臺北高等行政法院106年度訴字第101號判決

裁判字號：臺北高等行政法院106年訴字第101號判決

裁判日期：民國106年06月22日

裁判案由：政府採購法

臺北高等行政法院判決
106年度訴字第101號106年6月8日辯論終結原告順程水電工程有限公司代表人 黃宗地 （董事）被告台灣電力股份有限公司台北供電區營運處代表人 謝鋒勳 （處長）訴訟代理人 林栢明 上列當事人間政府採購法事件，原告不服行政院公共工程委員會中華民國105年12月5日工程訴字第10500384650號（訴0000000號）採購申訴審議判斷，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告參與招標機關即被告所辦理「00000000星輸電架空線路積點工程（標案案號Z0000000000）」、「台北段99年度零星輸電架空線路積點工程（標案案號Z0000000000）」採購案（下稱系爭2件採購案），因不服被告於民國105年7月25日以北供字第1058064835號函（下稱原處分）通知原告有政府採購法第31條第1項（按：應為第2項之誤）第8款及同法第101條第1項第6款規定情事，追繳其所繳納前揭2件採購案之押標金新臺幣（下同）共計400萬元並將刊登政府採購公報，乃向被告提出異議，復不服被告以105年8月24日北供字第1058075595號函復之異議處理結果，遂向行政院公共工程委員會（下稱工程會）申訴，亦遭審議判斷駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈申訴審議判斷、異議處理結果及原處分均撤銷。
⒉被告應返還押標金新台幣肆佰萬元。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、原告主張：㈠被告據以為原處分之函釋性質非法規命令，縱認為法規命令
，亦未經公告或發布，被告引為原處分之依據，與法安定性及法治國原則有違：
⒈依最高行政法院104年4月份第1次庭長法官聯席會議決議
意旨，工程會依政府採購法第31條第2項第8款規定，就特定行為類型，所為一般性認定屬於「其他有影響採購公正之違反法令行為」之補充規範，具有法規命令之性質，原則上應向將來生效適用，方符合法律安定性之法治國家原則。而自行政程序法90年1月1日施行後，法規命令之發布，應刊登政府公報或新聞紙，使發生效力，故工程會就政府採購法第31條第2項第8款「其他有影響採購公正之違反法令行為」所為之解釋性通函，如未經刊登政府公報或新聞紙者，均非生效之法規命令，原告縱有通函所示情節，亦難認該當政府採購法第31條第2項第8款所示構成要件，非得遽為沒收或追繳押標金之處分。
⒉依大法官會議釋字第711號陳敏大法官之不同意見書、湯
德宗大法官之協同意見書意旨，行政機關針對個案所為之函覆，其性質非屬對一般事項所為之抽象規定，有違行政程序法第150條第1項之規定，難認具有法規命令之性質。
⒊工程會89年1月19日工程企字第89000318號函（下稱89年1
月19日函）係在函復行政院衛生署中醫藥委員會，其性質僅對該申請解釋之個案發生拘束力，非屬對一般事項所為抽象規定之「通案函釋」，難認具法規命令性質。縱認其具有法規命令之性質，亦未經刊登政府公報或新聞紙，以踐行發布程序。工程會復於104年7月17日以工程企字第10400225210號令發布經其認定有政府採購法第31條第2項第8款影響採購公正之違反法令行為，工程會據此函覆駁回原告之申訴，並不合法。
⒋被告並引據工程會101年4月10日工程企字第101001402920
號函（下稱101年4月10日函）、經濟部101年4月11日經總字第10100558750號函、總公司101年4月17日電材字第10104066511號函等公文書作為向原告追繳押標金之依據，縱認上開函釋具有法規命令之性質，應自上開函釋發布生效後之具體個案始有適用，而上開函釋之作成均係原告於99年3月間投標行為時間之後所發布之法規命令，被告據以向原告追繳押標金，有違法律安定性之法治國家原則，自有違誤。
㈡原處分違反一罪不二罰之原則，應予撤銷：
⒈行政罰法第26條第1項本文規定明文採取「刑罰優先於行
政罰」原則，亦即一行為同時觸犯刑事法律及違反行政法上義務規定時，由於刑罰與行政罰同屬對不法行為之制裁，而刑罰之懲罰作用較強，若該行為已依刑事法律處罰，即足以達到警惕行為人之效果，基於憲法保障人民權利之意旨，自無再對同一行為人為裁處罰鍰之必要，以避免與一罪不二罰原則相牴觸，否則即屬違反比例原則。
⒉原告於被告為原處分前，業已遭臺灣臺北地方法院（下稱
臺北地院）103年訴字第525號判決原告就系爭2件採購案分別犯政府採購法第87條第3項之詐術投標罪，及同法第87條第4項之共同意圖影響決標價格合意不為投標罪、刑法第216條、第213條共同行使公務員登載不實事項於公文書罪，合併訂應執行有期徒刑1年2月（誤植為11年2月），緩刑2年，並向公庫支付30萬元（原告負責人黃宗地部分）。另原告應執行罰金30萬元確定在案。被告自不得再讓業已依刑事法律處罰之同一行為對原告課以行政裁罰，否則違背行政罰法第26條第1項一罪不二罰之原則甚明。
㈢原處分違反時效規定：系爭2件採購案係99年案件，均已完
成並經審查合格，保固亦符合規定，原告並已取回系爭2件採購案之履約保證金，被告卻在105年為原處分並扣住原告工程款，不合情理云云。
四、被告主張：㈠原告主張工程會101年4月10日函應自發布生效後之具體個案
始得適用，又稱工程會89年1月19日函僅屬個案函覆，而不具通案函釋效力云云，並不足採：
⒈最高行政法院104年4月份第1次庭長法官聯席會議決議僅
針對工程會92年11月6日工程企字第09200438750號函釋做認定，原告非得逕行指摘原處分不生效力。
⒉工程會104年10月20日工程企字第10400288400號函，縱認
定被告所引用之工程會101年4月10日函有「欠缺法規命令之生效要件，而未發生效力」之情形，依工程會89年1月19日函，原告亦可知悉於採購期間犯政府採購法第87條之罪時，該當政府採購法第31條第2項第8款之「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，被告自得據之對原告為追繳押標金之處分。
⒊政府採購法第31條第2項第8款「其他經主管機關認定有影
響採購公正之違反法令行為」，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於有影響採購公正之違反法令行為。
主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質，有最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可參。工程會89年1月19日函係該會依上開法律授權，針對廠商之人員涉犯政府採購法第87條之罪者，事先通案認定屬於「有影響採購公正之違反法令行為」之情形，此一認定，具有法規命令性質，既係依法律授權為認定，即使主管機關誤認其得以行政規則方式為認定，實質上仍為法規命令（最高行政法院104年度判字第710號判決意旨）。
⒋工程會89年1月19日函於行政程序法施行前所作成，且已
公告於全國政府機關電子公布欄及工程會網站，為一般民眾可得知悉，性質上自屬法規命令，未違法律保留及授權明確性。又依本院104年度訴字第521號判決意旨，上開工程會函釋與政府採購法之立法目的及具體規範相符，並未逾越政府採購法第31條第2項第8款之授權範圍。此項見解迭經各行政法院判決先例及最高行政法院103年度7月份第1次庭長法官聯席會議決議所肯認。
⒌原告係於99年間參與系爭採購案之投標，其行為違反91年
2月6日修正公布之政府採購法第87條經臺北地院判決有罪確定在案。雖工程會89年1月19日函係針對舊法一般性認定政府採購法第31條第2項第8款「有影響採購公正之違反法令行為」，然依最高行政法院105年3月庭長法官聯席會議決議，仍有工程會89年1月19日函之適用，是以被告依政府採購法第31條第2項第8款規定通知原告追繳押標金，並無違法。
㈡原處分非裁罰性不利處分，無一罪不二罰原則之適用：依最
高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議，押標金的追繳，性質上屬管制性不利處分，係行政主體為公法上財產請求權之行使，核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」，自與行政罰法第2條所謂「裁罰性不利處分」係以違反行政法上義務而對過去不法行為所為之制裁並不相同。原告主張原處分違反一罪不二罰原則，純屬原告個人見解，自不足採。
㈢原處分之作成未罹於時效：
⒈時效制度之目的乃在於使法律關係及早確定，並避免舉證
上之困難；惟如權利人之請求權尚無從行使時，即開始起算消滅時效，除不符時效制度原在督促權利人及早行使權利之意旨，亦屬強人所難。故民法第128條之規定實屬時效制度之一般法理，自得為公法領域所援用。
⒉政府採購法第31條明定被告得以單方行政行為追繳已發還
之押標金，乃屬機關對於投標廠商行使公法上請求權，應有行政程序法第131條第1項關於公法上請求權消滅時效規定之適用，已經最高行政法院102年11月份第l次庭長法官聯席會議決議在案。有關該公法上請求權消滅時效起算時點，亦經同次會議決議應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。是有關行政程序法所未規定之消滅時效起算點，固得類推適用民法第128條規定，自請求權可行使起算，惟何謂請求權可行使時，於公法領域乃應就具體個案判斷可合理期待權利人為請求之時，為其消滅時效之起算時點，始符公法上請求權時效制度兼在督促權利人行使權利的意旨。有本件審議判斷書所載「本件被告係於105年7月15日收受臺北地院函送係爭採購案件之判決書正本，據此，應認以被告收文日期（105年7月15日）作為『可合理期待機關得為追繳』之起算日，則被告於105年7月26日送達追繳押標金之通知，並為逾5年時效。」等語可參。
⒊原告負責人黃宗地因與第三人 楊榮豐 合意共同意圖影響決
標價格參與「00000000星輸電架空線路積點工程」，又與第三人 李春雄 合意詐術投標參與「台北段99年度零星輸電架空線路積點工程」，而涉犯政府採購法第87條之罪，而係屬同第31條第2項第8款之情形，被告在臺北地院判決書送達時始知悉原告負責人有上開犯罪行為。實難於99年招標時儘憑審酌招標、決標文件而知悉廠商有政府採購法第87條之情節進而向原告行使追繳押標金之請求權等語。
五、按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一者，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」政府採購法第31條第2項第8款定有明文。又系爭2件採購案之投標須知第11條第6款、第22條第8款「押標金……㈥投標廠商或採購案有下列情形之一者，押標金應予發還。但依本須知第22條規定不予發還者，不在此限……。」「押標金不予發還：凡投標廠商有下列情形之一者，除違法部分送請主管機關依法辦理外，其所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳：……㈧其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者。」亦有明定押標金之追繳依據。次按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」政府採購法第101條第1項第6款亦定有明文。
六、前揭事實概要所載各情，為兩造所不爭，且有上開各該文件、原處分、異議處理結果、申訴審議判斷書等影本附原處分卷、申訴卷可稽。茲依兩造主張之意旨，敘明判決之理由。
七、本件係「00000000星輸電架空線路積點工程」（標案案號：Z0000000000）採購案於99年8月5開標，原告為得標廠商（契約金額4,445萬元）；「台北段99年度零星輸電架空線路積點工程」（標案案號：Z0000000000）採購案於99年1月5日開標，原告為未得標廠商。嗣因臺北地院103年度訴字第525號刑事判決原告代表人黃宗地犯政府採購法第87條第4項之合意不為投標罪及同條第3項之詐術投標罪，各處有期徒刑捌月及柒月，……緩刑貳年，為該廠商之原告並依同法第92條之規定，科以該條之罰金（105年6月30日宣判）（本院卷第110頁以下），被告遂於105年7月25日以北供字第1058064835號函（同年月26日送達原告）（本院卷第55頁）通知原告，因違反政府採購法經臺北地院第一審判決有罪，追繳押標金共計400萬元及將依政府採購法刊登政府採購公報，合先敘明。
八、關於被告通知原告追繳押標金400萬元部分：㈠原告主張原處分非以合法之法規命令為依據，於法未合云云
。按政府採購法第31條第2項第8款規定廠商所繳納之押標金，不予發還，其已發還者，並予追繳之事由為「其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為者」，係法律就發生同條項所定採購機關沒收或追繳廠商押標金法律效果之要件，授權主管機關在同條項第1款至第7款之行為類型外，對於特定行為類型，補充認定屬於有影響採購公正之違反法令行為。主管機關依此款所為之認定，屬於對多數不特定人民，就一般事項所作抽象之對外發生法律效果之規定，具有法規命令之性質（最高行政法院104年度4月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可參）。又依政府採購法第9條第
1項前段規定，工程會係政府採購法之主管機關，其基於同法第31條第2項第8款之授權，得補充認定該條項第1款至第7款以外其他「有影響採購公正之違反法令行為」，以為機關不予發還押標金或追繳已發還押標金之法令依據。廠商之人員涉有犯政府採購法第87條之罪者，業經公共工程會依上開規定，以89年1月19日函通案認定該廠商有影響採購公正之違反法令行為，其押標金應不發還或追繳（最高行政法院103年7月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可參）。
而工程會89年1月19日函釋，為行政程序法施行前所作成，且已公告於全國政府機關電子公布欄及工程會網站，為一般民眾可得知悉，性質上自屬法規命令，並未違反法律保留及授權明確性。且工程會89年1月19日函就「廠商或其人員涉有犯政府採購法第87條之罪者」，依政府採購法第31條第2項第8款規定之授權，認定該等廠商有影響採購公正之違反法令行為，係就涉犯該法第87條之罪為概括認定，而非就其規定之犯罪行為類型為個別認定（最高行政法院105年3月份庭長法官聯席會議決議意旨可參）。查本件原告係於99年間參與系爭採購案之投標，其行為違反91年2月6日修正公布之政府採購法第87條規定，原告代表人黃宗地及原告係犯政府採購法第3項之詐術投標罪及同條第87條第4項之合意不為投標罪，經臺北地院判決確定在案（按：91年2月6日修正公布之政府採購法第87條，其中第3項之詐術投標罪及第4項之合意不為投標罪部分，並未修正），雖工程會89年
1月19日函係針對舊法一般性認定政府採購法第31條第2項第8款「有影響採購公正之違反法令行為」，然依前開最高行政法院決議意旨及說明，本件仍有工程會89年1月19日函之適用，是以被告依政府採購法第31條第2項第8款規定通知原告追繳押標金，並無不合，尚無原告所稱原處分非以合法之法規命令為依據之情事。原告上開主張，核不足採。
㈡原告主張其有關詐術投標、合意不為投標行為，業經法院判
決有罪確定並執行，依行政罰法第26條規定，被告不得再就該業已依刑事法律處罰之同一行為對原告再科以行政裁罰追繳押標金，否則即有違反一罪不二罰原則及比例原則云云。按政府採購法第30條第1項前段規定：「機關辦理招標，應於招標文件中規定投標廠商須繳納押標金。」第31條第2項並針對招標文件中明文規定，投標廠商如有不當或違法圍標行為介入，所繳納之押標金依法即得不予發還或追繳為規範。足見投標廠商繳納押標金目的，在於確保投標之公正，此係辦理招標機關所為之管制，以避免不當或違法行為介入。因此，押標金的追繳，性質上屬管制性不利處分（核其性質乃以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，屬於「管制性不利處分」），與行政罰法所謂裁罰性不利處分係以違反行政法上義務而對過去不法行為所為之制裁，並不相同（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議採「乙說」之理由可參）。可知押標金的追繳，係行政主體為公法上財產請求權之行使，即以公權力強制實現廠商參與投標時所為之擔保，性質上屬於「管制性不利處分」，與行政罰法第2條所謂「裁罰性不利處分」不同。本件原處分既非裁罰性不利處分，並無行政罰法第26條有關一罪不二罰規定之適用，自無原告所稱違反一罪不二罰原則或比例原則之情事。原告上開主張，並非可採。
㈢原告復主張系爭2件採購案係99年案件，被告至105年7月
25日始以原處分追繳系爭2件採購案之押標金，有違時效規定云云。按政府採購法第31條第2項各款規定機關得向廠商追繳押標金之情形，其構成要件事實既多緣於廠商一方，且未經顯現，猶在廠商隱護中，難期機關可行使追繳權，如均自發還押標金時起算消滅時效期間，顯非衡平，亦與消滅時效制度之立意未盡相符。故上述公法上請求權應自可合理期待機關得為追繳時起算其消滅時效期間。至可合理期待機關得為追繳時，乃事實問題，自應個案具體審認（最高行政法院102年11月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨可參）。
次按「消滅時效，自請求權可行使時起算。以不行為為目的之請求權，自為行為時起算。」民法第128條定有明文。有關公法上請求權之消滅時效起算點，行政程序法未設規定，固得類推適用民法第128條規定，自請求權可行使時起算。
惟何謂請求權可行使時，於公法領域仍應就具體個案判斷可合理期待權利人得為請求之時，為其消滅時效之起算時點。查本件被告係於105年7月15日收受台北地院函送係爭採購案件之刑事判決書正本（原處分可閱卷第83頁），據此，應認以被告收文日期（105年7月15日）作為「可合理期待」機關得為追繳之起算日，則被告於105年7月26日送達原處分即追繳押標金之通知（原處分可閱卷第32頁），並未逾公法上請求權之5年時效（行政程序法第131條第1項前段參照）。原告上開主張，觀諸前揭規定及說明，並不足採。
九、關於被告通知原告將刊登政府採購公報部分：㈠按「機關辦理採購，發現廠商有下列情形之一，應將其事實
及理由通知廠商，並附記如未提出異議者，將刊登政府採購公報：……六、犯第87條至第92條之罪，經第一審為有罪判決者。」政府採購法第101條第1項第6款定有明文。
㈡查被告於原處分即105年7月25日通知函，雖未敘明刊登政
府採購公報之法條依據，惟依被告於原處分之主旨「經一審為有罪判決」，已足堪認定係依據政府採購法第101條第1項第6款之規定。另查，原告代表人黃宗地及原告經臺北地院103年度訴字第525號刑事判決有罪，已如前述。依最高行政法院101年度6月份第1次庭長法官聯席會議決議意旨，被告依政府採購法第101條第1項各款（除第13款事由外）對廠商所為將刊登政府採購公報之通知具有裁罰性，自屬行政罰，應適用行政罰法第27條第1項所定3年裁處權時效。本件臺北地院103年度訴字第525號刑事判決日期為105年6月30日，依政府採購法第101條第1項第6款規定，通知刊登政府採購公報之時效，應自上開判決日起算3年，則被告於105年7月26日送達原處分（將刊登政府採購公報之通知），亦未逾越3年之裁處權時效。原告訴請撤銷，亦非可採。
十、從而，本件被告審認原告有政府採購法第31條第1項（應為第2項之誤）第8款及同法第101條第1項第6款規定之事由，以原處分追繳其所繳納系爭2件採購案之押標金共計
400萬元並將刊登政府採購公報，於法並無違誤。異議處理結果及申訴審議判斷予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷並請求被告返還押標金肆佰萬元，為無理由，應予駁回。
、本件事證，已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌對於本件判決結果並不生影響，爰不予逐一論列，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第1項前段，判決如主文。
中華民國106年6月22日
臺北高等行政法院第一庭
審判長法官黃本仁
法官洪遠亮法官蕭忠仁
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國106年6月22日
書記官陳清容