裁判字號：最高行政法院95年判字第1955號判決
裁判日期：民國95年11月30日
裁判案由：行政契約
最高行政法院判決
95年度判字第01955號上訴人鍍邦汽車事業股份有限公司代表人乙○○被上訴人交通部公路總局臺中區監理所代表人甲○○上列當事人間因行政契約事件，上訴人對於中華民國94年6月13日臺中高等行政法院94年度訴字第00153號判決，提起上訴，本院判決如下：
主文上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理由
一、緣上訴人於民國（以下同）93年6月30日與被上訴人簽訂「辦理汽車定期檢驗合約書(下稱系爭合約)」。93年9月3日車牌號碼00-0000自用小客車至上訴人處受檢，上訴人不察該車93年汽車燃料使用費尚未繳納仍予檢驗。93年10月4日被上訴人所屬稽查人員告知前情並稱將處分，上訴人當日隨即代繳。被上訴人於93年10月25日以中監車字第0930065787號函指上訴人已明顯違反系爭合約第3條約定，並依合約第19條約定應予違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數10輛，為期3個月之處分，並責令改善。上訴人因一小疏忽竟遭處分每日核減10輛，自93年12月1日起至94年2月28日止，每條檢驗線每日檢驗數不得超過32輛，處分期間並應暫停夜間代檢及星期六加班檢驗，上訴人至少損失數十萬元。經上訴人向交通部提起訴願，經交通部以本件屬於公法上契約發生之給付，非訴願所得審議範疇，為不受理之決定，提起行政訴訟，經原審94年度訴字第00153號判決（下稱原判決）駁回後，提起本件上訴。
二、本件上訴人於原審起訴主張：（一）依交通部交訴字第0930031149號訴願決定書之法理，汽車委託檢驗實施辦法係依照公路法第63條第6項而訂定，惟其中因違反該辦法第12條第1項規定，處罰部分與公路法第77條之1第3項前段規定並不相符；又觀公路法第63條第6項規定並未將處罰構成要件之事項，授權以汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定，汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項實有背於法律保留之基本原則，揆諸司法院釋字第313號解釋意旨，係屬無效。（二）公路法第77條之1第4項前段並未規定處罰之構成要件，該法亦未授權，汽車委託檢驗實施辦法竟對處罰之構成要件明確規範，顯有違憲法第23條法律保留原則之規定，依法為無效，被上訴人援引無效之命令規定對上訴人處罰，顯不適法。又，公路法第77條之1第4項前段對未依該法第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得處罰之方式為「得令其限期改善、停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」三種方式擇一；汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項卻規定：「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路機關得予以違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查。」其中「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數」並無法源依據，公路法第77條之1第4項亦未規定如此之處罰方式，被上訴人援引未有法律授權之命令規定對上訴人處罰，顯不適法。（三）上訴人違約固為事實，惟確屬一時疏忽所致之無心之過，上訴人發覺有誤立即代車主繳納汽車燃料使用費，由此足證依本事件之情節，如限期改善已足收警惕並達目的之效。被上訴人未限期改善，即遽予處罰每日檢驗車輛數減少10輛為期3個月之處分，即有違比例原則。（四）上訴人與被上訴人簽訂之「辦理汽車定期檢驗合約書」舊合約期間為：93年7月1日至93年12月31日止，新合約（現行合約）期間為：94年1月1日起至94年12月31日止，舊合約已屆期，依據舊合約之權利義務均歸於消滅。被上訴人指控之違約事實發生於00年0月0日即舊合約期間內，於今舊合約既已失效，被上訴人於現行合約期間內自不能依舊合約期間內之「違約事實」，在現行合約期間內處罰上訴人等語，求為判決命被上訴人應容忍上訴人依93年12月27日與被上訴人簽訂之辦理94年度汽車定期檢驗合約書約定數量檢驗車輛。
三、被上訴人則以：按公路法第63條第6項規定：「第2項及第3項受委託檢驗業務之廠商資格、條件、申請、檢驗儀器設備與人員、收取費用、證照格式、合約應載事項、查核及監督管理等事項之辦法，由交通部定之。」另查汽車委託檢驗實施辦法第12條第1項規定：「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得予以違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查」，其中「違約登記」包含於「監督管理」範疇中應為合理之詮釋。法律條文之解釋本就有因時空背景不同，出現認定之差異，不能單憑一訴願決定案例即推翻監理機關對委託定期檢驗之「監督管理」機制。其次，公路法第77條之1第3項之條文中雖無「違約登記」之規定，惟鑑於上述停止辦理車輛檢驗1個月至1年之罰責過重，汽車委託檢驗實施辦法始有第12條有關「違約登記」之規定，其用意乃不欲使受委託廠商損失過鉅，實質上係有利於廠商。況且被上訴人與代檢廠每年既簽訂委託檢驗合約書，代檢廠便已明瞭受「違約登記」之後果。再者，謂汽車委託檢驗實施辦法第12條未經公路法之授權，公路主管機關應儘速辦理補救措施，其方式應修訂公路法第77條之1第3項或刪除汽車委託檢驗實施辦法第12條規定。惟交通部交訴字第0930031149號函之訴願審議決定書之發文日為93年6月4日，迄今仍未見修訂，可見上揭之決定仍具爭議。在相關條文無修訂之情形下，被上訴人仍依93年度下半年委託檢驗合約書對違約廠商予「違約登記」處理，否則代檢廠之監督管理豈非產生「空窗期」，將如何維繫我國車輛檢驗制度？我國汽車定期檢驗於民間代檢數量目前已超過總數之百分之90以上，因此定期檢驗執行之良窳實有賴於監理機關落實對受委託廠商之「監督管理」，並且不能有中斷等語，資為抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以（一）汽車定期檢驗委託民間代檢制度，係依公路法第63條第3項規定，運用民間資源，委託其執行公權力，其所執行之行為攸關公眾之交通安全，具有公益之目的，主管監理機關為達其行政目的，應有查核監督管理之權責，故公路法第63條第6項乃授權交通部訂定汽車委託檢驗實施辦法，是上開辦法自非未經法律授權之命令。（二）汽車委託檢驗實施辦法第10條第2項第5款、第11條及第12條之規定，均屬公路監理機關實施汽車定期檢驗委託民間代檢制度，進行監督管理所必要，均係主管機關基於法律授權發布命令就汽車定期檢驗委託民間代檢所訂合約應載事項、查核及監督管理等細節性、技術性次要事項為必要補充規定，尚非憲法所不許，核與法律保留原則無違。又上開辦法第12條規定「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數」，雖為公路法第77條之1第3項所未規定，惟該規定係屬監督管理事項，且其約定之違約罰方式，較之公路法第77條之1第3項規定「停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年」及「廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」之處罰輕微，自無不許以雙方契約約定之理。上訴人主張此一約定無法源依據，據以處罰上訴人不適法乙節，尚非可採。（三）系爭合約第19條條文，核與上開公路法第63條第6項及汽車委託檢驗實施辦法第12條之規定無違，而其性質則為契約當事人就違約罰之約定。依該約定所為之處罰係屬契約約定事項之實行，並非行政機關本於高權所為行政罰之處分，核與法律保留原則不相違背。上訴人主張公路法第63條第6項、第77條之1第4項前段並未將處罰之規定授權汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定，該辦法第12條第1項背於法律保留原則而無效云云，核屬誤會，不足採取。至上訴人所謂交通部交訴字第0930066636號訴願決定書未據上訴人提出，尚難採信，況本院亦不受訴願決定書見解所拘束。（四）依系爭合約第19條所為之違約罰係依據兩造之約定而實行，並非直接依汽車委託檢驗實施辦法而為行政罰已如前述，自無上訴人所謂行政命令未經法律授權，或處罰欠缺法源依據之問題。又上開約定為被上訴人達成委託行政監督管理所必要，亦如前述，核與行政程序法第7條規定之比例原則無違，亦無權力濫用可言，上訴人所為此部分主張均不足採。至被上訴人嗣後對類此情形先通知代檢廠商向車主催繳，逾5日未繳始依約處罰代檢廠商，採取較前寬鬆之作法，係屬契約債權人實行權利之作法，尚不能就此溯及推論系爭契約約定違反比例原則。（五）系爭合約於93年12月31日合約期滿，兩造於94年度續訂94年度委託檢驗合約書，係因時間之經過而繼續簽訂契約。又委託檢驗合約一旦期滿，除非受託檢驗之廠商違約情形嚴重，否則被上訴人原則上會與之續訂契約等情，業據被上訴人當庭陳明，且已行之有年，上訴人對此亦不爭執，且兩造亦已續訂94年度之合約，足見系爭委託檢驗契約具有原則上期滿續訂之特性，前後各期並非截然獨立之契約。此一特性雖未訂明於書面契約，然均為兩造所明知，故解釋契約之真意，前揭合約書第19條之約定：違約時應減少上訴人每條檢驗線每日檢驗車輛數10輛，為期3個月，其違約處罰之執行應不限於違約之同一年度，始為合理。否則每期合約末3個月內之違約行為，均將導致違約處罰為期3個月減少每日驗車輛數無從全部執行之問題，此顯非兩造締約之本意。被上訴人93年10月25日以中監車字第0930065787號函，以上訴人未查核汽車燃料使用費繳納情形而受理檢驗並予合格簽證，乃依約命上訴人自93年12月1日起至94年2月28日止3個月間，減少驗車數量（每日每條檢驗線不得逾32輛），於法並無不合，上訴人主張被上訴人以93年度合約書處罰94年合約書，其處罰無依據云云，自非可採為由，判決駁回上訴人在原審之訴。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱略謂：（一）系爭合約第2條明定：「本合約有效期間：自民國93年7月1日起至93年12月31日止」，足見系爭合約係訂有期限之合約，且合約於期滿時失其效力，原判決未有任何法律依據，不適用行政程序法第149條，準用民法第102條第2項之規定，竟認系爭合約為繼續性契約，顯有判決不適用法規之違背法令事由。又，就舊合約年度之違約事實是否可跨年度處罰，如有未盡事宜，或有契約漏洞，應由立約雙方當事人協議解決之，不能僅站在監督管理者之立場，認「否則每期合約末3個月內之違約行為，均將導致違約處罰為期3個月減少每日驗車輛數無從全部執行之問題，此顯非兩造締約之本意」，原判決未說明何以就合約未約定事項、基於監督管理之旨，即可跨年度處罰，顯有判決不備理由之違背法令事由。（二）本件上訴人不服被上訴人之通知函，姑不論該通知函之性質係屬行政處分或行政契約之爭議，應均有法律保留原則及比例原則之適用，原判決僅謂汽車委託檢驗實施辦法係依公路法第63條第3項及第6項訂定，未察公路法第77條之1第4項前段並未規定處罰之構成要件，該法亦未授權，汽車委託檢驗實施辦法竟對處罰之構成要件明確規範，顯有違法律保留原則。原判決遽認未違反法律保留原則，且認「係契約當事人就違約罰之約定，並非行政機關本於高權所為行政罰之處分，核與法律保留原則不相違背」，原判決似指法律保留原則在行政契約之情形完全不適用，並未說明何以法律保留原則在行政契約不適用，何以汽車委託檢驗實施辦法對處罰之構成要件明確規範為合法有依據，顯有判決不適用法規及判決不備理由之違背法令之事由。（三）公路法第77條之1第4項所定三種處罰方式，並非三者併行處罰，而係視情節輕重擇一處罰。依原判決理由，若認係三者併行處罰，因此公路法之規定較重，未說明何以如此認定之理由，顯然有判決理由不備之違背法令事由。依原判決理由若認係三者擇一處罰，則公路法第77條之1第4項所定處罰，未必較汽車委託檢驗辦法第12條為重（按依前述公路法之規定，第一種方式為限期改善，依前述汽車檢驗實施辦法之規定，第一種方式即要減少每日檢驗車輛數3個月）然原判決竟認定較重，顯有判決理由矛盾情事。惟，無論原判決意旨為何，關於行政契約有無比例原則之適用一事，原判決略而不談，徒以約定處罰方式較公路法規定處罰為輕為由，為不利上訴人之判決，顯有判決不適用法規及判決不備理由之違背法令事由。（四）系爭被上訴人通知函之性質應係行政處分，上訴人於本件起訴時順從本件交通部之訴願決定，乃以本件為行政契約爭議為由提起給付訴訟，未一併提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，依行政訴訟法第8條第2項之規定，原審審判長原應告知得為請求卻未告知，原判決顯然違背法令等語。
六、本院按「行政機關得依法規將其權限之一部分，委託民間團體或個人辦理。」、「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。但依其性質或法規規定不得締約者，不在此限。」、「行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定。」行政程序法第16條、第135條及第139條分別定有明文。又按「汽車修理業、加油站具備完善之汽車安全檢驗設備，經公路主管機關查驗合格發給證照者，得受委託為汽車定期檢驗。」、「第二項及第三項受委託檢驗業務之廠商資格、條件、申請、檢驗儀器設備與人員、收取費用、證照格式、合約應載事項、查核及監督管理等事項之辦法，由交通部定之。」、「未依第六十三條第二項、第三項規定受委託辦理車輛檢驗者，公路主管機關得令其限期改善、停止其辦理車輛檢驗業務一個月至一年，或廢止其辦理車輛檢驗業務之證照。」公路法第63條第2項、第6項、第77條之1第4項前段亦有明定。另按「辦理汽車定期檢驗，由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位簽訂合約辦理。」、「前項由公路監理機關與受委託辦理檢驗單位合約書內至少應載明下列事項：．．五、檢驗單位違規之處罰。」、「公路監理機關對於受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查。」、「公路監理機關得依前項定期或臨時檢查之優劣調整其汽車定期檢驗每條檢驗線之車輛數。」、「受委託辦理檢驗單位有下列情事之一者，該管公路監理機關得予以違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，報請該管公路主管機關備查：六、未查核汽車燃料使用費繳納情形者。」汽車委託檢驗實施辦法第10條第1項前段、第2項第5款、第11條第1項、第2項、第12條第1項第6款亦有規定。本件原判決略以：汽車委託檢驗實施辦法係公路法第63條第6項授權交通部訂定者，自非未經法律授權之命令。又該辦法第10條第2項第5款、第11條及第12條之規定，均屬公路監理機關實施汽車定期檢驗委託民間代檢制度，進行監督管理所必要，且係屬訂定合約之應載事項、查核及監督管理等細節性、技術性次要事項為必要補充規定，尚與法律保留原則無違。又上開辦法第12條規定「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車惟該規定係屬監督管理事項，且其約定之違約罰方式，較之公路法第77條之1第3項規定「停止其辦理車輛檢驗業務1個月至1年」及「廢止其辦理車輛檢驗業務之證照」之處罰輕微，自無不許以雙方契約約定之理。上訴人主張此一約定無法源依據，據以處罰上訴人不適法乙節，尚非可採。又系爭合約第19條條文，核與上開公路法第63條第6項及汽車委託檢驗實施辦法第12條之規定無違，而其性質則為契約當事人就違約罰之約定與實行，並非被上訴人直接依該辦法本於高權所為行政罰之處分，與法律保留原則不相違背。上訴人主張公路法第63條第6項、第77條之1第4項前段並未將處罰之規定授權汽車委託檢驗實施辦法予以補充規定，該辦法第12條第1項背於法律保留原則，處罰欠缺法源依據無效云云，核屬誤會，不足採取。又上開約定為被上訴人達成委託行政監督管理所必要，亦與行政程序法第7條規定之比例原則無違，亦無權力濫用可言。另系爭合約於93年12月31日合約期滿，兩造於94年度續訂94年度委託檢驗合約書，系爭合約具有原則上期滿續訂之特性，前後各期並非截然獨立之契約。此一特性為兩造所明知，故解釋契約之真意，前揭合約書第19條之約定：違約時應減少上訴人每條檢驗線每日檢驗車輛數10輛，為期3個月，其違約處罰之執行應不限於違約之同一年度，始為合理。被上訴人93年10月25日函以上訴人未查核汽車燃料使用費繳納情形而受理檢驗並予合格簽證，乃依約命上訴人自93年12月1日起至94年2月28日止3個月間，減少驗車數量，於法並無不合，判決駁回上訴人在原審之訴。經核並無違誤。上訴人提起本件上訴，仍執上開上訴意旨。查(一)上訴人為私人公司並非行政機關，係依上開公路法及檢驗辦法規定與被上訴人簽訂系爭合約，而獲授與行使辦理車輛檢驗之公權力，是以該契約係為公法之行政契約。(二)上訴人雖主張本合約有效期間係訂有期限之合約，於期滿時失其效力，原判決未有任何法律依據，不適用行政程序法第149條，準用民法第102條第2項之規定，竟認系爭合約為繼續性契約，顯有判決不適用法規之違背法令事由。又，就舊合約年度之違約事實是否可跨年度處罰，原判決未說明何以就合約未約定事項、基於監督管理之旨，即可跨年度處罰，顯有判決不備理由之違背法令事由一節，查兩造間93年下半年度及94年度委託檢驗合約書均有違反汽車委託檢驗實施辦法之違約效果之訂定，只要違約行為發生於契約有效期限內，即生違約之效果，至於此違約效果之執行方法，由於合約內未予約定，參酌民法第98條「解釋意思表示，應探求當事人之真意，不得拘泥於所用之辭句」之規定，因檢驗辦法第11條規定公路監理機關對於受委託辦理檢驗單位應作定期或臨時檢查，故係屬事後檢查，則對於違約罰之執行，自亦係事後執行之問題，不應侷限於該年度契約所定之期間以內執行，此係因契約性質所生之時間落差所致，除非欲執行時，雙方間已無委託合約存在，無從執行，否則事後執行，應不違反訂約者之本意，是以原判決認違約效果之執行應不限於違約之同一年度，並無不合，此與民法第102條所定附期限之法律行為無涉，亦無上訴人所指判決不適用法規之違背法令。(三)至於上訴人所稱被上訴人93年10月25日以中監車字第0930065787號函指上訴人違反93年下半年委託檢驗合約書第3條約定，並依合約書第19條約定應予違約登記一次且依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數10輛，為期3個月之處分，並責令改善，違反法律保留原則及比例原則一節，經查公路法第77條之1第4項前段業已明定「未依第63條第2項、第3項規定受委託辦理車輛檢驗」為違約處罰之構成要件，上訴人主張該條並未規定處罰之構成要件，顯有誤解；又公路法第63條第2項已規定對受委託檢驗業務之廠商之監督管理等事項之辦法，由交通部定之，交通部據以訂定汽車委託檢驗實施辦法，其第10條第2項第5款、第11條及第12條之規定，均屬公路監理機關實施汽車定期檢驗委託民間代檢制度，進行監督管理所必要，且係屬主管機關基於法律授權發布命令就汽車定期檢驗委託民間代檢所訂合約應載事項、查核及監督管理等細節性、技術性次要事項為必要補充規定，核與法律保留原則並無違背。又本件違約處罰係公法契約之爭議，被上訴人93年10月25日函亦非限制或侵害上訴人之憲法或法律上之權利，非對上訴人施以行政罰，而僅係依契約所定將其委託上訴人行使公權力之內容作量之減縮，作為違反契約約定之處罰，要與被上訴人行使高權所為之行政處分無涉，與法律保留原則及比例原則無涉，上訴人另主張系爭被上訴人93年10月25日通知函之性質係行政處分，原審未告知得請求一併提起撤銷訴訟請求撤銷行政處分，原判決顯然違背法令，揆諸首開說明，其主張並無可採。至於上訴人主張上訴人因一小疏忽竟遭處分每日核減10輛，為期3個月，處罰顯違比例原則一節，查本件違約罰係依合約第19條之約定執行，而上訴人於訂約時並未對該約定提出質疑，自願與被上訴人訂立系爭合約，而合約第19條復無得裁量處罰之約定，則被上訴人於查獲上訴人違約後依約處罰，亦與比例原則無涉，上訴人就此所為之主張，亦無可採。另查無論公私契約，其契約內容以明確為適當，以避免嗣後雙方不同之解讀而生爭議，因此，對於違約之處罰，自應於契約訂定時予以明確訂定，並依契約之所定執行，於執行時不復存有比例原則之適用；至於本件訂約時，對於未依約查核汽車燃料使用費繳納情形者，採取公路法第77條之1第4項所定得裁量之三種處罰方式之中度偏低之「依合約減少每條檢驗線每日檢驗車輛數，並責令立即改善，(按違約登記並非處罰，僅係被上訴人作為日後執行之參考)」之處罰，其合約所訂定之處罰，自亦無違反比例原則。上訴人以其對法律上見解之歧異，指摘原判決有判決不適用法規、判決不備理由之違背法令、判決理由矛盾、顯然違背法令等均無可採。至上訴人主張其他各節，業經原審一一論駁在案，縱原審雖有未於判決中加以論斷者，惟尚不影響於判決之結果，與所謂判決不備理由之違法情形亦不相當。上訴論旨，仍執前詞，指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第255條第1項、第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年11月30日
第二庭審判長法官廖政雄
法官鄭小康法官鍾耀光法官姜仁脩法官黃清光以上正本證明與原本無異中華民國95年11月30日
書記官莊俊亨