臺北高等行政法院105年度訴字第422號判決

裁判字號：臺北高等行政法院105年訴字第422號判決

裁判日期：民國105年09月07日

裁判案由：農業發展條例

臺北高等行政法院判決
105年度訴字第422號105年8月17日辯論終結原告 黃進枝 被告宜蘭縣政府代表人 林聰賢 (縣長)住同上訴訟代理人 黃春斌 訴訟代理人 楊槐駒 上列當事人間農業發展條例事件，原告不服行政院農業委員會中華民國105年2月15日農訴字第1040731309號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實及理由
一、事實概要：原告於民國104年1月30日檢具農舍申請人資格審查申請書及戶籍謄本、土地登記謄本、地籍圖謄本、切結書、全國財產稅總歸戶財產查詢清單、農業用地作農業使用證明書等相關資料，就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段○○○○號屬特定農業區農牧用地土地（下稱系爭土地），向被告申請興建農舍資格審查。經被告以其於104年5月20日現場勘查發現系爭土地現況無農作事實，且原告所提農業經營計畫內容不完整為由，以104年7月1日府農務字第1040018426號函（下稱被告104年7月1日函）請原告於文到15日內補正。原告於104年7月10日補正申請書、相關資料及補充說明，經被告審認後，認依原告所提農業經營計畫書之農業用地整體配置圖所示，農業經營用地非完整區塊，非為合理之農業經營使用，不符合宜蘭縣興建農舍申請人資格及農舍建築審查辦法（下稱宜蘭縣農舍審查辦法）第5條規定；且據104年5月20日現場勘查結果，現況未作農業使用，乃以104年7月28日府農務字第1040116608號函（下稱原處分）駁回原告所請。原告不服，提起訴願，經決定駁回，遂提起本件訴訟。
二、本件原告主張：（一）系爭土地自取得後一直從事農作使用並無間斷，有歷年生產稻作之證明即農會收購稻穀暨休耕匯款證明可證；嗣因原告計畫興建農舍，故當期未種植稻米，但仍有種植蔬菜，且系爭土地上亦有再生稻，此經被告於104年5月20日至現場勘查屬實，足證系爭土地前期仍有種植稻作，確屬供農業使用。原告要興建農舍，自無先種植稻作，再將稻作毀掉以興建農舍之理；即便原告一期未種植稻作，亦不能就此認定原告不具農民身分，是原告符合「從事農業工作農民申請參加農民資格審查辦法」之規定，每年實際從事農業工作時間合計達90日以上。（二）原告興建農舍面積未超過系爭土地面積10％，農作面積亦不低於農業用地90％，符合農業用地之規範。被告雖稱系爭土地非完整區塊，因設有農路連接農舍與道路，致系爭土地農業經營面積細碎切割等語。惟農業發展條例及相關法規均未明訂農業用地之要件包含「完整區塊」，況農業發展條例已明訂農路亦屬農業用地，被告自行限縮解釋農業用地，實無法律依據。再者，原告係於104年1月30日即已提出本件申請，被告竟以嗣後104年4月7日發布之宜蘭縣農舍審查辦法，溯及適用於原告本件申請案，違反中央法規標準法第5、6條規定，侵害原告自由權利等語。並聲明：㈠訴願決定及原處分均撤銷。㈡被告應就原告104年1月30日申請案，作成核准原告於系爭土地興建農舍之處分。
三、被告則以：（一）依農業發展條例第3條第1項第3款、第10款第2目及宜蘭縣農舍審查辦法第9條第2項第3款等規定，申請興建農舍者，應直接從事生產，且與農業經營不可分離，申請人須提送經營計畫，說明經營現況、生產計劃並交代農地整體配置，機關須實地現勘確認申請人確為實際生產之農民，且其整體配置係確保農業經營應為完整區塊。（二）原告申請案件之整體配置圖配置10分之1農舍建築用地面積，以3.5米寬、深38公尺之農路連結至農舍建築，造成10分之9農業經營面積細碎切割，致使供農業生產使用部分之農業經營用地非為完整區塊，不符合農業用地興建農舍辦法第9條第2項第3款及宜蘭縣農舍審查辦法第5條第1項之規定，亦不符行政院農業委員會104年10月21日農水保字第1041866479號函（下稱農委會104年10月21日函）頒之經營計畫書格式說明內容。（三）原告申請興建農舍，必先取得農舍申請人資格，方得興建農舍申請建造執照；惟原告以興建農舍為由，於104年1月間即實際放棄耕作，致實質審查現勘時未有農作，現況無生產事實，及不符農業用地興建農舍辦法第2條第1項第5款「應確供農業使用」之資格條件。（四）就原告主張其申請案不應適用宜蘭縣農舍審查辦法乙節，查被告至宜蘭縣農舍審查辦法發布施行前，尚未作成處分，發布施行後，分別於104年4月23日、6月29日函請原告補正，並未以新辦法發布導致文件不足或內容不符新辦法之規定等理由予以駁回。宜蘭縣農舍審查辦法係被告依中央法令授權地方政府審查之法定職權，以自治規則位階訂定，辦法內容並未逾越農業發展條例及農業用地興建農舍辦法，僅就興建農舍申請人資格申請之應附文件及相關審查項目訂定審查原則，並無逾越母法之情事等語。並聲明：原告之訴駁回。
四、本件如事實概要欄記載之事實，有原告104年1月30日申請書、被告104年7月1日函、原告104年7月10日申請書及補正說明函、農業用地興建農舍資格申請人資格審查現地勘查紀錄表（下稱勘查紀錄表）、土地登記第一類謄本、宜蘭縣都市計畫土地使用分區證明書、原處分、訴願決定書等件在卷可稽（見訴願卷第75至91頁、本院卷第39至45頁、第63至79頁），自堪信為真實。經核兩造之爭點為：被告認原告擬興建農舍所規畫之農業經營用地非完整區塊，非為合理之農業經營使用，且現況未作農業使用，乃以原處分駁回原告申請，是否合法有據？
五、本院之判斷：
（一）按為確保農業永續發展，因應農業國際化及自由化，促進農地合理利用，調整農業產業結構，穩定農業產銷，增進農民所得及福利，提高農民生活水準，制定農業發展條例。該條例第3條第3款、第10款及第11款分別規定：「本條例用辭定義如下：……三、農民：指直接從事農業生產之自然人。……十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：㈠供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。㈡供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地。㈢農民團體與合作農場所有直接供農業使用之倉庫、冷凍(藏)庫、農機中心、蠶種製造（繁殖）場、集貨場、檢驗場等用地。十一、耕地：指依區域計畫法劃定為特定農業區、一般農業區、山坡地保育區及森林區之農牧用地。」第18條第1項及第5項規定：「（第1項）本條例中華民國89年1月4日修正施行後取得農業用地之農民，無自用農舍而需興建者，經直轄市或縣（市）主管機關核定，於不影響農業生產環境及農村發展，得申請以集村方式或在自有農業用地興建農舍。（第5項）前4項興建農舍之農民資格、最高樓地板面積、農舍建蔽率、容積率、最大基層建築面積與高度、許可條件、申請程序、興建方式、許可之撤銷或廢止及其他應遵行事項之辦法，由內政部會同中央主管機關定之。」又本條例施行細則第2條第1款規定：「本條例第3條第10款所稱依法供該款第1目至第3目使用之農業用地，其法律依據及範圍如下：一、本條例第3條第11款所稱之耕地。……」次按行為時（102年7月1日發布施行）「農業用地興建農舍辦法」（下稱興建農舍辦法）第2條第1項第5款及第2項分別規定：「（第1項）依本條例第18條第1項規定申請興建農舍之申請人應為農民，且其資格應符合下列條件，並經直轄市、縣（市）主管機關核定：……五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用，並屬未經申請興建農舍之農業用地。（第2項）直轄市、縣（市）政府為辦理前項申請興建農舍之核定作業，得由農業單位邀集環境保護、建築管理、地政、都市計畫等單位組成審查小組，審查前項、第3條至第6條規定事項。」第9條第2項第3款：「興建農舍應符合下列規定：……三、申請興建農舍之農業用地，其農舍用地面積不得超過該農業用地面積百分之10，扣除農舍用地面積後，供農業生產使用部分之農業經營用地應為完整區塊，且其面積不得低於該農業用地面積百分之90。」查農業用地興建農舍辦法為內政部會同中央主管機關農委會依農業發展條例第18條第5項規定授權會銜發布訂定，核係基於確保農地之合理使用，就農業用地興建農舍之細節性及技術性事項加以規定，符合立法意旨，未逾越母法之限度，自得適用。
（二）又地方制度法第19條第1項第6款第2目：「下列各款為縣（市）自治事項；……六、關於都市計畫及營建事項如下：……㈡縣（市）建築管理。」第27條第1項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或法律、基於法律授權之法規、自治條例之授權，訂定自治規則。」被告為執行興建農舍辦法所定審查事項，以104年4月7日府秘法字第0000000000B號令訂定宜蘭縣農舍審查辦法（該辦法經被告以104年11月17日府秘法字第0000000000B號令廢止）。其第3條第4款規定：「興建農舍之申請人，應填具申請書，並檢附下列文件向本府提出申請：……四、農業經營計畫。」第4條規定：「（第1項）前條第4款之農業經營計畫，應載明下列事項：一、興建農舍之目的及必要性。二、農業用地經營現況（應為合理之農業使用，且符合農業用地作農業使用認定及核發證明辦法之農業使用認定）。三、生產計畫（作物種類、生產週期、預估產量及行銷通路等）。四、農業用地整體配置圖（農舍及農業經營用地面積檢討、排水方式說明、及農業設施配置等）。五、如現況存在既有農業設施者，應檢附農業設施容許使用同意書或得為從來使用之證明文件。六、現有農機具及其數量。七、引用水之來源及廢汙水處理計畫。八、農業事業廢棄物處理及再利用計畫。（第2項）前項第4款之整體配置圖內容應符合興建農舍辦法第8條、第9條及本辦法第5條規定。」第5條第1項規定：「農業用地整體配置農舍用地面積應為矩形區塊，一側應臨接道路，一側應臨接地界線，自道路境界線至該區塊後側境界線之深度不得超過20公尺，面積不得超過該農業用地面積百分之10，且不得超過1千平方公尺。」核係地方主管機關依據中央法令授權之法定職權，以自治規則訂定審查農業用地興建農舍之細節性及技術性事項，符合立法意旨，未逾越母法之限度，亦得適用。
（三）經查，系爭土地為原告所有，屬特定農業區之農牧用地，此有宜蘭縣員山鄉農業用地作農業使用證明書、土地登記第一類謄本附卷可稽（見訴願卷第73、76頁）；原告於104年1月30日檢具農舍申請人資格審查申請書及相關資料，向被告申請系爭土地興建農舍資格審查，經被告於104年5月20日現場勘查，發現系爭土地現況為「再生稻（前期稻桿發芽）、雜草交雜，無農作事實」，且其所提農業經營計畫內容不完整，經被告另以104年7月1日函請原告補正，原告於104年7月10日補正申請書、相關資料及補充說明；復經被告審查結果，認依農業經營計畫書之農業用地整體配置圖所示，農業經營用地非完整區塊，其非合理之農業經營使用，不符合農舍審查辦法第5條規定，且據前揭104年5月20日現勘結果，現況未作農業使用，遂以原處分駁回原告之申請，此亦有上開申請書、函文及勘查紀錄表、原處分等資料附卷可稽，核無違誤。至原告訴稱系爭土地確實從事農業工作，因系爭土地係為準備興建農舍，自難以一期未耕作即否定其農民身分云云。惟本件申請記載為種植水稻，宜蘭縣水稻種植多採一期種植、二期休耕，即2至7月種植水稻，7至10月辦理休耕（依農業發展條例第3條第12款規定，休耕仍屬農業經營）；原告自承其申請系爭土地種植水稻，採一期稻作耕作、二期休耕之方式輪植稻作，因農機具故障，致整地、除草無法進行，且已逾第一期辦理休耕時間，故於104年5月20日辦理會勘時，現況為無耕作及管理事實等語，此有原告104年7月10日申請書所附補正說明在卷可憑（見訴願卷第86至88頁），是原告於申請農舍資格審查時，系爭土地於非休耕期確無農作之事實，堪以認定。衡諸農舍與農業經營密不可分，從而申請興建農舍，主管機關須審查其農業用地確供農業使用；所稱供農業使用係指農業用地依法實際供農作、森林、養殖、畜牧、保育及設置相關之農業設施或農舍等使用，且除有正當理由外（例如休耕期間或遇有天災等不可抗力情事），現仍持續不中斷而言。查原告申請興建農舍，其興建面積僅農業經營用地之一小部分（不得超過10分之1）；且興建農舍申請建造執照之前必須先取得農舍申請人資格，各項申請須實質審查，迨取得資格後始得申請建造執照，能否審查通過有其不確定性，原告以準備申請農舍為由，於104年1月即放棄實際耕作，難認係無農業使用之正當理由，不足作為有利於原告之認定。
（四）又查，興建農舍申請人應直接從事生產，且應與農業經營不可分離，是依前揭法令規定，申請人須提送經營計晝，說明經營現況、生產計劃並交代農地整體配置，機關須實地現勘確認申請人確為實際生產之農民，且其整體配置係確保農業經營應為完整區塊。查原告於104年7月10日提出申請書，其中依農業用地之整體配置圖所示，系爭土地面積為3,363平方公尺，建築面積為165.22平方公尺，固符合農舍建築面積不得超過10分之1之規定，惟其須經由3.5米、寬深38公尺農路始連結至農舍建築，造成10分之9農業經營面積細碎切割，致使供農業生產使用部分之農業經營用地非為完整區塊，不符合興建農舍辦法第9條第2項第3款及宜蘭縣農舍審查辦法第5條第1項之規定。再者，宜蘭縣農舍審查辦法於104年4月7日發布實施，其目的在於執行審查農業發展條例及農業用地興建農舍辦法之立法意旨，嗣內政部、農委會於104年9月4日分別以台內營字第1040813558號令、農水保字第1041816006號令會銜修正發布興建農舍辦法第2條規定，並增訂第3之1條條文，其中修正後第2條第1項第5款、第2項規定：「（第1項）……
五、申請人為該農業用地之所有權人，且該農業用地應確供農業使用及屬未經申請興建農舍者；該農舍之興建並不得影響農業生產環境及農村發展。（第2項）前項第5款規定確供農業使用與不影響農業生產環境及農村發展之認定，由申請人檢附依中央主管機關訂定之經營計畫書格式，載明該筆農業用地農業經營現況、農業用地整體配置及其他事項，送請直轄市、縣（市）主管機關審查。」中央主管機關農委會依上開授權，以104年10月21日農水保字第1041866479號函（下稱104年10月21日函）頒「興建農舍經營計畫書格式」，其所附「直轄市、縣（市）興建農舍經營計畫書」第4項規定：「四、農舍用地與農業經營用地之整體配置，並敘明對農業環境之影響：……⒉農舍用地應矩形配置於農地之地界線側及臨接道路，不得影響農業經營用地之完整性，但屬特殊情形者，不在此限。」另「興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項」第4項規定：「⒈申請興建農舍不得影響農業生產環境，農舍用地應避免位於整筆農地之中央位置。……」等語（被告以上開修正內容與其宜蘭縣農舍審查辦法之規範本旨相同，原有法令未臻完備部分已獲改善，故以104年11月17日府秘法字第0000000000B號令廢止該辦法）。經核原告上開申請內容，亦不符農委會104年10月21日函頒之經營計畫書格式說明內容，此有前開函文及所附興建農舍經營計畫書、切結書及興建農舍經營計畫書審查參考原則及注意事項等附卷可稽（見本院卷第52至60頁）。原告雖又主張其於104年1月30日送件申請時，不應適用被告104年4月7日發布之宜蘭縣農舍審查辦法云云。惟查本件申請案至104年4月7日尚未作成行政處分，仍屬審查階段，被告為原處分，自得適用當時業已公布生效之上開宜蘭縣農舍審查辦法，是原告此部分主張，亦無理由。
（五）綜上所述，原告主張均無可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請如聲明所示，為無理由，應予駁回。
六、本件事證已臻明確，兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第98條第
1項前段，判決如主文。中華民國105年9月7日
臺北高等行政法院第六庭
審判長法官蕭惠芳
法官鍾啟煒法官侯志融
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
三、上訴時應委任律師為訴訟代理人，並提出委任書。（行政訴訟法第241條之1第1項前段）
四、但符合下列情形者，得例外不委任律師為訴訟代理人。（同條第1項但書、第2項）┌─────────┬────────────────┐│得不委任律師為訴訟│所需要件││代理人之情形││├─────────┼────────────────┤│㈠符合右列情形之一│1.上訴人或其法定代理人具備律師資││者，得不委任律師│格或為教育部審定合格之大學或獨││為訴訟代理人│立學院公法學教授、副教授者。│││2.稅務行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備會計師資格者。│││3.專利行政事件，上訴人或其法定代│││理人具備專利師資格或依法得為專│││利代理人者。│├─────────┼────────────────┤│㈡非律師具有右列情│1.上訴人之配偶、三親等內之血親、││形之一，經最高行│二親等內之姻親具備律師資格者。││政法院認為適當者│2.稅務行政事件，具備會計師資格者││，亦得為上訴審訴│。││訟代理人│3.專利行政事件，具備專利師資格或│││依法得為專利代理人者。│││4.上訴人為公法人、中央或地方機關│││、公法上之非法人團體時，其所屬│││專任人員辦理法制、法務、訴願業│││務或與訴訟事件相關業務者。│├─────────┴────────────────┤│是否符合㈠、㈡之情形，而得為強制律師代理之例外，上訴││人應於提起上訴或委任時釋明之，並提出㈡所示關係之釋明││文書影本及委任書。│└──────────────────────────┘中華民國105年9月7日
書記官徐偉倫