣告節目化認定原則，作為認定事實之基準，並據此認為上訴人違反衛星廣播電視法第19條第1項，其並未限制上訴人節目完整性之要求，而僅是禁止節目進行中觸及商品廣告有關之「價格」及「販售地點」之促銷意涵而已，與廣告節目言論自由之限制無涉。（五）至於上訴人主張勘驗非屬系爭處分之節目內容及傳訊證人許益欽之部分，因與系爭處分認定之事實無關，且事實已臻明確，故無須再為勘驗或調查等語，因將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴。
五、本院按：
（一）按「節目應維持完整性，並與廣告區分。」為衛星廣播電視法第19條第1項所明定。又「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告：．．．違反．．．第19條規定者。」同法第35條第3款亦定有明文。再按「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰
一年內經處罰2次，再有前二條各款情形之一者。．．．」復為同法第37條第1項第1款所規定。末按行政院新聞局93年12月22日新廣4字第0930626520號令修正發布之處理違反衛星廣播電視法罰鍰案件裁量基準第1點第2款第2目⑵規定「一、．．．㈡構成第37條規定者：處新臺幣20萬元以上200萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰。1、．．．2、第2次至第10次：
⑴．．．⑵違反第19條（節目應與廣告區分；播送之節目畫面應標示其識別標識）．．．處罰鍰新臺幣30萬元。．
．．」。
（二）經查：
1.按以廣播及電視方式表達意見，固屬憲法第11條所保障之言論自由之範疇，惟廣播電視無遠弗屆，對於社會具有廣大而深遠之影響，故享有傳播自由者，應基於自律觀念善盡其社會責任，不得有濫用自由情事，其有藉傳播媒體妨害善良風俗、破壞社會秩序、危害國家利益或侵害他人權利等情形，國家自得依法予以限制，此憲法第23條所明定。廣播電視之電波頻率為有限性之公共資源，為免被壟斷與獨占，國家應制定法律，使主管機關對於開放電波頻率之規劃與分配，能依公平合理之原則審慎決定，藉此謀求廣播電視之均衡發展，民眾得有更多利用媒體之機會，司法院釋字第364號解釋理由書明示在案。次按「為促進衛星廣播電視健全發展，保障公眾視聽權益，開拓我國傳播事業之國際空間，並加強區域文化交流，特制定本法」衛星廣播電視法第1條明櫫其立法目的，是「保障公眾視聽權益」係該法立法目的之一。從而，同法第19條第1項「節目應維持完整性，並與廣告區分」之規定，即係本於該主旨所訂，揆諸前揭說明，並無違反憲法言論自由可言。且前揭規定節目應維持完整性，並與廣告區分，已明確規定節目內容不應具有任何廣告意味，任何與廣告宣傳有關之內容，均不得於節目中出現，並無不明確之情事，亦無違背法律保留原則之情事。
2.經查上訴人經營之「中天綜合台」頻道於播放系爭節目時，邀請「百家班活蝦店」老闆許益欽詳細介紹其餐廳四大招牌料理，節目上除了裝蝦的錫鍋上有店名「百家班」外，許益欽更詳述其料理內容及價格，強調所採用食材之新鮮度及品質，並指出店家所在位置，客觀上已足以認定節目進行時段中有廣告之行為，事實已臻明確，原判決以被上訴人據此認定上訴人播送之節目廣告化，並無不合，是以被上訴人依前述法條規定核處上訴人罰鍰，並令立即改正，係符合衛星廣播電視法第19條第1項、第35條第3款、第37條第1項第1款規定，亦無違反法律保留原則，從而，斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，將原決定及原處分均予維持，駁回上訴人之訴，核無違誤。上訴論旨指應調查製作單位係基於「促銷、宣傳」之目的播出系爭節目；及應勘驗全部側錄帶，並訊問證人許益欽，始能認定節目有無廣告化，指摘原判決有適用法則不當之違誤，求予廢棄，難認有理由。
3.復按行政機關為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行使裁量權，得本於職權，頒訂行政規則，作為下級機關及屬官行使職權之依據，避免歧異。其僅對內發生拘束力，並無須法律之授權(行政程序法第159條)。被上訴人所頒之「節目廣告化或廣告節目化認定標準」為事實認定標準之行政規則，其第4點規定「節目中為促銷宣傳目的，提及商品、風景區、遊樂區或營利場所名稱」；第5點規定「節目中以名牌、圖卡、圖表、海報、道具、佈景或其他方式顯示宣傳文字、圖片或電話」等，為符合節目廣告化之事實認定標準，於衛星廣播電視法第19條第1項規定之涵攝應屬適當。上訴人指稱「節目廣告化或廣告節目化認定原則」未經衛星廣播電視法第19條第1項規定之授權，除有違反法律保留原則外，其所規定之要件過於抽象而不明確，更有違法律明確性原則等語，誤解行政規則之性質，尚非可採。
4.綜上所述，本件上訴意旨均無足取，其指摘原判決違誤，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件上訴為無理由。依行政訴訟法第255條第1項、第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國98年4月2日
最高行政法院第七庭
審判長法官藍獻林
法官帥嘉寶法官廖宏明法官張瓊文法官姜素娥以上正本證明與原本無異中華民國98年4月2日
書記官阮思瑩