裁判字號：臺北高等行政法院94年訴字第2002號判決
裁判日期：民國95年04月27日
裁判案由：電子遊戲場業管理條例
臺北高等行政法院判決
94年度訴字第02002號原告甲○○訴訟代理人 陳建昌 律師被告桃園縣政府代表人乙○○縣長）住同訴訟代理人丙○○
丁○○上列當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國94年5月24日經訴字第09406126750號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事實
壹、事實概要：緣原告前經被告核准於桃園縣中壢市○○里○○○路○○號1、2樓開設「冠豪電子遊藝場」，領有桃商登字第00000000-0號營利事業登記證，其上所載營業項目為「J701010電子遊藝場業（限制級）（賭博性及教育部公告查禁之機台除外）」。嗣於民國（下同）89年10月11日經桃園縣警察局中壢分局當場查獲原告開設之「冠豪電子遊藝場」涉及賭博案，案經該分局以89年10月11日中警分刑字第4677號刑事案件報告書依賭博罪嫌移送台灣桃園地方法院檢察署偵辦在案，並以90年2月12日中警分行字第0632號函檢送台灣桃園地方法院檢察署89年度偵字第15674號起訴書及刑事案件報告書、搜索扣押筆錄、相關偵訊筆錄等，請被告所屬建設局處理。被告以原告經營之電子遊戲場涉及賭博行為，有違電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款規定，遂依同條例第31條前段規定，於90年3月14日以90府建商字第0477505號處分書，處原告罰鍰新台幣（下同）250萬元，並命其立即停止營業。原告不服，提起訴願，案經被告自行撤銷原處分，重新審酌，另以90年4月23日90府建商字第73895號處分書，改處原告罰鍰240萬元，並命其立即停止營業。原告不服，提起訴願，經經濟部於90年8月2日以經（90）訴字第09006318010號訴願決定書駁回訴願。原告不服，提起行政訴訟，經本院以90年訴字第5715號判決駁回原告之訴，原告再提起上訴，遭最高行政法院於93年9月3日以93年度判字第1127號判決為「原判決關於罰鍰及該訴訟費用部分均廢棄。廢棄部分訴願決定及原處分均撤銷。其餘上訴駁回。」被告乃另以93年11月4日府商輔字第0930287623號處分書，認原告違反電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款規定，依同條例第31條前段規定，處罰鍰230萬元整。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
(一)訴願決定及原處分均撤銷。
(二)訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
(一)原告之訴駁回。
(二)訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳述：
一、原告主張之理由：
(一)查被告於處分書記載「『冠豪電子遊藝場』其擺設之電子遊戲機機檯共有40檯，數量不在少數，規模亦算龐大，且該遊戲場從事賭博行為之情節係屬重大，致嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，本府爰依規定處罰新台幣230萬元整」等語，訴願決定書亦援用斯旨將訴願駁回。惟所謂情節重大、嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康等皆屬空泛不確定概念，要難作為衡量具體個案之依據，行政機關之任何決定與行為應基於實質觀點，其行為與所處理之事實須保有適度之關係，故禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，否則行政機關難辭違背「禁止專斷原則」。
(二)次查被告為遏止境內電玩業之賭博情事，就業者之違法行為曾頒布「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，一律科處罰鍰250萬，嗣被告於90年4月3日修正上開「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，業者第一次違規處罰鍰240萬元，第二次則處罰鍰250萬元，繼之；被告於90年10月25日第二次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，就業者第一次違規處以罰鍰50萬元，第二次則處100萬元。今被告於90年4月23日府建商字第73895號處分書處原告240萬元，已被最高行政法院撤銷，而行政程序法第118條定有「違法行政處分經撤銷後，溯及既往失其效力。但為維護公益或為避免受益人財產上之損失，為撤銷之機關得另定失其效力之日期。」，行政處分經撤銷有溯及既往之效力，該被撤銷之行政處分即視為自始不存在，從而被告重新為行政處分時，即應依當時有效之法令及行政規則為之，被告於93年11月4日重新為處分，需受其於90年10月25日第二次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」之拘束，被告重新為處分時應處原告罰鍰50萬元，而非依已被最高行政法院認定不合法之第二次修正前「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」科處罰鍰230萬元，足稽被告第二次所為之行政處分要非適法。
(三)綜上所述，原處分及訴願決定容有違法之情，請判決如原告訴之聲明云云。
二、被告主張之理由：
(一)按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：．．．6、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」「違反第17條第1項第6款規定者，處負責人新台幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」分別為電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款及第31條所明定。
(二)次查，「冠豪電子遊藝場」經被告所屬警察局中壢分局於89年10月11日查獲之賭博行為時其擺設之電子遊戲機機檯共有40台，數量不在少數，規模亦算龐大，且該遊戲場從事賭博行為之情節係屬重大，已嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康。被告衡酌原告違規情節重大，所為處230萬元罰鍰，實屬妥適考量涉案危害情節。
(三)按中央法規標準法第18條所謂之「從新從優原則」，指各機關受理「人民聲請許可案件」之適用法規原則，本件處分乃下命處分，核與中央法規標準法第18條所謂之「人民聲請許可案件」有別。再者，參照行政法院62年判字第507號及72年判字第1651號判例：「中央法規標準法第18條所稱『處理程序』係指主管機關處理事件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用舊法。」「中央法規標準法第18條所稱『處理程序』，係指主管機關處理人民聲請許可案件之程序而言，並不包括行政救濟之程序在內。故主管機關受理人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，仍應適用實體從舊程序從新之原則處理。」之意旨，中央法規標準法第18條所稱「處理程序」並不包括行政救濟程序在內，因此，縱然本件屬人民聲請許可案件，其處理程序終結後，在行政救濟程序進行中法規有變更者，自仍應適用舊法之規定。查本件經查獲之「冠豪電子遊藝場」，其現場擺設之電子遊戲機共40台，數量不在少數，規模亦稱龐大，是該遊戲場供不特定人兌換現金從事賭博行為之情節顯然重大，而嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，被告處以原告230萬元罰鍰，係依職權所為之裁量，難謂有違公平原則及比例原則。至原告訴稱系爭被告新為之處分書僅較前次處分書少10萬元，即「裁量怠惰」及「有違比例原則」之違法依舊存在。行政機關之任何決定與行為應基於實質觀點，其行為與所處理之事實須保有適度之關係，故禁止行政機關之行為欠缺合理充分之實質理由，否則行政機關難辭違背「禁止專斷原則」云云。而被告係為桃園縣電子遊戲場業之主管機關，其考量轄內電子遊戲場業管理之地方性、必要性，訂定符合法定罰鍰範圍內之裁量標準，要無濫用權力之裁量怠惰可言，而其依職權於90年4月3日修正訂定之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」，乃針對各種違規行為態樣為之，本次修正已斟酌電子遊戲場業者涉及賭博之犯罪行為，將單一處罰250萬元，修正為第一次違規者，處
240萬元，第二次違規者，處250萬元，並非未予裁量，而該標準規定內容復與電子遊戲場業管理條例之立法意旨、授權目的相符，原告稱其未顧及母法授與之裁量權，核無足採。另本件處分係於90年4月27日依90年4月3日被告修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」為之，被告於處分時適用行為當時有效之罰鍰金額標準為之，並無不洽，至該罰鍰標準於90年10月25日第二次修正時，固就業者第一次涉及賭博行為者，為較輕之處罰，惟該罰鍰標準修正公布時，被告處理程序已經終結，自無從依後修正較輕之規定裁罰，原告請求依處理程序終結後修正之罰鍰標準為較輕之處罰，自不可採。
(四)綜上所述，原告之主張既不足取，被告依違反電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款暨依同法第31條前段規定，處原告罰鍰230萬元，洵無違法及不當之處，請判決如被告答辯之聲明等語。
理由
壹、兩造陳述理由之要旨：
一、原告主張：原處分於90年4月23日科處原告罰鍰240萬元，已被最高行政法院撤銷，依行政程序法第118條，該被撤銷之行政處分視為自始不存在，被告93年11月4日重新科罰時，需受被告90年10月25日第二次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」之拘束，只能科處原告罰鍰50萬元，然原告仍第二次修正前之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」科處原告罰鍰230萬元，要非適法等語。
二、被告則以：原告經營之冠豪電子遊藝場於89年10月11日經查獲賭博行為，中央法規標準法第18條所謂之「從新從優原則」，僅適用於「人民聲請許可案件」，不包括行政救濟程序，於行政救濟程序中法規變更者，仍應適用舊法之規定。本件原告經查獲之電子遊戲機共40台，規模龐大且從事賭博，被告考量轄內電子遊戲場業管理之地方性、必要性，在法定罰鍰範圍內之裁量標準，要無濫用權力之裁量怠惰可言等語置辯。
貳、認定証據所憑之証據及兩造爭點：如事實欄所述之事實，有冠豪電子遊藝場桃商登字第000000
00-0號營利事業登記證、桃園縣警察局中壢分局中警分刑字第4677號刑事案件報告書、中警分行字第0632號函、台灣桃園地方法院檢察署89年度偵字第15674號起訴書、搜索扣押筆錄、偵訊筆錄、被告90府建商字第0477505號處分書、原處分書在卷可憑，為兩造所不爭執，堪信為真，兩造爭點厥為：
一、被告93年11月4日重新科罰時，得否不受被告90年10月25日第二次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」之拘束？
二、被告未依行為時（89年10月11日）之裁罰標準（一律250萬元），亦未依90年4月3日第一次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」（第一次違規者處240萬元，第二次違規者，處250萬元）裁罰，有無違法？
參、本院之判斷：
一、本件應適用之法條：按「經營電子遊戲場業者，應遵守下列事項：．．．6、不得有涉及賭博、妨害風化或其他犯罪行為。」為電子遊戲場業管理條例第17條第1項第6款所規定；又「違反第17條第
1項第6款規定者，處負責人新台幣50萬元以上250萬元以下罰鍰，並令其停業。經法院判決有罪確定者，撤銷其公司或營利事業之登記或部分登記事項。」同條例第31條復有明文。
二、本件應依「行為時」(90年4月23日)之裁罰標準為準，被告93年11月4日重新科罰時，得不受被告90年10月25日第二次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」之拘束。
(一)按「行為後法律或自治條例有變更者，適用行政機關最初裁處時之法律或自治條例。但裁處前之法律或自治條例有利於受處罰者，適用最有利於受處罰者之規定」，行政罰法第5條定有明文。
(二)可知法院於撤銷訴訟之審理，係對原處分之合法性為事後之檢視，除非實體法有特別之規定，法院即應以「原處分作成時」之法令及事實為裁判之基準。為避免當事人期待法令鬆綁而獲輕罰，於同一時期遭科罰者，「未提起行政爭訟者遭重罰確定，已提起行政訟爭者反因時間經過而獲輕罰」之不平等現象，被告於重新科罰時，仍非不得依原處分時之裁罰標準為裁罰，原告主張被告重新裁罰時須依行為後第二次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」（第一次罰50萬元）之拘束云云，尚不足採。
三、被告未依行為時（89年10月11日）之裁罰標準（一律250萬元），亦未依90年4月3日第一次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」（第一次違規者處240萬元，第二次違規者，處250萬元）來裁罰，反而科處原告罰鍰230萬元，並未違法。
(一)按「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」只是規範機關內部之秩序及運作，非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定(行政程序法第159條參照），其並非法規命令，對人民並未發生外部效力，人民縱因信賴該內部規定，產生法之確信，因而「間接發生外部效力」時，亦僅指對人民有利之信賴而言，若行政機間未遵守內部規範對人民並無不利時，人民即不得主張行政機關違反內部規範之有利處分有何違法。此時，僅得由行政機關自行查處未遵守內部規範所為有利人民之處分，有無失職、圖利之責任。
(二)本件被告重新科罰時，本應依行為時（89年10月11日）之裁罰標準（一律罰250萬元），而非依90年10月25日第二次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」來科罰，已如前述，然而無論行為時之裁罰標準（一律罰250萬元），或90年4月3日第一次修正之「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」（第一次違規者處240萬元，第二次違規者，處25
0萬元），均已遭最高行政法院指摘有「怠於行使裁量」之情形，被告重新科罰時，因而均未採用該二裁罰標準，並回歸「電子遊戲場業管理條例第31條規定」（違反同條例第17條第6款涉及賭博犯罪行為者，處50萬元以上，250萬元以下之罰鍰），依原告犯罪情節、查獲機台數量等情事，實質認定裁罰金額，即難謂有何違誤。
(三)原告雖主張被告重為罰鍰之處分，未依被告90年10月25日第二次修正「電子遊戲場業違規營業罰鍰金額標準」之標準，非無違誤云云，惟查被告重為裁罰時應依「原告行為時」之裁罰標準，已如前述，被告裁處原告230萬元之罰鍰，較「行為時之裁罰標準（一律250萬元）」為低，其未遵守內部規範之行政處分，係對原告有利，原告自不得爭執其有何信賴利益。且被告重為本件處分時，於處分書說明四記載略以，本件經查獲之電動機檯共有40檯，數量不在少數，規模亦算龐大，且該遊戲場從事賭博行為之情節係屬重大，致嚴重影響社會安寧、善良風俗、公共安全及國民身心健康，爰依規定處230萬元等語，有被告之處分書附原處分卷可稽，足見被告重為本件之處分時，係依「電子遊戲場業管理條例第31條規定」，已就原告之違規情節予以考量，其並未怠於行使裁量，且所裁處之金額，亦未逾越電子遊戲場業管理條例第31條前段所定罰鍰額度範圍，難謂違反比例原則，至其裁量是否「妥當」，尚非本院審查之範圍。原告主張被告之重為處分未遵守第二次修正之裁罰標準且有裁量怠惰之「違法」云云，尚無可採。
四、從而，被告以原告涉及賭博行為，違反管理條例第17條第1項第6款規定為由，依同條例第31條規定，科處230萬元罰鍰，於法並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
肆、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中華民國95年4月27日
第四庭審判長法官鄭忠仁
法官林育如法官畢乃俊上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中華民國95年4月27日
書記官簡信滇