裁判字號：臺北高等行政法院98年訴字第2328號判決
裁判日期：民國99年05月27日
裁判案由：公職人員利益衝突迴避法
臺北高等行政法院判決
98年度訴字第2328號99年5月13日辯論終結原告典林營造股份有限公司代表人甲○○送達代收人乙○○訴訟代理人 沈炎平 律師
蕭佩芬 律師被告法務部代表人丙○○○○○○住同上訴訟代理人戊○○上列當事人間公職人員利益衝突迴避法事件，原告不服行政院中華民國98年9月7日院臺訴字第0980092719號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、程序事項：本件被告代表人 王清峰 於訴訟進行中變更為 曾勇夫 ，茲據被告現任代表人依法具狀向本院聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、事實概要：本件被告以原告為公職人員利益衝突迴避法（以下簡稱迴避法）第3條第4款所定 金門縣 議會第2屆及第3屆縣議員 洪允典 之關係人，於民國（下同）90年5月30日起至93年1月14日止，分別與金門縣金門港務處簽訂「烈嶼鄉九宮碼頭候船室外管線工程」招標案，結算金額為新臺幣（下同）125,
000元，與金門縣政府工務局訂定「黃厝、東坑、庵下等3小項工程」招標案，結算金額為770,000元，參與金門縣自來水廠「下西湖提後改善工程」招標案，結算金額為7,684,
930元，與金門縣自來水廠訂定「紅山淨水廠增設沈澱池改善工程」招標案，結算金額為4,440,370元，與金門縣政府工務局簽訂「金門縣兒童遊具及零星整建工程」招標案，結算金額為1,670,000元，又與金門縣政府工務局簽立「烈嶼鄉各村零星整建工程」招標案，結算金額為1,911,073元，共計16,601,373元，違反迴避法第9條規定，乃依同法第15條規定，以98年1月7日法利益罰字第0971100038號處分書處原告罰鍰16,601,373元。原告不服，經提起訴願遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
三、原告訴稱：⑴按公職人員利益衝突之迴避，除其他法律另有嚴格規定者外
，適用本法之規定，迴避法第1條第2項定有明文；次按公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，同法第9條亦有明文；又廠商或其負責人與機關首長有配偶、三親等以內血親或姻親、同財共居親屬之情形者，不得參與該機關之採購，但本項之執行反不利於公平競爭或公共利益時，得報請主管機關核定後免除之，政府採購法第15條第4項復有規定。政府採購法第15條第4項規定不得參與政府採購案之主體（機關首長本人、配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬），較迴避法第2條、第3條第1款至第3款所適用之主體（公職人員本人、配偶、共同生活之家屬、二親等以內親屬）範圍嚴格，應屬迴避法之特別規定，按行政程序法第4條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」故基於特別法優於普通法之法理，政府採購法第15條規定優先於迴避法之規定。故適用政府採購法之採購案關於利益迴避應無適用迴避法之規定自明，被告未顧及系爭投標案係適用政府採購法規定之特殊性，逕以迴避法第9條規定處分原告顯為適用法令錯誤。
⑵縱認本案有公務人員利益衝突迴避法之適用，原處分仍因違反信賴保護原則而為違法行政處分，應予撤銷：
①按「行政程序法第8條規定，行政行為應保護人民正當合
理之信賴。人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者，須行政機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行為存在，以為信賴之基礎；而人民因信賴，展開具體之信賴行為，如運用財產或為其他處理，而產生法律上之變動；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或利益將因之受有損害。」、「法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎，亦為行政程序法第119條、第120條及第126條等關於行政處分之『信賴保護原則』相關規定之所由設，惟行政法上『信賴保護原則』，並不限於上開行政程序法之規定。凡人民因信賴行政機關所為『行政行為』之事實，並依此事實產生信賴基礎，而為合理規劃及使用之行為，且無行政程序法第
119條所列信賴不值得保護之情形，又其信賴利益保護之結果，並未對造成公益之重大危害者，且信賴利益顯然大於撤銷所欲維護之公益，則該行政行為即不得撤銷，以保護人民之信賴利益。」最高行政法院92年度判字第494號及臺中高等行政法院93年度訴更一字第12號著有裁判，準此而言，凡因行政機關之意思表示或事實行為，產生信賴之基礎，而人民因信賴，展開具體之信賴行為，即受信賴原則之保護，不因事後法律變更或行政處分而受不利之影響，合先敘明。
②查目前工程實務上，招標機關之法律見解與對於合格廠商
之認定，一向認為民意代表關於利益衝突之迴避，僅係不得參與個人相關議案之審議及表決而已，並無民意代表或其關係人不得為政府採購投標廠商之負責人之規定，且在相當多之投標個案中亦認定民意代表或其關係人擔任負責人之廠商為合格廠商，進而決標予該廠商。
③次查政府採購法第50條第1項規定：「投標廠商有下列情
形之一，經機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。一、未依招標文件之規定投標。二、投標文件內容不符合招標文件之規定。三、借用或冒用他人名義或證件，或以偽造、變造之文件投標。四、偽造或變造投標文件。五、不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯者。六、第103條第1項不得參加投標或作為決標對象之情形。七、其他影響採購公正之違反法令行為。」同條第2項規定：「決標或簽約後發現得標廠商於決標前有前項情形者，應撤銷決標、終止契約或解除契約，並得追償損失。但撤銷決標、終止契約或解除契約反不符公共利益，並經上級機關核准者，不在此限。」及依行政院公共工程委員會97年11月11日工程企字第09700447630號函：「二、……依『公職人員利益衝突迴避法』第9條規定，公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。有關所述公職人員或其關係人仍參加該公職人員服務或受其監督機關採購案乙節，違反該條規定，屬政府採購法第50條第1項第7款所定情形，機關於開標前發現者，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予該廠商。」可知，違反迴避法第9條規定屬政府採購法第50條第1項第7款所定情形。而原告代表人甲○○與洪允典為兄弟一事乃招標機關所明知，招標機關針對系爭招標案依法應不予開標、決標。故苟若原告所為有違反迴避法第9條之情，則招標機關為何仍一再認定原告為合格廠商，進而決標予原告。原告顯係基於對於招標機關行政行為之信賴為系爭採購案之投標，自應受信賴原則之保護。未料，被告無視上情，即課處原告鉅額罰鍰，核被告所為，顯違反信賴保護原則甚明。
⑶按「違反行政法上義務行為非出於故意或過失者，不予處罰
」，行政罰法第7條第1項定有明文，且行政罰法為提昇人權之保障，不採司法院釋字第275號之「推定過失責任」，是行政機關欲處罰行為人者，應由行政機關就行為人之主觀上故意過失負舉證責任，否則若無法證明行為人主觀上有可非難性及可歸責性，則不予處罰。經查，迴避法第15條所定之罰則應以關係人有故意或過失為要件，該法及施行細則就第9條所定「受公職人員監督之機關」，並無明確之定義，公職人員及其關係人尚難清楚知悉其範圍，而原告僅係不諳法令之一般民間業者，此項因法令規定不明確所引致之認知錯誤，應無課原告過失責任之理由。況原告代表人甲○○與洪允典為兄弟一事乃招標機關所明知，苟若原告所為有違反迴避法第9條之情，則經國家考選之專業人員豈有不知之理，是原告係相信並尊重經國家考選之專業人員而誤觸法令，其確無違法性之認識。從而，原告既無違法性認識，依行政罰法第7條規定，自不應處罰，被告逕依迴避法第15條規定處原告罰鍰，顯然違反行政罰法第7條規定。
⑷按「不得因不知法規而免除行政處罰之責任。但按其情節，
得減輕或免除其罰。」行政罰法第8條定有明文。退步言之，縱原告所為違反迴避法第15條規定，然該法及施行細則就第9條所定「受公職人員監督之機關」，並無明確之定義，公職人員及其關係人尚難清楚知悉其範圍，而原告僅係不諳法令之一般民間業者，且係基於對於招標機關之信賴為系爭採購案之投標。況招標機關明知原告代表人甲○○與洪允典為兄弟一事，系爭招標案顯已違反政府採購法第50條規定，卻仍屢次開標並決標予原告，顯係行政怠惰，招標機關之該等不作為，致原告事後遭受迴避法第15條規定之罰鍰之重大不利益，甚為不公。故縱原告所為違反迴避法第15條規定，斟酌前述情節，依行政罰法第8條規定亦應減輕其處罰。⑸綜上，原告主張被告以其違反關係人不得與受公職人員監督
之機關為買賣交易行為之規定，處以罰鍰16,601,373元，顯屬違誤。因而聲明：「訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔」。
四、被告抗辯：⑴政府採購法第15條第4項所規定之適用主體，較迴避法第3
條第1、2款之規定狹隘，亦即迴避法所規範之適用對象廣於政府採購法之規定，尤以迴避法第9條係規定公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，除公職人員服務之機關外，尚涵蓋受公職人員監督之機關，顯然迴避法之適用範圍較政府採購法嚴格，自無捨迴避法而優先適用政府採購法之法理，原告此部分所指，尚有誤解。
⑵原告係分別與金門縣金門港務處、金門縣政府工務局及金門
縣自來水廠為承攬之交易行為，此有「福建省金門縣金門港務處烈嶼鄉九宮碼頭候船室外管線工程契約」、「烈嶼鄉九宮碼頭候船室自來水、電力、電信管溝工程明細表」、「福建省金門縣金門港務處發包工程竣工計價表」、「金門縣自來水廠紅山淨水廠增設沈澱池改善工程工程竣工驗收總表」、「金門縣自來水廠工程採購契約」、「金門縣政府工程採購契約（黃厝、東坑、庵下等3小項工程）」、「金門縣政府工程結算驗收證明書（黃厝、東坑、庵下等3小項工程）」、「福建省金門縣政府發包工程竣工計價單」、「金門縣政府暨所屬各機關、學校及公營事業機構工程採購契約（兒童遊具及零星整建工程）」、「福建省金門縣政府發包工程竣工計價單（兒童遊具及零星整建工程）」、「福建省金門縣政府發包工程竣工決算書（兒童遊具及零星整建工程）」、「福建省金門縣政府工程採購契約（烈嶼鄉各村零星整建工程）」、「金門縣政府發包工程竣工計價表（烈嶼鄉各村零星整建工程）」、「金門縣政府工程結算驗收證明書（烈嶼鄉各村零星整建工程）」各乙份附卷可稽。是原告既係與不同機關進行採購行為，加以原告向機關議價時，並非原告之代表人親自出席乙節，亦有金門縣物資處開標、比、議價紀錄乙份在卷可參，則承辦採購之各政府機關未必知曉原告之負責人即為公職人員之二親等親屬。基此，招標機關對於原告投標行為，有無違反迴避法相關規定之情，既未為任何實質審查，而有致原告產生信賴基礎之事實行為存在，即難認有信賴保護原則之適用餘地。原告空言其代表人甲○○與洪允典係兄弟一事，為招標機關所明知，應受信賴保護原則保護云云，自非可取。
⑶按縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決案
，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條、第48條第2項分別定有明文。縣議員既依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關，被告93年11月16日法政決字第0930041998號函釋意旨足資參照。再參諸司法院釋字第165號解釋理由略以，地方議會為發揮其功能，在其法定職掌範圍內具有自治、自律之權責，對於議員在會議時所為之言論，並且在憲法保障中央民意代表言論之精神下，依法予以適當之保障，俾得善盡表達公意及監督地方政府之職責。足徵民意代表之職權包含監督相同層級之行政機關（即地方政府），殆無疑義。原告稱迴避法第9條所規定「受公職人員監督機關」之定義不明確云云，洵非可採。
⑷成立迴避法之責任要件，係指知悉「構成迴避法處罰或迴避
義務之基礎事實」而言，並非「迴避法之處罰規定」本身；而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任，被告93年5月4日法政字第0930006395號函釋意旨亦足資參照，原告事後主張無違反迴避法之主觀故意，不應受罰云云，亦不足取。
⑸綜上，被告主張原告違反關係人不得與受公職人員監督之機
關為買賣交易行為之規定，處以罰鍰16,601,373元等情並無違誤，而聲明：「原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔」。
五、得心證之理由：⑴原告於90年5月30日起至93年1月14日止，分別與金門縣金
門港務處（1招標案）、金門縣政府工務局（3招標案）、金門縣自來水廠（2招標案）簽訂6件招標案，結算金額共計16,601,373元，而原告代表人甲○○為當時金門縣議會第
2屆及第3屆縣議員洪允典之兄弟，為兩造所不爭執之事項。兩造爭執在：
①原告主張：1.政府採購法第15條規定優先於迴避法之規定
，故適用政府採購法之採購案關於利益迴避無庸適用迴避法。2.縱認本案適用迴避法，原處分仍因違反信賴保護原則而為違法。3.原告係相信行政機關之專業人員而誤觸法令，並無違法性之認識，依行政罰法第7條規定，自不應處罰。4.如屬違法，招標機關屢次決標予原告，顯係行政怠惰，故依行政罰法第8條規定亦應減輕其處罰。
②被告抗辯：1.迴避法之適用範圍較政府採購法嚴格，自無
捨迴避法而優先適用政府採購法之理。2.招標機關對於原告投標行為有無違法未為實質審查，並無致原告產生信賴基礎之事實行為存在，自無信賴保護原則之適用。3.成立迴避法之責任要件，係指知悉「構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」而言，並非「迴避法之處罰規定」本身，本案與行政罰法第7條並無牴觸。4.而法律經總統公布施行後，人民即有遵守義務，尚不得以不知法律而免除責任；且無行政罰法第8條減輕處罰之情節。
⑵本案應有迴避法之適用：
①原告係分別與金門縣金門港務處、金門縣政府工務局及金
門縣自來水廠為承攬之交易行為，此有「福建省金門縣金門港務處烈嶼鄉九宮碼頭候船室外管線工程契約」、「烈嶼鄉九宮碼頭候船室自來水、電力、電信管溝工程明細表」、「福建省金門縣金門港務處發包工程竣工計價表」、「金門縣自來水廠紅山淨水廠增設沈澱池改善工程工程竣工驗收總表」、「金門縣自來水廠工程採購契約」、「金門縣政府工程採購契約（黃厝、東坑、庵下等3小項工程）」、「金門縣政府工程結算驗收證明書（黃厝、東坑、庵下等3小項工程）」、「福建省金門縣政府發包工程竣工計價單」、「金門縣政府暨所屬各機關、學校及公營事業機構工程採購契約（兒童遊具及零星整建工程）」、「福建省金門縣政府發包工程竣工計價單（兒童遊具及零星整建工程）」、「福建省金門縣政府發包工程竣工決算書（兒童遊具及零星整建工程）」、「福建省金門縣政府工程採購契約（烈嶼鄉各村零星整建工程）」、「金門縣政府發包工程竣工計價表（烈嶼鄉各村零星整建工程）」、「金門縣政府工程結算驗收證明書（烈嶼鄉各村零星整建工程）」各乙份附卷可稽，而其結算金額共計16,601,373元，亦為兩造所不爭執，此部分之事實，均堪認定。
②按縣議會得議決縣預算、決算之審核報告，縣議會之議決
案，縣政府應予執行，縣議員開會時有向縣首長或單位主管，就其主管業務質詢之權，地方制度法第36條、第38條、第48條第2項分別定有明文。而司法院釋字第165號解釋理由略以，地方議會為發揮其功能，在其法定職掌範圍內具有自治、自律之權責，對於議員在會議時所為之言論，並且在憲法保障中央民意代表言論之精神下，依法予以適當之保障，俾得善盡表達公意及監督地方政府之職責。
足以認定，縣議員依法監督縣政府預算及施政作為，縣政府即係受縣議員監督之機關。
1.而迴避法第2條規定「本法所稱公職人員，指公職人員財產申報法第2條第1項所定之人員。」；第3條規定「本法所定公職人員之關係人，其範圍如下：一、公職人員之配偶或共同生活之家屬。二、公職人員之二親等以內親屬。三、公職人員或其配偶信託財產之受託人。
四、公職人員、第1款及第2款所列人員擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業。」；第9條規定「公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為。」，顯示金門縣議員洪允典為迴避法所稱之公職人員，而洪允典之二親等以內親屬甲○○，所擔任負責人之營利事業為迴避法所定公職人員之關係人，應無疑義。
2.政府採購法第15條第4項規定不得參與政府採購案之主體（機關首長本人、配偶、三親等內血親或姻親，或同財共居親屬），較迴避法第3條之規定狹隘（尚包括公職人員及其配偶或共同生活之家屬擔任負責人、董事、監察人或經理人之營利事業），亦即迴避法所規範之適用對象廣於政府採購法之規定，尤以迴避法第9條係規定公職人員或其關係人，不得與公職人員服務之機關或受其監督之機關為買賣、租賃、承攬等交易行為，除公職人員服務之機關外，尚涵蓋受公職人員監督之機關，顯然迴避法之適用範圍較政府採購法嚴格，政府採購法第15條規定自無優先於迴避法規定之餘地，原告所稱自無足採。
⑶按行政程序法第8條規定，行政行為應保護人民正當合理之
信賴。人民依前開規定主張其合理信賴應受保護者，須行政機關有一表示國家意思於外之外觀，或一事實行為存在，以為信賴之基礎；而人民因信賴，展開具體之信賴行為，如運用財產或為其他處理，而產生法律上之變動；嗣行政機關欲去除此項信賴基礎，人民之權利或利益將因之受有損害。因此，信賴保護原則之前提為行政機關有外觀或事實行為存在，但本案原告向不同機關進行採購行為，且進行議價時，並非原告之代表人親自出席乙節，亦有金門縣物資處開標、比、議價紀錄乙份在卷可參，故承辦採購之各政府機關未必知曉原告之負責人（甲○○）即為公職人員（洪允典）之二親等親屬，則各招標機關對於原告投標行為，有無違反迴避法相關規定之情，既未為任何實質審查，自無任何使原告產生信賴基礎之事實行為存在，當無行政程序法第8條信賴保護原則適用之餘地。
⑷又原告主張因相信行政機關之專業人員而誤觸法令，並無違
法性之認識，進而認定依行政罰法第7條規定不應處罰云云。按「違反行政法上義務行為非出於故意或過失者，不予處罰」，行政罰法第7條第1項定有明文，此處故意、過失是針對當事人主觀上對「構成迴避法處罰或迴避義務之基礎事實」之認知而言，並非對「迴避法之處罰規定」有無違法性之認識，故對違法性之認識與否，無法排除行為之故意或過失，原告此部分之陳述自無可憑。
⑸另原告主張如屬違法，招標機關屢次決標予原告，顯係行政
怠惰，故依行政罰法第8條規定亦應減輕其處罰。承上說明，本案6件招標案（90年5月30日起至93年1月14日止）原告向3個不同機關分別於三年間進行採購行為，且進行議價時，並非原告之代表人親自出席乙節，亦有金門縣物資處開標、比、議價紀錄乙份在卷可參，故承辦採購之各政府機關參照既有專屬於各自標案之相關資料，故各別決標行為是各別招標機關各別發生，自無法因此認定屢次決標予原告即為行政怠惰，原告此部分之陳述，亦無可採。
⑹綜上所述，原告於90年5月30日起至93年1月14日止，分別
與金門縣金門港務處、金門縣政府工務局、金門縣自來水廠簽訂6件招標案，結算金額共計16,601,373元，被告以之違反迴避法第9條規定，依同法第15條規定，處原告罰鍰16,601,373元，並無不法，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。又本案事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國99年5月27日
臺北高等行政法院第七庭
審判長法官吳慧娟
法官畢乃俊法官陳心弘上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國99年5月27日
書記官鄭聚恩