最高行政法院89年度判字第3273號判決

裁判字號：最高行政法院89年判字第3273號判決

裁判日期：民國89年11月23日

裁判案由：文化資產保存

最高行政法院判決八十九年度判字第三二七三號
原告新光人壽保險股份有限公司代表人甲○○訴訟代理人 黃訓章 律師被告新竹市政府代表人 蔡仁堅 右當事人間因文化資產保存事件，原告不服內政部中華民國八十八年八月十七日台（八八）內訴字第八八○四九七七號再訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實緣原告所有位於台灣省新竹市○○街○號之建築物，原為日據時期建置之「新竹州圖書館」，暨新竹市○○段○○段○○○號及三七－一六至三七－三三共十九筆基地，經被告審查後，認屬文化資產保存法所定之古蹟，於民國八十七年十二月二十九日以八七府民禮字第一一三七六三號公告指定該建物為市定古蹟，原告不服，提起一再訴願，遞遭決定駁回，遂提起行政訴訟，茲摘敍兩造訴辯意旨於次：
原告起訴意旨略謂：一、本件不同於其他古蹟指定事件，蓋因被告明知系爭房地，係原告於七十三年三月六日依法向新竹縣政府標購而來，當時標售公告明確載明該地為「商業區」。乃被告嗣後竟引用當時已不再適用之法令，認定該土地係機關用地，並二度否准原告申請指定建築線，且迄未辦理新竹都市計畫第一次通盤檢討，至今已延宕十餘年仍未完成，徒令原告於標購系爭房地近十五年後，仍無法依當初買受該地之初衷興建商業大樓，致原告之合法權益嚴重受損。被告於原告因未能有效利用該房地，致受損害而未得分毫補償之際，非但拒不依法辨理都市計畫變更系爭土地為商業用地，甚而於原告堅信各級政府終將完成變更機關用地為商業區，且原告多年嚴重受損之應有權益終將獲得補償時，竟違法未予原告充分表達意見之機會，率爾逕行公告，指定系爭房地為市定古蹟。被告此種突擊性之行政處分，顯已違反行政機關適用法規，處理業務時應遵守之「保護信賴原則」，其處分誠屬不能維持。二、按公告指定私有財產為古蹟之行政處分，因有掏空人民合法財產權益之虞，其影響至深且鉅，處分機關自應謹慎從之。依法理，於為類此指定古蹟之行政處分時，處分機關應使所有人於行政程序中享有較高度之參與權，誠屬當然之理，況本件被告就原告因十餘年來受盡各級政府，尤其被告種種不當行政處分，致無法興建商業大樓而承受之損害與委屈知之甚深，則被告何能悍奪原告之充分參與權，而陷政府於不義？三、細觀本件指定審查程序，被告先則未通知原告將進行測繪、勘察；繼則於召集學者專家分批前往現場勘察時，亦從未照會原告。因此多次勘察原告所有之房地時，原告始終未得依法參與各項程序。縱於古蹟評鑑會議時，亦僅於原告與會代表發表唯一且短暫之五分鐘意見後，即迫其退出場外，後系爭房地旋被公告指定為市定古蹟。綜觀以上所述，可知就被告所為處分之過程，有重大利害關係之原告始終未能獲得應有之參與權與當局適度之尊重，此顯與指定古蹟之行政處分，處分機關應使所有人於行政程序中，享有較高度之參與權之法理有違。四、綜上所述，再訴願、訴願決定除就原處分有違反「保護信賴原則」之事實漏未審酌外，就古蹟指定事件應讓所有人有充分參與權之法理，原處分、訴願、再訴願決定亦均未予以考量。另就原告一再主張原處分程序具重大瑕疵乙節，再訴願、訴願決定亦僅從形式上論斷，均未從實質面詳為審查，是再訴願、訴願決定與原處分認事用法均屬違法而不能維持，為此懇請鈞院明察，依法將再訴願、訴願決定及原處分均撤銷，以維原告之合法權益等語。
被告答辯意旨略謂︰一、按「新竹州圖書館」建於民國十四年（大正十四年、西元一九二五年），為日據時期的圖書館，光復後仍為新竹地區之圖書館，是一座一層樓建築物，但外觀設置了二樓柱廊作為上方的採光窗，室內高敞明亮，極適合於館內閱讀，在當時物質缺乏的年代，提供莘莘學子最佳去處。新竹地區八個民間團體以組成聯盟的方式，發起「新竹州圖書館」古蹟保存連署活動，要求被告指定古蹟予以保存。被告乃依據「文化資產保存法第二十七條暨內政部八十七年七月一日台（八七）內民字第八七七八七六號函所頒古蹟指定審查處理要點」辦理，審查後認定為：屬文化資產保存法所定之古蹟。二、又該新竹州圖書館坐落於新竹市○○段○○段○○○號等十九筆土地，係四十五年五月廿八日公告實施之新竹都市計畫，編定為機關用地。惟新竹縣政府於七十三年間，即以商業區標售，基於政府一體，為維護政府公信力，被告於變更新竹（含香山）都市計畫（商業區通盤檢討）案，提出變更內容（機關用地變更為商業區），目前本案尚在省都委會審議中。其結果，俟各級都委會審議完竣後，公告實施方可確定。又文化資產保存法第三十六條之一規定「經指定為古蹟之私有民宅、家廟、宗祠所定著之土地或古蹟保存區內之私有土地，因古蹟之指定或保存區之劃定，致其原依法可建築之基準容積受到限制部分，得等值移轉至其他地區建築使用或予以補償」，故古蹟之指定對所有權人合法財產權益相對予以保障。三、又依內政部八十七年七月一日台（八七）內民字第八七七七八七六號函訂定之「古蹟指定審查處理要點」第二點、第三點、第四點、第五點及第七點規定：「古蹟指定審查程序包括下列各項：（一）勘察。（二）會議審查。（三）公告並通知。（四）函報上級主管機關備查。」「辦理勘察，應依古蹟種類，由各該古蹟主管機關分別邀集學者專家及有關機關參與，並由實際參與者提出書面意見。前項邀集之學者專家不得少於五人；參與之各機關應指定一人為代表。」「進行勘察，至少應有學者專家五人以上出席。」「審查會議應由各該古蹟主管機關召集實際參與勘察之學者專家及有關機關，並應有實際參與勘察學者專家三分之二以上出席，始得開會。會議決議，簽請機關首長核定之。」「審查會議得邀請古蹟所有人或管理人列席說明，並於說明後離席。」被告為勘察「新竹州圖書館」是否列入古蹟保存，於八十七年十二月十九日以（八七）府民禮字第一一三○○三號函通知原告配合測繪該址，於八十七年十二月二十一日完成測繪，同年二十四日邀請六位學者專家會勘該建築物，並經其中五人出席古蹟評鑑會議，經決議將該建築物列為市定古蹟，而原告主張於古蹟評鑑會議中，原告之代表人僅發言五分鐘，即被迫出場，有違原告之參與權云云。查該物經本府邀集六位學者專家實地勘察，並有其中五位出席古蹟評鑑會議，經決議應列為市定古蹟，皆符合古蹟指定審查處理要點，原告訴稱未保障其參與權部分，委無足取。綜上所陳，原告之主張，顯無理由，請判決駁回原告之訴等語。
理由按「本法所稱之文化資產，指具有歷史、文化、藝術價值之左列資產：一、：：二、古蹟、指古建築物、遺址及其他文化遺蹟。：：」「古蹟依其主管機關，區分為國定、省（市）定、縣（市）定三類，分別由內政部、省（市）政府及縣（市）政府審查指定之，並報各該上級主管機關備查。」為文化資產保存法第三條第二款及第二十七條第一項所規定；「本法第三條第二款所稱古建築物，指年代久遠之建築物、其全部或重要部分仍完整者；包括城郭、關塞、市街、宮殿、衙署、書院、宅第、寺塔、祠廟、牌坊、陵墓、堤閘、橋樑及其他建築物。」為同法施行細則第三條所明定。又「古蹟指定審查程序包括下列各項：（一）勘察。（二）會議審查。（三）公告並通知。（四）函報上級主管機關備查。」「辦理勘察，應依古蹟種類，由各該古蹟主管機關分別邀集學者專家及有關機關參與，並由實際參與者提出書面意見。前項邀集之學者專家不得少於五人；參與之各機關應指定一人為代表。」「進行勘察，至少應有學者專家五人以上出席。」「審查會議應由各該古蹟主管機關召集實際參與勘察之學者專家及有關機關，並應有實際參與勘察學者專家三分之二以上出席，始得開會。會議決議，簽請機關首長核定之。」「審查會議得邀請古蹟所有人或管理人列席說明，並於說明後離席。」亦為內政部八十七年七月一日台（八七）內民字第八七七七八七六號函訂定之「古蹟指定審查處理要點」第二點、第三點、第四點、第五點及第七點所明定。查本件原告所有位於台灣省新竹市○○街○號之房地，原為日據時期建置之「新竹州圖書館」，經被告審查後，認屬文化資產保存法所定之古蹟，爰於八十七年十二月二十九日以八七府民禮字第一一三七六三號公告指定該建物為市定古蹟，並於八十八年三月三十日以（八八）府民禮字第二一○○一號函報請臺灣省政府民政廳備查在案。原告不服，循序提起行政訴訟。主張：本件被告明知系爭房地，係原告於七十三年三月六日依法向新竹縣政府標購，標售公告明確載明該地為「商業區」，乃被告嗣後竟認定該土地係機關用地，二度否准原告申請指定建築線，且迄今未辨理新竹都市計畫第一次通盤檢討，已延宕十餘年未完成，徒令原告於標購系爭房地近十五年後，仍無法興建商業大樓，被告於原告因未能有效利用該房地，致受損害而未得分毫補償之際，竟違法未予原告充分表達意見之機會，即率爾逕行公告，指定系爭房地為市定古蹟，被告此種突擊性之行政處分，顯已違反「保護信賴原則」。又本件指定審查程序，被告先則未通知原告將進行測繪、勘察；繼則於召集學者專家分批前往現場勘察時，亦從未照會原告，因此多次勘察原告所有之房地時，原告始終未得依法參與各項程序；縱於古蹟評鑑會議時，亦僅於原告與會代表發表唯一且短暫之五分鐘意見後，即迫其退出場外，後系爭房地旋被公告指定為市定古蹟，可知就被告所為處分之過程，原告始終未能獲得應有之參與權與適度之尊重，其處分程序顯具重大瑕疵云云。經查，本件原告所有位於台灣省新竹市○○街○號之房地，原為日據時期建置之「新竹州圖書館」，興建於民國十四年（大正十四年、西元一九二五年），光復後仍為新竹地區之圖書館，是一座一層樓建築物，但外觀設置了二樓柱廊作為上方的採光窗，為兩造所不爭執，因該建築物現仍保存良好，優美典雅，且為昔時圖書館，提供當時莘莘學子之最佳場所，民間團體以組成聯盟的方式，發起「新竹州圖書館」古蹟保存連署活動，要求被告指定古蹟予以保存。被告為供學者專家勘查該圖書館是否列入古蹟保存，於八十七年十二月十九日以（八七）府民禮字第一一三○○三號函通知原告配合繪測該址，並於同年、月二十一日完成繪測，同時於同年、月二十四日邀請六位學者專家會勘系爭建築物，並經其中五人出席古蹟評鑑會議，經決議將系爭建築物列為市定古蹟，有被告八十七年十二月十九日（八七）府民禮字第一一三○○三號函、八十七年十二月十九日（八七）府民禮字第一一三○八一號開會通知書、新竹市市定古蹟鑑定決議、新竹市市定古蹟鑑定意見表等影本附於原處分卷可稽，嗣經依法簽報核定後，於八十七年十二月二十九日以八七府民禮字第一一三七六三號公告其為市定古蹟，並於八十八年三月三十日以（八八）府民禮字第二一○○一號函報請臺灣省民政廳備查等情，有各該資料附原處分㮀足稽，其程序與「古蹟指定審查處理要點」所規定，核無不合。原告雖主張：指定過程未通知其參與測繪及勘查程序，且於古蹟評鑑會議中，原告之代表人僅發言五分鐘，即被迫出場，有違原告之參與權云云。然查系爭建築物既經被告邀集六位專家學者實地勘察，並有其中五位出席古蹟評鑑會議，經決議認系爭建築物應列為市定古蹟，如前所述，觀之文化資產保存法及古蹟指定審查處理要點，除「古蹟指定審查處理要點」第七點規定「審查會議得邀請古蹟所有人或管理人列席說明，並於說明後離席。」外，並無有關對被指定古蹟之所有權人或管理人參與程序之相關規定，被告於審查會議時已邀請原告派員列席說明，並於說明後離席，為原告所不爭執，是其所稱參與權未受保護及尊重乙節，核不足採。又系爭建築物及其所在土地符合首揭文化資產之要件，主管機關即得指定為古蹟，予以保存，而古蹟之指定係基於大眾之公益為之。從而，行政機關為行政處分時，固應以保護人民正當合理之信賴利益為原則，但於其私人信賴利益與公益發生衝突時，應捨個人私利以保公益，然就個人私利之損害，亦僅係如何補償之問題，應由被告依法另為處分，非本件所得審究。綜上所述，本件原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法施行法第二條、行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中華民國八十九年十一月二十三日
最高行政法院第五庭
審判長法官廖政雄
法官蔡進田法官趙永康法官林清祥法官姜仁脩右正本證明與原本無異
法院書記官張惠美中華民國八十九年十一月二十三日