臺北高等行政法院93年度訴字第1140號判決

裁判字號：臺北高等行政法院93年訴字第1140號判決

裁判日期：民國94年05月10日

裁判案由：水土保持法

臺北高等行政法院判決
93年度訴字第1140號原告甲○○被告臺北市政府代表人乙○○（市長）訴訟代理人丙○○
林建華 上列當事人間因水土保持法事件，原告不服行政院農業委員會中華民國93年3月9日農訴字第0930101817號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
一、事實概要：原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於臺北市○○區○○段一小段593、635、639、642等地號土地（下稱系爭土地）內，開挖整地、闢路、興建鋼筋混凝土構造物、水櫃，違規面積約400平方公尺，案經被告所屬建設局人員於民國92年11月11日查獲，爰以其違反行為時水土保持法之規定，裁處原告新臺幣（下同）30萬元，並限期命①應立即停止一切非法開發、使用行為。②應自處分書收受之日起30日內，自行拆除及清除違規工作物。③應於挖填地表儘速恢復農業使用及實施全面植生。④改正事項完成後，應報被告建設局。原告不服，提起訴願，除關於命應於挖填地表儘速恢復農業使用及實施全面植生部分經決定撤銷外，其餘均遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告係自耕農，約自75年間起，在多筆自己之土地上，從
事農業之開發利用，並以科學及機械方法，從事農作改良行為。原告於自己農地上所設置之水池等農業設施，均早已於83年水土保持法頒佈前即已完成，該等設施並非水土保持法頒佈後之新設施。易言之，系爭土地早已整治開發完成，原告於水土保持法頒佈後，並無任何開發行為，被告將原告於系爭土地上之農作整地行為，故意曲解為開發行為，藉口處罰原告，顯然違法。
⒉又法律不溯既往，乃當然之法理。原告於75年間早已於系
爭土地上整坡造崁、修築農業設施等行為，該等農業設施，在水土保持法頒佈前早已完工，今原告在該地上經營、使用等之行為，詎被告竟以原告擅自在系爭土地開挖整地、興建銅筋混凝土構造物，未依水土保持法第13條規定，並援引同法第33條第1項規定做成行政處分，一再處罰原告，已違法律不溯既往之大原則，其適用法規不當，自屬違背法令。
⒊又逾越權限或濫用權力之行政處分以違法論，行政訴訟法
第4條第2項定有明文。又法律既明定罰鍰之額度，授權行政機關依違規之事實情節為專業上判斷，就個案分別為適當之裁罰，此乃法律授權主管機關裁量權之行使，如主管機關未依個案分別為適當之裁罰，一律依罰鍰之上限裁罰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用。有最高行政法院92年度判字第57號判決可參。經查本件原告即使在農耕過程中有所違規，惟觀原處分函內容，僅係記載原告違法情事及違犯法條，除此之外更無隻字片語論及原告行為違反義務之程度，以及原告行為程度與罰鍰處分間之比例關係，或被告向來對類似案件處以罰鍰之標準為何，即逕課以最高額度之罰鍰，縱令其罰鍰之上限未逾越法律明定得裁罰之額度，仍有違比例原則，與法律授權主管機關行政裁量之目的不合，係行政裁量權之濫用，其行政處分以違法論。
⒋按行政機關行使裁量權，除不得逾越法定之裁量範圍，並
應符合法規授權之目的，且須依照比例原則，就當事人有利及不利之情形一併注意，否則即構成裁量瑕疵之違法，此觀行政程序法第7條、第9條、第10條之規定自明。又法律所以賦予行政機關裁量權限，因法律的功能在抽象、概括地規範社會生活事實，立法技術與效能皆不容許法律對特定類型的生活事實從事過度詳盡的現制，加以生活事實之演變常非立法當時所能預見，故必須保留相當彈性以俾適用。職此，授與行政機關裁量權之意義即在於，行政機關於適用法律對具體個案作成決定時，得按照個案情節，在法律劃定之範圍內擁有相當的自由決定權限。裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量，必須受法律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。裁量瑕疵主要有3種類型:「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」。行政訴訟法第4條第2項:「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第201條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上尚應包括「不為裁量」之瑕疵類型。亦有鈞院91年度交訴字第2號判決可參。經查本件原告即使在農耕過程中有所違規，惟觀原處分函內容，僅係記載原告違法情事及違犯法條，除此之外更無隻字片語論及原告行為違反義務之程度，以及原告行為程度與罰鍰處分間之比例關係，或被告向來對類似案件處以罰鍰之標準為何，即逕課以最高額度之罰鍰，乃消極不行使裁量權，已屬於前述之「不為裁量」之栽量瑕疵，亦非有當。
⒌又行政行為須具合法性與目的性，行政機關行使裁量權原
則應遵守法律優越原則，並應避免違背平等原則、比例原則等一般法的規範。最高行政法院92年判字第261號判決闡述甚明。經查，被告92年11月10日府建四字第09224556100號函其查獲日期為92年10月22日，發文日期為同年11月10日，違規土地標示為626、639地號土地（按此經本院以93年度訴字第1136號審理）。被告92年12月18日府建四字第09224557100號函其查獲日期為92年11月11日，發文日期為同年12月18日，違規土地標示亦有前開地號土地。
此2件處分函指定改正事項第2點皆載明應自本處分書收受之日起30日內，自行拆除及清除違規工作物。詎此第1件處分函與第2件處分函查獲日期前後僅僅20天，自第1件處分函之發文日期至第2件處分函之查獲日期更僅僅1天。
惟依處分函既謂「應自本處分書收受之日起30日內．．．
」，被告在第1件處分函所定即在期限未到之前，竟又開處第2件處分，則其處分當然不符比例原則等一般法規範之要求而構成處分之違法，且被告作成行政處分時有裁量怠惰、裁量濫用等裁量瑕疵之情事自應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈按水土保持法第4條規定：「公、私有土地之經營或使用
，依本法應實施水土保持處理與維護者，該土地之經營人、使用人、所有人，為本法所稱之水土保持義務人。」，第8條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護．．．五、於山坡地或森林區內開發建築用地．．．或其他開挖整地。」，第12條規定：「第8條第1項第3款至第4款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農，林，漁，牧地之開發利用所需之修築農路、開挖整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定．．．」，第13條規定：「第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．」，第23條第2項規定：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，．．．」，第33條規定：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰：．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。．．．前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，．．．」，合先敘明。
⒉查原告未經申請核准，於系爭土地上違規開發使用等行為
，業經被告於85年12月18日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書處分（迄92年12月18日共計93張，含原告不服之被告92年11月18日府建四字第09224557100號處分書）並限期實施改正，惟原告未依歷次處分書規定停止一切非法開發使用行為且持續違規施工，被告遂依法予以處分，自無違誤。
⒊原告所述：「原告係自耕農，約自75年間起．．．從事農
業之開發利用，．．．原告於自己農地上所設置之水池等農業設施，均早已於83年水土保持法頒布前即已完工，原告於水土保持法頒布後，並無任何開發行為，被告將原告於系爭土地上之農作整地行為，故意曲解為開發行為，藉口處罰原告，顯然違法。」及「．．．又法律不溯既往，乃當然之法理．．．被告．．．一再處罰原告，已違法律不溯既往之大原則．．．」一節，查原告歷年來於經被告公告適用「水土保持法」之公、私有山坡地範圍內開挖整地、堆砌駁崁、興建鋼筋混凝土構造物、舖設水泥地面等行為，即屬水土保持法第12條及第13條規定之開發使用行為，水土保持義務人須先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，自無疑義。今原告未先擬具水土保持計畫送請主管機關核定，又繼續於系爭土地開挖整地、闢路興建鋼筋混凝土構造物，於92年11月11日為被告查獲，被告遂依水土保持法第23條、第33條規定，開立92年12月18日府建四字第09224557100號處分書予以處分，於法有據。
⒋原告所述：「．．．法律授權行政機關裁量權之行使，如
主管機關未依個案分別為適當之裁罰，．．．仍有違比例原則，．．．」及「．．．惟觀原處分函內容，僅係記載原告違法情事及違犯法條，除此之外更無隻字片語論及原告行為違反義務之程度，以及原告行為程度與罰鍰處分間之比例關係．．．即逕課以最高額度之罰鍰．．．」一節，查原告未經申請核准，於系爭土地上違規開發經營使用等行為，業經被告於85年12月18日起查報、取締，並將歷次查獲違規施築構造物等行為，按次分別開立處分書（計93張）並限期實施改正，惟原告均未依限實施改正，且無視被告制止與連續處分，執意持續違規施工，違規面積累計已達1萬4千平方公尺。被告所屬建設局人員復於92年11月11日查獲前開違規行為，爰本於職權續予以法定最高額30萬元罰鍰處分之裁量，自無違誤。
⒌原告在該地先有開挖整地的行為並做水櫃存水，被告作出
系爭處分後，到現場強制執行，將違規使用之地上物予以拆除。原告未依前次處分停工，且有繼續施工之新事實，故再予以本次之處分。
理由
一、按水土保持法第8條規定：「下列地區之治理或經營、使用行為，應經調查規劃，依水土保持技術規範實施水土保持之處理與維護：．．．五、於山坡地或森林區開發建築用地或設置公園、墳墓．．．堆積土石、處理廢棄物或其他開挖整地。」、同法第12條：「第8條第1項第3款至第4款之開發、經營或使用行為，以及於山坡地及森林區內從事農、林、漁、牧地之開發利用所需之修築農路、開挖、整地或整坡作業，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．」、同法第13條：「第8條第1項第5款之開發、經營或使用行為，其水土保持義務人應先擬具水土保持計畫，送請主管機關核定，．．．其水土保持計畫未經主管機關核可前，各目的事業主管機關不得逕行核發開發或利用之許可。」、同法第23條第2項：「未依第12條至第14條規定之一擬具水土保持計畫送主管機關核定而擅自開發者，除依第33條規定按次分別處罰外，主管機關應令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔，並自第1次處罰之日起2年內，暫停該地之開發申請。．．．」、同法第33條第1項第2款：「有下列情形之一者，處新臺幣6萬元以上30萬元以下罰鍰．．．二、違反第12條至第14條規定之一，未先擬具水土保持計畫或未依核定計畫實施水土保持之處理與維護者，或違反第23條規定，未在規定期限內改正或實施仍不合水土保持技術規範者。」、同法第33條第2項：「前項各款情形之一，經繼續限期改正而不改正者或實施仍不合水土保持技術規範者，按次分別處罰，至改正為止，並令其停工，得沒入其設施及所使用之機具，強制拆除及清除其工作物，所需費用，由經營人、使用人或所有人負擔。」，合先敘明。
二、本件原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於系爭土地內，開挖整地闢路 長紂 30公尺、寬約3公尺，興建混凝土構造物及增建水櫃，違規面積約400平方公尺，案經被告所屬建設局人員於92年11月11日查獲，此有92年11月11日查報表及現場照片7張附卷可稽，違規事實洵堪認定。原告主張系爭土地上之設施，早已於78、79年間即已陸續完成，並非水土保持法頒布後之新設施，原告於水土保持法頒布後，並無任何開發行為云云，惟稽之現場照片顯示路面土石鬆軟，路邊尚停置有挖土機，應係甫經開挖未久；另混凝土構築物，部分在四邊插上鋼筋，部分尚有板模未塗上水泥，外型仍屬新穎，應係正在構築中之建造物，故原告主張其無開發、使用行為，自不足採。
三、原告自85年間起迄系爭處分作成前，在附近地段土地上已有92次相同之違規紀錄，經被告按次分別開立處分書並限期實施改正，總計罰鍰約2669萬元，沒入之挖土機已有36台，此有被告承辦人員向市長報告之便箋1紙及有被告提出之紀錄表及相關處分書1份附卷可憑，惟原告均未依限實施改正且持續違規施工，違規情節應屬重大。被告考量上情，科處原告最高罰鍰30萬元，核其裁量權之行使尚無違誤。原告指被告裁量違法，亦難成立。
四、又系爭處分之前，被告基於92年10月22日承辦人員履勘現場，發現原告未先擬具水土保持計畫送主管機關核定，擅自於臺北市○○區○○段一小段626地號（國有）及639地號（賴四村所有）土地內，開挖整地並組立鋼筋構築蓄水池等混擬土，而以92年11月10日府建四字第09224556100號函處分原告，此經本院另以93年度訴字第1136號審理，該處分所指違規事實固與本件同有發生於639地號上構築水櫃之事實，惟經比對該2份處分書所憑之現場照片，本件639地號土地上之水櫃已有加高之事實，且開挖範圍尚及於前開639地號土地以外之同小段593、635、642地號土地，核屬另外之違規行為，故被告就此再為處分，非屬對於原告未依限改正之連續處分，故雖距前次處分未達前次處分限期30日內改善之期限，對於本件處分之合法性不生影響。原告指2件處分相距不到30日，為違法不當一節，亦難成立。
五、綜上所述，本件被告以原告違反行為時水土保持法第13條之規定，乃依同法第33條第1項、第2項規定裁處原告30萬元罰鍰，並命其應立即停止一切非法開發使用行為及自收受處分書之次日起30日內，自行拆除清除違規工作物，並無不合。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國94年5月10日
第七庭審判長法官鄭小康
法官林金本法官李玉卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國94年5月10日
書記官張靜怡